淺議我國當(dāng)前國土空間用途管制制度建設(shè)

摘 要：當(dāng)前國土空間用途建設(shè)已經(jīng)成為新時(shí)期統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃與治理的重要舉措。文章通過簡單回顧我國國土空間用途制度建設(shè)的沿革，提出現(xiàn)有制度建設(shè)中的不足，針對(duì)這些不足，文章提出構(gòu)建統(tǒng)一全領(lǐng)域的國土用途管制體系、管制手段體系、監(jiān)管體系，完善相關(guān)法律法規(guī)制度體系以及建立環(huán)境承載力評(píng)價(jià)等相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：國土空間;用途管制;制度建設(shè)

國土空間是各類自然資源和開發(fā)保護(hù)建筑活動(dòng)賴以存在的載體。建立統(tǒng)一全領(lǐng)域的國土空間用途管制制度是是伴隨國家治理體系的深刻變革，是完善我國用途管制制度的客觀要求。

一、我國國土空間用途管制制度的發(fā)展歷程

1997年，在中央與國務(wù)院下發(fā)的11號(hào)文件，第一次明確提出了“用途管制”的概念。在1998年新修訂的《土地管理法》 第一次通過法律的形式明確“國家實(shí)行土地用途管制制度”，將用途管制確立為我國土地管理的根本制度。邁入21世紀(jì)之后， 2008年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，在“一書兩證”基礎(chǔ)上，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，以“三區(qū)四線”和“一書三證”管理為標(biāo)志的城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管制體系得以確立。隨后國家多個(gè)部門編制和發(fā)布了多個(gè)規(guī)劃如國土部編制的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步推動(dòng)力國土空間用途制度建設(shè)。在2017年發(fā)布的《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》以及發(fā)布試行的《自然生態(tài)空間用途管制辦法》，使得對(duì)于探索構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間用途管制體系進(jìn)入新的階段。2018年，新的自然資源部取代原有部門職責(zé)通過“國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制和國土空間生態(tài)修復(fù)”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)來履行好 “統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。這標(biāo)志著進(jìn)入國土空間用途管制建設(shè)的新階段。在2019年發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中明確提出建立統(tǒng)一，多領(lǐng)域，科學(xué)高效的現(xiàn)代化國土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，探索謀劃新時(shí)代的國土空間開發(fā)的新的格局。

我國國土空間用途管制制度源于土地用途管制制度，但并不是對(duì)于單一土地用途管制制度的進(jìn)階版本，不僅僅包含土地要素而是涵蓋多要素多領(lǐng)域包括二維的陸海湖泊等，也包括三維的空間如生態(tài)空間等進(jìn)行管制。國土空間用途管制在土地用途管制制度改革的大背景下成為新的趨勢(shì)和重點(diǎn)，是推動(dòng)國土空間多要素合理開發(fā)、合理保護(hù)的關(guān)鍵舉措。

二、我國當(dāng)前制度建設(shè)的不足

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于國土空間用途管制的相關(guān)法律法規(guī)并不完善，各類空間規(guī)劃沖突問題難以解決，統(tǒng)一用途管制制度亟待建立，如關(guān)于濕地、水資源、高山凍原、無居民海島等其他自然生態(tài)的相關(guān)立法缺失，缺乏法律依據(jù)。相關(guān)法律法規(guī)立法的缺失，缺乏國土空間規(guī)劃與用途管制的上位法，這會(huì)使得實(shí)際執(zhí)行容易陷入困境，同時(shí)這會(huì)無法處理目前的法定規(guī)劃沖突部分，其他法律也無法替代。如土地利用總體規(guī)劃與城市總體利用規(guī)劃中內(nèi)容以及某些地方的生態(tài)紅線的劃分存在重疊矛盾之處，未能有效進(jìn)行銜接，這會(huì)使本不應(yīng)該劃分進(jìn)生態(tài)紅線內(nèi)的建設(shè)用地劃分進(jìn)去。

（二）缺乏有效的統(tǒng)一的監(jiān)管體制

目前，當(dāng)前我國國土空間的自然資源按照以單個(gè)資源為單位分散，往往以單個(gè)單元進(jìn)行監(jiān)管，而資源要素之間存在內(nèi)在聯(lián)系和演變規(guī)律，缺乏整體統(tǒng)一的聯(lián)合監(jiān)管體制，會(huì)使監(jiān)管效果大打折扣。此外由于不同領(lǐng)域的不同監(jiān)管部門采用不同的統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)入和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、所處體制、依賴的法律法規(guī)依據(jù)、政策措施等原因，可能出現(xiàn)對(duì)同一生態(tài)空間做出相互矛盾的管理決策，產(chǎn)生重復(fù)執(zhí)法、部門之間相互推諉，阻礙了后續(xù)的工作的進(jìn)行。

（三）尚未形成統(tǒng)一的全方位的整體管理模式

當(dāng)前單要素管理模式尚未改變，雖具有針對(duì)性，對(duì)其實(shí)施的效果立竿見影，但實(shí)際上是忽視了多要素之間的內(nèi)在聯(lián)系及演變規(guī)律，忽視空間的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)發(fā)展，會(huì)使管理效果大打折扣。如有些地方政府過度重視對(duì)某一種或某幾種空間和要素的管制，而忽視了整體空間的協(xié)調(diào)發(fā)展，如占水田補(bǔ)水田。此外不同要素以及空間之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則并不明確，如對(duì)于城鎮(zhèn)非耕地的轉(zhuǎn)換依據(jù)缺乏、生態(tài)空間的轉(zhuǎn)換規(guī)則并不明確，這使得在實(shí)際實(shí)施中無法達(dá)到有效的監(jiān)管與評(píng)估。

（四）用途管制制度的內(nèi)容不全面

長期以來，用途管制制度主要關(guān)注對(duì)耕地、林地等自然資源的保護(hù)，重城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)空間，輕生態(tài)空間。很多地區(qū)為了追求經(jīng)濟(jì)利益、盲目擠占生態(tài)空間，導(dǎo)致了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境被破壞。如為了實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度，一些后備耕地不足的地區(qū)將具有生態(tài)功能的濕地，丘陵等改造成耕地，從而導(dǎo)致植被破壞、水土流失現(xiàn)象發(fā)生。另外，對(duì)于基本農(nóng)田的管制制度內(nèi)容非常詳細(xì)，而對(duì)于生態(tài)空間的制度建設(shè)及其不足，這使得盲目為了耕地占比平衡，盲目擠占生態(tài)空間的現(xiàn)象更加頻頻發(fā)生。

三、對(duì)于我國國土空間用途管制制度建設(shè)建議

（一）建立統(tǒng)一全領(lǐng)域協(xié)調(diào)的用途管制體系

（1）構(gòu)建統(tǒng)一的用途規(guī)劃體系

空間規(guī)劃體系是國家進(jìn)行國土空間用途控制的重要依據(jù)和內(nèi)容。我國應(yīng)處理好規(guī)劃之間的橫縱向關(guān)系，建立橫縱向協(xié)調(diào)并因地制宜有差別的空間規(guī)劃體系。 在橫向關(guān)系上，要把握規(guī)劃與規(guī)劃之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的相互銜接。在縱向關(guān)系上，要加強(qiáng)上下位規(guī)劃協(xié)同和結(jié)合.上位規(guī)劃著力于 責(zé)任、整體、大局，上位規(guī)劃指導(dǎo)下位規(guī)劃，同時(shí)也要為下位規(guī)劃留有創(chuàng)新和因地制宜的空間;下位規(guī)劃著力于地方權(quán)益、因地制宜，下位規(guī)劃服從上位。上下位規(guī)劃協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)進(jìn)一步推動(dòng)構(gòu)建協(xié)調(diào)而統(tǒng)一的規(guī)劃體系

（2）構(gòu)建統(tǒng)一的用途管控體系

構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間管控體系，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域、多角度、全類型的管控，適應(yīng)生態(tài)文明的新要求和現(xiàn)代化的發(fā)展要求。分析一個(gè)空間，應(yīng)當(dāng)從點(diǎn)、線、面、能等多個(gè)要素著手，由點(diǎn)及線再到面，環(huán)環(huán)相扣。從點(diǎn)制定城鎮(zhèn)、小區(qū)域的保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃，從線制定上下協(xié)調(diào)的開發(fā)發(fā)展戰(zhàn)略，從面出發(fā)制定區(qū)域的保護(hù)政策和發(fā)展規(guī)劃如自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)戰(zhàn)略，從能出發(fā)制定整體空間的發(fā)展機(jī)制與保護(hù)機(jī)制。如在生態(tài)空間內(nèi)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，以現(xiàn)有的對(duì)于生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃，制定更加詳細(xì)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鷳B(tài)空間管控制度，從點(diǎn)制定開發(fā)發(fā)展規(guī)劃，從面制定保護(hù)政策，如生態(tài)保護(hù)帶，建立正負(fù)清單機(jī)制，更好的保護(hù)青山綠水。

（二）完善管制手段體系

健全多樣化的管制手段體系，首先應(yīng)當(dāng)完善國土空間用途規(guī)劃開發(fā)與實(shí)施的許可制度，明確要素之間以及空間之間的轉(zhuǎn)換規(guī)則和政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)國土空間的全覆蓋和分區(qū)細(xì)化管控，如對(duì)于生態(tài)空間的分區(qū)管控。其次加強(qiáng)對(duì)于陸海以及地上地下全方位的統(tǒng)籌，研究統(tǒng)籌陸海和國土空間的利用，對(duì)于探究陸海以及地上地下的國土空間利用的適用性評(píng)價(jià)。再次，秉持國土空間的系統(tǒng)化、整體化的基礎(chǔ)上，對(duì)于分類、分區(qū)管制手段差別化、專門化，對(duì)空間進(jìn)行更細(xì)化的用途管制。如對(duì)于生態(tài)空間進(jìn)用生態(tài)紅線分區(qū)，根據(jù)其的敏感程度以及重要性。生態(tài)紅線區(qū)根據(jù)已有的法規(guī)規(guī)章及相應(yīng)的管理辦法進(jìn)行管制，非生態(tài)紅線區(qū)對(duì)其約束指標(biāo)，加強(qiáng)嚴(yán)格準(zhǔn)入，細(xì)化其管理，生態(tài)修復(fù)多于盲目利用。對(duì)于特定或重要的區(qū)域如試點(diǎn)區(qū)域，在加強(qiáng)區(qū)域的協(xié)同的基礎(chǔ)上，通過細(xì)化單元進(jìn)行空間規(guī)劃和用途管制，針對(duì)政策突破和因地制宜進(jìn)行創(chuàng)新以達(dá)到特定的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)。

（三）健全監(jiān)管體系

確立完善的國土空間用途管制監(jiān)管體系，需要建立切實(shí)有效的對(duì)于用途管制政策實(shí)施情況的考核評(píng)價(jià)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和處罰機(jī)制。此外，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)管力度，進(jìn)行不定時(shí)的動(dòng)態(tài)督查，健全對(duì)于各領(lǐng)域的督察。另外通過整合多個(gè)如森林、海洋、漁業(yè)等信息平臺(tái)，整合成“一張圖”，充分運(yùn)用遙感、云計(jì)算、衛(wèi)星監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)影像處理、大數(shù)據(jù)、地面監(jiān)測(cè)站等技術(shù)建立全覆蓋全領(lǐng)域全地域的國土空間數(shù)據(jù)庫，建立常態(tài)化預(yù)環(huán)境承載力警機(jī)制進(jìn)行監(jiān)測(cè)和預(yù)警，監(jiān)管和督查實(shí)際國土空間實(shí)施效果。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)體系

構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間用途管制制度體系需要加快立法，完善相關(guān)法律法規(guī)體系，為用途管制提供法律依據(jù)和有力的制度保障，使有法可依。因此，相關(guān)職能部門應(yīng)盡快制定關(guān)于國土空間的規(guī)劃法以及相應(yīng)的保護(hù)法的法律法規(guī)及其他規(guī)范性法律文件，修訂《自然保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《草原法》、《湖泊法》、《漁業(yè)法》、《濕地法》等相關(guān)法律法規(guī)，建立健全完善的相關(guān)配套法律法規(guī)體系，制定相應(yīng)的行政規(guī)章，如制定《生態(tài)環(huán)境保護(hù)細(xì)則》、修訂《土地管理法實(shí)施細(xì)則》，有利于明確國土用途管制的法律效力，參與者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以及政府在實(shí)施中權(quán)力運(yùn)行范疇。

（五）建立資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)制度

國土空間資源的運(yùn)用和各類活動(dòng)的規(guī)劃和建設(shè)主要由區(qū)域的資源環(huán)境承載能力決定。因而必須在梳理本區(qū)域的資源環(huán)境的基礎(chǔ)上，分析區(qū)域的資源、空間、生態(tài)狀態(tài)，、所面臨的風(fēng)險(xiǎn)類型，從資源、環(huán)境與生態(tài)承載等多個(gè)維度進(jìn)行國土空間規(guī)劃和管控，提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

國土空間用途管制制度建設(shè)，既要有國家層面的頂層設(shè)計(jì)和制度的整體框架，也要體現(xiàn)地方的創(chuàng)新，剛?cè)岵?jì)。同時(shí)構(gòu)建全領(lǐng)域的統(tǒng)一國土空間用途管制制度，應(yīng)始終把協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)做為制度建設(shè)的關(guān)鍵，既要建立健全完善的法律法規(guī)制度體系作為制度支撐，也要構(gòu)建統(tǒng)一全領(lǐng)域協(xié)調(diào)的用途管制體系，還要加強(qiáng)管制手段體系和資源環(huán)境承載評(píng)價(jià)制度，這是推動(dòng)我國新時(shí)期國土空間治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

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作者簡介：閆玫羽（1995- ），女，山西呂梁人，西北政法大學(xué)2018級(jí)在讀研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。