新《土地管理法》對(duì)集體土地房屋征收工作的影響分析

何曉偉

摘 要：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾凸顯。新《中華人民共和國(guó)土地管理法》（下簡(jiǎn)稱新《土地管理法》）在改革土地征收制度方面作出了多項(xiàng)重大突破，引發(fā)社會(huì)普遍關(guān)注。分析了新《土地管理法》對(duì)集體土地房屋征收的影響。

關(guān)鍵詞：新《土地管理法》;土地房屋征收;變化;問題

文章編號(hào)：1004-7026（2020）12-0033-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書分類號(hào)：F293? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行[1]。

1? 新《土地管理法》中土地征收的主要變化

1.1? 調(diào)整土地征收程序

新《土地管理法》改變了傳統(tǒng)的“先報(bào)批后征收”模式，實(shí)行全新的“先簽約后報(bào)批”模式，建立征地報(bào)批前程序和征地批后公告程序。以廈門市為例，征地報(bào)批前程序包括調(diào)查、評(píng)估、公告、聽證、登記、協(xié)議6個(gè)程序;同時(shí)設(shè)定“三公告”流程，改變了原有的“兩公告”模式，明確了簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議作為申請(qǐng)征收土地的前置工作，有助于進(jìn)一步保障被征收人在整個(gè)征地過程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

1.2? 明確界定公共利益范圍

新《土地管理法》首次對(duì)土地征收的公共利益范圍采取列舉的方式加以明確，明確因軍事和外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要，以及成片開發(fā)建設(shè)等6種情形可以依法實(shí)施征收。這一規(guī)定有利于縮小征地范圍，限制政府濫用征地權(quán)，很好地界定了公共利益的范圍且不作擴(kuò)大解釋。

1.3? 最大限度保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益

新《土地管理法》將最大限度地保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)通過制定公布片區(qū)綜合地價(jià)確定，徹底改變了過去以年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定。征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

1.4? 改變征收爭(zhēng)議的處理方式

新《土地管理法》對(duì)因征收集體土地房屋引發(fā)的爭(zhēng)議處理沒有進(jìn)行明確，但從《土地管理實(shí)施條例（征求意見稿）》可以看出，征收爭(zhēng)議的處理應(yīng)該會(huì)參照國(guó)有土地上房屋征收作出征地補(bǔ)償安置決定。被征收人在規(guī)定的期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟又不騰退的，可依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

2? 新《土地管理法》征收可能面臨的主要問題

2.1? 公共利益界定方面

新《土地管理法》對(duì)公共利益的范圍界定相比過去有所進(jìn)步，但范圍仍然較為寬泛，尤其是最后兩項(xiàng)“成片開發(fā)建設(shè)需要用地”和“法律規(guī)定為公共利益需要”。征收集體土地是各級(jí)地方政府土地收儲(chǔ)的主要來源，新《土地管理法》實(shí)施后，地方政府征收集體土地將受到嚴(yán)格限制，土地財(cái)政面臨較大影響。在“成片開發(fā)”的標(biāo)準(zhǔn)尚未制定前，地方政府認(rèn)為在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)無論是什么用途都屬于成片開發(fā)并實(shí)施征地，不僅沒有達(dá)到立法縮小征地范圍的本意，反而擴(kuò)大了征地范圍。

2.2? 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適用時(shí)點(diǎn)問題

從《土地管理實(shí)施條例（征求意見稿）》和各地已出臺(tái)的暫行辦法看，土地征收程序主要分為啟動(dòng)征收公告、補(bǔ)償安置公告和批準(zhǔn)后的土地征收公告、補(bǔ)償安置公告后啟動(dòng)簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議等相關(guān)工作。按照房屋征收工作實(shí)踐來看，征收房屋尤其是住宅房屋，從補(bǔ)償安置公告啟動(dòng)商談簽約到土地征收批準(zhǔn)往往歷時(shí)多年，而征地片區(qū)綜合地價(jià)每3年調(diào)整一次，因此補(bǔ)償安置公告到批準(zhǔn)后的土地征收公告期間極有可能會(huì)碰到補(bǔ)償政策調(diào)整。若土地征收公告前出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，已簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收戶會(huì)要求按照新的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。如果政府不同意補(bǔ)差，將造成新的矛盾和糾紛，給后續(xù)工作帶來阻力。

2.3? 征收補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放問題

對(duì)于被征收戶來說，征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂后，“究竟什么時(shí)候能拿到補(bǔ)償款”是最關(guān)心的問題。以往在土地房屋征收特別是房屋征收時(shí)，按照“先補(bǔ)償，后搬遷”的原則，補(bǔ)償協(xié)議會(huì)明確補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限，并且按照約定的時(shí)限支付補(bǔ)償款。新《土地管理法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)測(cè)算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，但未明確征收費(fèi)用何時(shí)撥付。為避免項(xiàng)目未經(jīng)批準(zhǔn)土地征收造成已支付補(bǔ)償款難以追回的情況出現(xiàn)，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)在土地征收申請(qǐng)經(jīng)依法批準(zhǔn)后支付給被征收人。被征收人從簽訂補(bǔ)償協(xié)議到領(lǐng)取補(bǔ)償款要等待多年，可能因此拒絕簽訂補(bǔ)償協(xié)議，導(dǎo)致征收工作陷入“不付錢不簽約”和“不簽約沒錢付”的惡性循環(huán)。

2.4? 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題

新《土地管理法》的亮點(diǎn)之一就是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可直接入市，這無疑對(duì)集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的征收工作帶來巨大挑戰(zhàn)。以廈門市為例，目前征收集體土地村鎮(zhèn)企業(yè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高為500元/m2，同經(jīng)營(yíng)性用地出讓價(jià)格差距巨大，利益上的巨大差距將對(duì)征收工作造成沖擊。

3? 新《土地管理法》實(shí)施后征收工作的建議

3.1? 盡快出臺(tái)“成片開發(fā)”界定標(biāo)準(zhǔn)

為避免地方政府對(duì)成片開發(fā)的擴(kuò)大化，應(yīng)盡快出臺(tái)“成片開發(fā)”的界定標(biāo)準(zhǔn)。除了法律上明確的“應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃”的規(guī)定，還應(yīng)對(duì)“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)定，便于執(zhí)行和操作。

3.2? 加強(qiáng)新法宣傳，完善配套政策

（1）進(jìn)一步加強(qiáng)新法及配套政策的宣傳引導(dǎo)力度，讓被征收人了解土地房屋征收實(shí)行全新的“先簽約后報(bào)批”模式，消除協(xié)議簽約之后久久拿不到補(bǔ)償款的顧慮。

（2）研究征收補(bǔ)償款發(fā)放辦法，探索土地征收?qǐng)?bào)批前撥付補(bǔ)償款的可行性;進(jìn)一步縮短土地征收批準(zhǔn)時(shí)間，除“成片開發(fā)”以外符合公共利益項(xiàng)目的土地征收批準(zhǔn)權(quán)限可試點(diǎn)下放地方政府，消除地方政府后顧之憂。

（3）明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適用時(shí)點(diǎn)，建議以土地征收公告時(shí)點(diǎn)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適用時(shí)點(diǎn);在補(bǔ)償安置公告和土地征收公告期間涉及標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的，要制定相應(yīng)的補(bǔ)差辦法和措施;地方政府和法院要結(jié)合新法對(duì)補(bǔ)償協(xié)議范本和條款統(tǒng)一完善，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.3? 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市優(yōu)先

（1）地方政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持土地資源的市場(chǎng)化配置，維護(hù)集體土地權(quán)益的利益。對(duì)于農(nóng)村和城郊的經(jīng)營(yíng)性用地，原則上不應(yīng)再征收，應(yīng)該直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，更好保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

（2）除“成片開發(fā)”以外的公共利益項(xiàng)目征收集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，需提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地方政府應(yīng)該結(jié)合集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益情況和國(guó)有土地經(jīng)營(yíng)性用地出讓價(jià)格，制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保集體經(jīng)營(yíng)性用地征收工作順利推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]十三屆全國(guó)人大常委會(huì).中華人民共和國(guó)土地管理法[S].2019-08-26.

（編輯：季? 鑫）