對預(yù)付卡管理辦法的法律與經(jīng)濟(jì)思考

宋建君

摘? 要：時下，預(yù)付卡是某類商家，比如健身房、教育機(jī)構(gòu)的常用經(jīng)營手段。但是因?yàn)樯碳医?jīng)營情況或非法目的等多種不可控因素，導(dǎo)致預(yù)付卡的使用和管理上容易出現(xiàn)問題，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛，造成消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)損失。再則，當(dāng)前行政和法律條款對于此類問題的界定和處理有模糊地帶，也導(dǎo)致法律責(zé)任難以明晰，具體的監(jiān)管和治理無法有效開展。

關(guān)鍵詞：預(yù)付卡;消費(fèi)糾紛;法律責(zé)任

新聞報道，北京兒童體能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“趣動旅程”，突然間宣布破產(chǎn)重整，該培訓(xùn)單位有將近四千多名會員分布在北京的十幾家分店，有近4300萬已繳納的課時費(fèi)還沒有消費(fèi)。疫情期間，多地更是頻現(xiàn)預(yù)付卡消費(fèi)糾紛的現(xiàn)象。

這張被問題聚焦的小卡片全稱是：單用途商業(yè)預(yù)付卡。商務(wù)部在2012年9月頒布了《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”），規(guī)定了備案、資金管理和法律責(zé)任等，但即使是立法技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟的2012年，這部《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》仍有諸多在法律層面值得推敲的地方。

一、適用主體和備案、資金存管、季度報告等三大制度

通讀篇幅不長的《辦法》，第二條即開宗明義的明確了適用主體：從事零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)的企業(yè)法人在境內(nèi)開展單用途商業(yè)預(yù)付卡業(yè)務(wù)的適用本辦法。

《辦法》的三大基本和核心制度——備案、資金存管、季度報告等制度，分別在第七條：“發(fā)卡企業(yè)應(yīng)在開展單用途卡業(yè)務(wù)之日起30日內(nèi)辦理備案”、第二十六條：“規(guī)模、集團(tuán)和品牌發(fā)卡企業(yè)實(shí)行資金存管制度”，發(fā)卡企業(yè)應(yīng)指定商業(yè)銀行賬戶作為資金存管賬戶和資金存管比例;每季度登錄商務(wù)部“單用途商業(yè)預(yù)付卡業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)”填報上一季度業(yè)務(wù)情況等。

二、適用主體和三大制度的完善和改進(jìn)的思考

（一）適用主體。令人費(fèi)解的是，《辦法》規(guī)定僅適用于“企業(yè)法人”，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活中，更有“企業(yè)法人”之外的數(shù)量眾多的個體工商戶等或非企業(yè)或非法人的經(jīng)營主體?！掇k法》把這些經(jīng)營主體不包含在覆蓋范圍內(nèi)，形成了單用途卡監(jiān)管上的法律空白。既然商務(wù)部門是監(jiān)管主體，那么把“企業(yè)法人”以外的經(jīng)營主體納入監(jiān)管部門，應(yīng)該是上選正道。

（二）備案制度。關(guān)于《辦法》中備案制度的文義分析，備案制度屬于業(yè)務(wù)開展之后的事后備案。那么問題就來了，如果發(fā)卡業(yè)務(wù)持續(xù)開展，則在30日內(nèi)備案會對發(fā)卡企業(yè)有一定的制約性，而且也僅僅是制約，這是由備案制度本身的性質(zhì)所決定的。如果是比較極端的假設(shè)，發(fā)卡業(yè)務(wù)開展之后30日內(nèi)即行終止，企業(yè)就只需要這30日的時間，即此類情況無須備案，也不存在備案的依據(jù)，那么，實(shí)際意義還大嗎？

將事后備案調(diào)整成事前備案的制度，在開展預(yù)付卡業(yè)務(wù)之前即要求備案，或許可以更好的發(fā)揮備案制度的作用和意義。

（三）資金存管和季報制度。從《辦法》規(guī)定來看，這兩項(xiàng)制度相對于其他的內(nèi)容來說都比較細(xì)致，但資金存管制度是預(yù)付卡業(yè)務(wù)和管理的核心重點(diǎn)，更是防止發(fā)卡單位出現(xiàn)諸如虧損、破產(chǎn)甚至跑路等現(xiàn)象的最后一道防線。

如此重要的規(guī)定，在《辦法》中只是概要性的規(guī)定了銀行需要監(jiān)管商業(yè)預(yù)付卡企業(yè)對于預(yù)付費(fèi)資金存管比例;如有超額使用監(jiān)管資金，可以予以拒絕;發(fā)卡企業(yè)需要將監(jiān)管資金的存繳情況按照備案部門的要求進(jìn)行提供。

在實(shí)際的操作中，以上文提到的北京“趣動旅程”教育機(jī)構(gòu)為例子，該機(jī)構(gòu)在跑路前是否會按規(guī)定進(jìn)行了備案？是否按規(guī)定報告了資金存管、季報業(yè)務(wù)的情況？如果沒有，監(jiān)管部門是否主動從資金存繳監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)了異樣？監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)后是否會行使檢查和執(zhí)法權(quán)？連環(huán)四問之后，引發(fā)的又是監(jiān)管手段和主動性的諸多思考問題。

三、有限的行政處罰手段和低違法成本

《辦法》賦予了監(jiān)管部門的檢查權(quán)——可以對發(fā)卡企業(yè)進(jìn)行“業(yè)務(wù)活動、內(nèi)部控制和風(fēng)險狀況等進(jìn)行定期或不定期的現(xiàn)場及非現(xiàn)場的檢查”，以及執(zhí)法權(quán)——對違法發(fā)卡企業(yè)責(zé)令限期改正、處以罰款的規(guī)定。

還是以北京“趣動旅程”為例，從法律層面上來看，監(jiān)管部門可以在全面掌握了該機(jī)構(gòu)的備案信息、資金存管以及業(yè)務(wù)季度報等情況之后，在任何時候以現(xiàn)場或非現(xiàn)場形式，對發(fā)卡企業(yè)進(jìn)行有預(yù)先通知的檢查或突擊檢查。

在《辦法》的第六章“法律責(zé)任”中，短短三條規(guī)定的行政處罰方式只有兩項(xiàng)：限期責(zé)令改正;逾期不改正的，處以1萬元以上3萬元以下罰款?！掇k法》也沒有出現(xiàn)何種情形下可以追究發(fā)卡單位刑事責(zé)任的規(guī)定。換言之，3萬元是違規(guī)企業(yè)的最高違法成本。如此低的違法成本，和北京“趣動旅程”機(jī)構(gòu)已預(yù)收但未履行的4300萬元服務(wù)費(fèi)反差實(shí)在太大。

我們不能草率的斷言是由于《辦法》的寬松導(dǎo)致了大量預(yù)付卡的消費(fèi)糾紛，但這是不是其中一項(xiàng)因素呢？有限的行政處罰手段和低違法成本，會不會一定程度上讓“跑路”企業(yè)更加的有恃無恐、肆無忌憚呢？因此，大幅的提升違法成本應(yīng)是《辦法》調(diào)整的重要意義。

另外，對于惡意“跑路”的企業(yè)，如果是經(jīng)過事先策劃在“跑路”前進(jìn)行大量發(fā)卡吸納資金的，就不是一紙《辦法》能解決的事情了，而應(yīng)該在刑事法律的層面上進(jìn)行考量。

因此，對于如何有效的監(jiān)管預(yù)付卡發(fā)卡企業(yè)，防止出現(xiàn)“跑路”事件，需要在三個層面進(jìn)行進(jìn)行改進(jìn)：前置審核、備案，經(jīng)營過程監(jiān)管和異常問題處理。

從經(jīng)濟(jì)角度上看，預(yù)付費(fèi)卡這種模式可以變相看作是企業(yè)的一種融資模式，所以，可以參照股票市場上市規(guī)則，將審核、備案等作為前置準(zhǔn)入條件。類比到股票市場，并非任何企業(yè)都可以進(jìn)入到股票等市場兜售自己的股票，因?yàn)橘徺I者很難衡量一個企業(yè)的財務(wù)、經(jīng)營狀況，而且，企業(yè)也很容易通過一些手段來隱瞞這些關(guān)鍵數(shù)據(jù)。所以，股票市場有嚴(yán)格的準(zhǔn)入和審查制度，會從多年的公司經(jīng)營情況上進(jìn)行多維度的審核，只有滿足相當(dāng)苛刻的條件，才能獲取上市資格。所以，事后備案顯得尤為不合適，應(yīng)該有計(jì)劃的變更為事前審查、備案，事中進(jìn)行定期核驗(yàn)，確保發(fā)卡有門檻，問題早感知。