《土地管理法實(shí)施條例》修改相關(guān)重大問(wèn)題視頻學(xué)術(shù)會(huì)議綜述

關(guān)鍵詞 《土地管理法實(shí)施條例》 《土地管理法》 法律表達(dá)

作者簡(jiǎn)介：許澤恒，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院博士研究生。

中圖分類號(hào)：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.343

一、引言

4月25日，由《中國(guó)土地科學(xué)》編輯部、鄭州大學(xué)中國(guó)土地法研究中心與廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院共同主辦，由蘇州大學(xué)王建法學(xué)院土地法與公共政策研究中心承辦的《土地管理法實(shí)施條例》修改相關(guān)重大問(wèn)題學(xué)術(shù)研討會(huì)在騰訊會(huì)議平臺(tái)上舉行。來(lái)自中國(guó)人民大學(xué)、北京師范大學(xué)、吉林大學(xué)、鄭州大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)等單位的專家學(xué)者參加了此次會(huì)議。在場(chǎng)的專家學(xué)者圍繞著《土地管理法實(shí)施條例》修改與集體土地征收制度改革的法律表達(dá)、《土地管理法實(shí)施條例》修改與集體建設(shè)用地入市改革的法律表達(dá)、《土地管理法實(shí)施條例》修改與宅基地有償退出改革的法律表達(dá)、《土地管理法實(shí)施條例》修改與國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)制度改革這四項(xiàng)主題在線作了精彩的學(xué)術(shù)報(bào)告，并進(jìn)行了深入交流探討。

二、《土地管理法實(shí)施條例》修改與集體土地征收制度的法律表達(dá)

廈門大學(xué)法學(xué)院教授劉連泰以《物權(quán)法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》（征求意見(jiàn)稿）中的征用條款為研究對(duì)象，指出法律對(duì)憲法征收征用條款的具體化主要著眼于征收，提出了對(duì)征用條款缺場(chǎng)、征用與其他臨時(shí)用地不加區(qū)分的問(wèn)題;此外，征用條款與其他臨時(shí)用地條款混沌也讓人困惑。劉連泰認(rèn)為，征收與征用主要規(guī)范混沌，需要在外部程序區(qū)分，對(duì)于《土地管理法實(shí)施條例》（征求意見(jiàn)稿）中的征用條款第二十五條中征用轉(zhuǎn)征收程序，要將程序啟動(dòng)的權(quán)利交給土地所有者或是土地使用權(quán)人，他強(qiáng)調(diào)，征用與其他臨時(shí)用地一定要加以區(qū)分，分立是基調(diào)，同時(shí)也需經(jīng)過(guò)自然資源主管部門批準(zhǔn)。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授石佳友認(rèn)為在完善土地征收補(bǔ)償制度中應(yīng)堅(jiān)持法治原則，要充分保障“政治上未能被充分代表”群體的利益。土地征收補(bǔ)償制度中要對(duì)被征收人的利益不造成損害，理想的辦法是使得產(chǎn)權(quán)人在接受補(bǔ)償和保留財(cái)產(chǎn)之間處于無(wú)差別的地位，征收補(bǔ)償要實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)上的同等性”。石佳友指出《土地管理法》修訂的進(jìn)步在于：保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法，新增農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會(huì)保障費(fèi)。除此以外，石佳友認(rèn)為要妥善保護(hù)好具有鄉(xiāng)土文化特色但尚未被評(píng)為文化保護(hù)單位名錄的農(nóng)村景觀、鄉(xiāng)村建筑，可以借鑒部分地方的做法：甄別認(rèn)定、拍照建檔、必要時(shí)可以建立小型博物館。

中國(guó)土地學(xué)會(huì)土地法學(xué)分會(huì)副主任委員、中國(guó)土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)岳曉武認(rèn)為，明確征地范圍是為公共利益需要，界定“為公共利益需要”，應(yīng)當(dāng)從“實(shí)體目錄列舉+程序認(rèn)定”兩個(gè)層面推進(jìn)?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)土地征收制度的修改主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是首次對(duì)公共利益范圍進(jìn)行了界定，縮小了土地征收范圍;二是調(diào)整完善土地征收程序;采用了“事前公開(kāi)、事中參與、事后救濟(jì)”相結(jié)合的辦法有效規(guī)范;三是完善征地補(bǔ)償安置辦法和多元保障機(jī)制，征收補(bǔ)償安置費(fèi)用應(yīng)采取“公平市場(chǎng)價(jià)格+適度分享增值收益”相結(jié)合的方法，建立多元安置，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，采用“直接補(bǔ)償+間接補(bǔ)助”相結(jié)合的辦法來(lái)保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。此外，岳曉武指出《土地管理實(shí)施條例》中對(duì)農(nóng)用地的補(bǔ)償比較明確，但征收未利用第和集體建設(shè)用地應(yīng)如何補(bǔ)償尚未明確，他建議應(yīng)明確按照集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格予以補(bǔ)償。

北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授、副院長(zhǎng)袁治杰提出應(yīng)完善現(xiàn)有框架下土地征收程序。他以德國(guó)《建筑法典》為切入點(diǎn)，認(rèn)為德國(guó)土地征收程序細(xì)致考量了各方的利益，征收程序高效運(yùn)行，這也為征收人提供了有效的法律保護(hù)。因此，他建議我國(guó)土地征收程序立法應(yīng)借鑒德國(guó)土地征收程序：一是確立言辭辯論程序，讓利益相關(guān)者能參與其中;二是明確實(shí)踐的啟動(dòng)點(diǎn);三是區(qū)分征收的決定和執(zhí)行，認(rèn)可由征收機(jī)關(guān)主持達(dá)成的征收協(xié)議具有征收決定的效力;四是明確征收決定等行政行為可受司法審查。

三、《土地管理法實(shí)施條例》修改與集體建設(shè)用地入市改革的法律表達(dá)

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、不動(dòng)產(chǎn)與自然資源法研究中心主任宋志紅就如何完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式提出了幾點(diǎn)意見(jiàn)：一是為出租正位;二是為集體建設(shè)用地整備入市提供制度供給;三是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押提供法律依據(jù);四是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開(kāi)發(fā)利用提供制度供給;五是為創(chuàng)設(shè)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)提供法律供給。

上海大學(xué)法學(xué)院教授李鳳章對(duì)《土地管理法》第六十三條作出了評(píng)價(jià)，他認(rèn)為第六十三條將土地僅局限于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;出讓的具體年份、出讓的方式等可參照同類國(guó)有土地。這實(shí)際上是國(guó)有土地和集體土地并軌的重要內(nèi)容。他認(rèn)為集體出讓要完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得計(jì)劃指標(biāo)，這嚴(yán)重限制了集體土地所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。李鳳章認(rèn)為《土地管理法實(shí)施條例》中對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入計(jì)劃管理，缺乏正當(dāng)性并且在立法條款的表述上，采用了概念轉(zhuǎn)換的做法。

吉林大學(xué)法學(xué)院教授李國(guó)強(qiáng)以“優(yōu)先使用存量建設(shè)用地”的規(guī)劃完善為報(bào)告主題。針對(duì)存量建設(shè)用地，應(yīng)該明確存量建設(shè)用地的范圍，存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)用的具體條件應(yīng)詳細(xì)規(guī)定，明晰采取土地整治等方式進(jìn)行調(diào)整的基本規(guī)劃。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授陸劍剖析建設(shè)用地使用權(quán)出租問(wèn)題，首先，他考察了出租的立法沿革，指出《物權(quán)法》第一百三十七條確立出讓和劃撥等設(shè)立方式，《土地管理法》中將出租方式拓展到集體土地，在《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》的規(guī)定中，出租包含在建設(shè)用地有償使用的方式中。他分析了建設(shè)用地使用權(quán)出租兩個(gè)方面的觀點(diǎn)，第一派認(rèn)為部分地區(qū)就土地如何出租入市已形成了約定俗成的做法，可以解決短期的用地需求，可分階段支付租金;另一派認(rèn)為承認(rèn)租賃供地方式是對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策的“誤讀”，違背了“同價(jià)同權(quán)，同等入市”的精神。陸劍認(rèn)為以租賃這種債權(quán)性入市，完全可以通過(guò)協(xié)議進(jìn)行安排，天然具有優(yōu)勢(shì)，但也應(yīng)通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行。

四、《土地管理法實(shí)施條例》修改與宅基地有償退出改革的法律表達(dá)

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院張鵬認(rèn)為現(xiàn)行很多法學(xué)研究皆忽略以下三方面的討論：一是宅基地有償使用;二是合理稅費(fèi);三是自由流轉(zhuǎn)。張鵬對(duì)理想的未來(lái)制度和法律方向提出見(jiàn)解，他認(rèn)為面對(duì)新的社會(huì)需求或技術(shù)條件等推進(jìn)制度變遷因素，政府將修法納入議題、開(kāi)展政策試點(diǎn)、進(jìn)行公共政策決策，決策之后才是法律制度變遷（包括公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)、人大審讀等環(huán)節(jié)），目前國(guó)家仍然處在一個(gè)很長(zhǎng)的歷史階段保留傳統(tǒng)宅基地的福利性、保障性，保障戶有所居已經(jīng)不成難題。中國(guó)目前正在制定新的國(guó)土空間規(guī)劃體系，這個(gè)體系將包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃和集體建設(shè)用地專項(xiàng)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃，他認(rèn)為基層仍然可以像過(guò)去進(jìn)行集體建設(shè)用地入市一樣，對(duì)宅基地進(jìn)行盤活。

廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院講師曹益鳳分別對(duì)《土地管理法》第六十二條第六款、《土地管理法》第六十六條、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條以及相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了分析，對(duì)宅基地退出的文本進(jìn)行了考察，按照《土地管理法》第六十二條、第六十六條，宅基地退出類型分為自愿退出和強(qiáng)制退出，宅基地閑置分為有宅基地空置和房宅閑置。曹益鳳建議農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求，明確規(guī)定宅基地收回程序及其救濟(jì)。

廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院許英博士后結(jié)合《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》修訂草案（征求意見(jiàn)稿）中對(duì)宅基地規(guī)定的內(nèi)容，認(rèn)為其不足之處在于宅基地管理主體及其權(quán)能模糊，宅基地流轉(zhuǎn)及退出制度有待完善，宅基地歷史遺留問(wèn)題的處理制度缺失。她提出的解決辦法有以下四點(diǎn)：一是完善宅基地取得制度;二是構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)管理制度;三是完善宅基地退出補(bǔ)償制度;四是完善宅基地法律責(zé)任制度。

五、《土地管理法實(shí)施條例》修改與國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)制度改革

廣州市規(guī)劃和自然資源局劉禹對(duì)廣州市首宗集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)——白云區(qū)黃石街道“白云匯”項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)流程作了詳細(xì)的分析。他指出集體土地開(kāi)發(fā)建設(shè)與法定規(guī)劃編制實(shí)施的主要矛盾表現(xiàn)在：土地規(guī)劃與城市規(guī)劃兩種規(guī)劃之間的矛盾;規(guī)劃體系自身就存在矛盾;集體土地利用現(xiàn)狀與法定規(guī)則之間的矛盾。劉禹認(rèn)為，應(yīng)該堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，分類實(shí)施的方法，堅(jiān)持整村統(tǒng)籌、綜合整治來(lái)處理相關(guān)問(wèn)題與矛盾。

西南大學(xué)法學(xué)院教授趙謙認(rèn)為《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）將“第三章土地利用總體規(guī)劃”前提并修改為“第二章國(guó)土空間規(guī)劃”，明確了國(guó)土空間規(guī)劃的效力、內(nèi)容、編制等事項(xiàng)。他指出相關(guān)規(guī)范性文件中的“多規(guī)合一”與“國(guó)土空間規(guī)劃”均在概念闡釋和文本表達(dá)中存在歧義和規(guī)范設(shè)定瑕疵，所以有必要加以完善，從而提供較為清晰、一致的規(guī)范指引。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授李俊認(rèn)為中國(guó)土地治理的核心內(nèi)容是土地規(guī)劃?rùn)?quán)體系的構(gòu)建，旨在實(shí)現(xiàn)土地合理利用。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧相處都與土地資源相掛鉤。他指出要以《土地管理法》為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃?rùn)?quán)制度需要通過(guò)多元的用途管制來(lái)完成，規(guī)則權(quán)的內(nèi)部、外部體系的有機(jī)統(tǒng)一是基于土地利用權(quán)力束和土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利束的互動(dòng)下完成。

廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院講師孫聰聰從中央系列政策文件中探討了國(guó)土空間規(guī)劃政策體系的形成和確立過(guò)程，分析了條例中的國(guó)土空間規(guī)劃條款，提出國(guó)土空間規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是大城市人口聚集，公共衛(wèi)生資源分布失衡;二是經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇，開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)受限;三是次生災(zāi)害嚴(yán)重，糧食安全首當(dāng)其沖。她認(rèn)為國(guó)土空間規(guī)劃的合法性構(gòu)建應(yīng)遵循以下三點(diǎn)：其一，科學(xué)性，對(duì)資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)作出適宜性評(píng)價(jià);其二，民主性，規(guī)劃制定和實(shí)施過(guò)程中要有實(shí)質(zhì)性參與;其三，正當(dāng)性，要限制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政補(bǔ)償。

六、會(huì)議總結(jié)

會(huì)議最后，蘇州大學(xué)公法研究院主任王克穩(wěn)作了會(huì)議總結(jié)。王克穩(wěn)指出，這次視頻學(xué)術(shù)會(huì)議收獲豐碩，參會(huì)人員分別來(lái)自理論界和實(shí)務(wù)界，各位專家、學(xué)者的學(xué)術(shù)報(bào)告主題明確、論點(diǎn)鮮明，打破了學(xué)科的界限，是一場(chǎng)豐富的學(xué)術(shù)盛宴。但是，我們必須要清楚地認(rèn)識(shí)到依舊有眾多的土地問(wèn)題有待解決，應(yīng)該要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)彌補(bǔ)其法律缺陷，為新時(shí)代土地管理法律制度提供獨(dú)到見(jiàn)解。他提出，關(guān)于土地征收過(guò)程中各方主體的利益應(yīng)如何得到有效分配有待考究;在土地資源配置中，究竟是市場(chǎng)還是政府起主導(dǎo)作用？類似這些重大問(wèn)題依舊有待在場(chǎng)的專家、學(xué)者們?nèi)パ芯亢吞接憽?/p>