國內(nèi)外孤兒幫扶制度梳理及反思

摘 要：文章在對國內(nèi)外孤兒幫扶政策和項目進(jìn)行梳理與解讀的基礎(chǔ)上，對相關(guān)政策和項目取得的基本經(jīng)驗和存在的問題進(jìn)行反思，從幫扶主體、幫扶內(nèi)容、幫扶客體、幫扶效果等方面進(jìn)行評價，提出要構(gòu)建全員協(xié)同參與的大社會幫扶機(jī)制，實現(xiàn)物質(zhì)性幫扶與發(fā)展性幫扶的精準(zhǔn)供給，探索“輸血式+造血式”的雙向融合幫扶模式。

關(guān)鍵詞：孤兒幫扶;制度;反思

2020年全面建成小康社會是我們黨向全體人民和歷史作出的莊嚴(yán)承諾。消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是黨在全面建成小康社會中的重要使命和任務(wù)。作為脫貧攻堅的重點對象，對孤兒群體實施精準(zhǔn)幫扶和積極關(guān)注，既是當(dāng)前的一個重要政治課題，也是一個影響深遠(yuǎn)的社會課題。據(jù)官方統(tǒng)計，截至2018年底，全國共有孤兒30.5萬人。面對如此龐大的孤兒群體，如何對他們實施民政救助，將救助和幫扶延伸到孤兒成長過程的方方面面，是我們在脫貧攻堅中必須思考和解決的問題。因此，必須在充分借鑒和研究國內(nèi)外孤兒幫扶制度、項目的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升孤兒精準(zhǔn)幫扶的能力，為進(jìn)一步打好脫貧攻堅戰(zhàn)提供政策參考和智力支持。

一、國內(nèi)外孤兒幫扶政策與項目梳理

（一）國內(nèi)外孤兒幫扶政策梳理

1.國外的孤兒幫扶政策梳理。由于社會福利政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平息息相關(guān)，且呈現(xiàn)出不同的階段特征。國外對孤兒的救助主要從兒童社會福利的角度進(jìn)行的。早在1601年，英國女王伊麗莎白便頒布了世界上最早的社會保障法——《濟(jì)貧法》，以法律制度的形式明確了對包含孤兒在內(nèi)的貧困人民的救濟(jì)，開創(chuàng)了兒童社會福利立法的先河。其后，隨著工業(yè)革命開展和政府職能的轉(zhuǎn)型，西方國家在兒童社會福利體制建設(shè)方面不斷完善，逐步形成了以社會救助型兒童福利、教養(yǎng)取向發(fā)展型兒童福利、社會保護(hù)型兒童福利以及社會參與式整合性兒童福利為代表的四種兒童福利范式，并產(chǎn)生了影響深遠(yuǎn)。社會救助型兒童福利范式認(rèn)為教養(yǎng)兒童是家庭的私事，國家在兒童救助保護(hù)中只扮演剩余性和最后出場者角色，只有不得已時國家才承擔(dān)救助責(zé)任，且救助對象多局限于棄嬰、孤兒、殘疾兒童等特殊弱勢群體，其更多強調(diào)個人責(zé)任和自力更生。教養(yǎng)取向發(fā)展型兒童福利，特別關(guān)注兒童的社會化發(fā)展過程，聚焦所有兒童的啟蒙教育以及生理、心理、人格等方面的健康發(fā)展，充分挖掘兒童的潛能，使其成為社會有用之才。社會保護(hù)型兒童福利認(rèn)為兒童是社會上最需要關(guān)懷和保護(hù)的弱小群體;教養(yǎng)兒童不僅是家庭的責(zé)任更是國家的重要職責(zé);注重關(guān)心兒童的價值和個人尊嚴(yán);在兒童的保護(hù)中需要社會各界專業(yè)人士如社會工作者、醫(yī)務(wù)工作者以及法律工作者等的積極介入與干預(yù)。社會參與式整合性兒童福利認(rèn)為個體是兒童社會福利事業(yè)的核心，兒童不僅僅是消極被動的接受教養(yǎng)、保護(hù)、救助，更應(yīng)該積極主動的參與社會生活，要積極發(fā)揮主觀能動性。

2.中國國內(nèi)的孤兒幫扶政策梳理。我們黨和政府歷來重視對孤兒的幫扶和救助，進(jìn)入新世紀(jì)以來，2006年3月民政部等15個部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》，首次提出“建立政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會參與的孤兒救助保護(hù)工作機(jī)制”，采取多種形式妥善安置孤兒，滿足孤兒在基本生活、教育、醫(yī)療、就業(yè)和住房等方面的基本需求，鼓勵社會力量參與孤兒救助。這是國內(nèi)首個關(guān)于孤兒救助的綜合性制度文件，所倡導(dǎo)的公平性原則、城鄉(xiāng)一體化原則、以國家為主導(dǎo)的原則具有劃時代的意義，是中國兒童福利發(fā)展史的里程碑。2010年11月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》，進(jìn)一步明確了孤兒安置的渠道，倡導(dǎo)采取親屬撫養(yǎng)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)育、家庭寄養(yǎng)、依法收養(yǎng)四種方式妥善安排孤兒生活，并從建立孤兒基本生活保障制度、提高孤兒醫(yī)療康復(fù)保障水平、落實孤兒教育保障政策、扶持孤兒成年后就業(yè)、加強孤兒住房保障和服務(wù)等方面進(jìn)一步健全孤兒保障體系，維護(hù)孤兒的基本權(quán)益?！兑庖姟愤€提出要加強兒童福利機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善機(jī)構(gòu)設(shè)施，拓展工作隊伍，發(fā)揮福利機(jī)構(gòu)作用，切實為孤兒的成長提高專業(yè)化的保障。2019年，在脫貧攻堅戰(zhàn)進(jìn)入決勝的關(guān)鍵階段，為解決事實孤兒的生活困境，民政部等12個部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，將事實無人撫養(yǎng)兒童納入孤兒福利保障范圍，從申請、查驗、確認(rèn)、終止等環(huán)節(jié)規(guī)范救助資格，從生活保障、醫(yī)療康復(fù)、教育資助、關(guān)愛服務(wù)等方面對事實孤兒進(jìn)行救助，提出可以“引入專業(yè)社會組織和青少年事務(wù)社工，提供心理咨詢、心理疏導(dǎo)、情感撫慰等專業(yè)服務(wù)”，培養(yǎng)孤兒的健康心理。在這些政策的指導(dǎo)和鼓勵下，“孤兒高等教育助學(xué)工程”、“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計劃”等一大批項目大量涌現(xiàn)，國內(nèi)的兒童福利和救助機(jī)構(gòu)不斷增長，國內(nèi)對孤兒的幫扶更加持續(xù)全面深入。

（二）國內(nèi)具有代表性的孤兒幫扶項目梳理

1.孤殘兒童高等教育助學(xué)工程。該項目是由中國兒童福利和收養(yǎng)中心，聯(lián)合重慶城市管理職業(yè)學(xué)院、長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院、北京社會管理職業(yè)學(xué)院等高校，通過高校單獨招生和統(tǒng)一招生的方式使大齡孤兒接受高等職業(yè)教育，不斷提升他們的受教育水平。項目經(jīng)費由民政部本級福利彩票公益金承擔(dān)。該項目自2008年實施以來，資助了2300余名孤兒學(xué)生完成了職業(yè)教育，學(xué)生在校期間能夠在學(xué)習(xí)、生活、心理、健康、發(fā)展上得到切實關(guān)愛。2019年3月在對重慶城市管理職業(yè)學(xué)院133名在校孤兒學(xué)生的抽樣調(diào)查中，有98%的學(xué)生認(rèn)為助學(xué)工程對自身的學(xué)習(xí)態(tài)度和生活產(chǎn)生了很大的積極影響，100%的學(xué)生對學(xué)校助學(xué)工程的整體評價表示滿意，“助學(xué)工程”取得了良好的社會效果。2019年，原孤殘兒童高等教育助學(xué)工程項目停止，“福彩圓夢·孤兒助學(xué)工程”開始實施，項目資助對象擴(kuò)展至所有考入普通全日制本科院校、高等?？茖W(xué)校和高等職業(yè)學(xué)校的孤兒學(xué)生，項目由各級民政部門具體負(fù)責(zé)組織。

2.孤兒醫(yī)療康復(fù)明天計劃?！懊魈煊媱潯笔菍ｉT支持殘疾孤兒進(jìn)行手術(shù)治療和康復(fù)訓(xùn)練的公益項目，由福利彩票公益金提供資金支持，各級民政部門負(fù)責(zé)具體實施。2004年，民政部啟動了“明天計劃”，在項目實施伊始專門針對福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)的0至18周歲具有手術(shù)適應(yīng)癥的殘疾孤兒，其后項目不斷增加投入、擴(kuò)展規(guī)模，2018年項目實施對象擴(kuò)展至社會散居孤兒，民政部專門制定了《“孤兒醫(yī)療康復(fù)明天計劃”項目實施辦法》，拓展了項目報銷和受益群體范圍，優(yōu)化了項目實施的工作流程，全面規(guī)范了項目資金的使用，明天計劃全面納入兒童福利工作范圍。項目開展十多年來，資助了12.5萬名孤殘兒童進(jìn)行手術(shù)治療和康復(fù)訓(xùn)練，取得了良好的社會反響。

3.慈幼共創(chuàng)·愛心護(hù)航散居孤兒幫扶項目。此項目是由重慶兒童救助基金會發(fā)起，圍繞孤兒的身心發(fā)展需要，通過個案管理、周末學(xué)堂、心理輔導(dǎo)、小組活動等方式解決孤兒在成長方面遇到的問題，幫助孤兒解決生活學(xué)習(xí)困難，促進(jìn)他們身心健康，盡快融入社會。項目主要從散居孤兒的個體需要出發(fā)，以心理咨詢師和社會工作者為主要力量，動員孤兒的朋友、學(xué)校老師、監(jiān)護(hù)人、志愿者、政府工作人員等協(xié)同參與，將心理輔導(dǎo)和社會工作方法相融合，全方位重點關(guān)注孤兒的心理需求和能力發(fā)展。2014年，重慶永川164名散居孤兒成為首批幫扶對象，項目實施一年多以后，孤兒的人際交往、溝通協(xié)調(diào)、學(xué)業(yè)成績都有了大幅度的提升。

二、國內(nèi)外孤兒幫扶政策與項目的總體評介

（一）政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會力量積極參與

在孤兒的幫扶中，政府是實施主體，親屬、社會組織等其他社會力量是補充，為孤兒的救助提供支持，幫扶主體呈現(xiàn)多元協(xié)同特點。不同的幫扶主體之間的職能以及側(cè)重點各不相同。政府在孤兒的幫扶中承擔(dān)著政策指導(dǎo)、資金供給、項目安排、機(jī)構(gòu)建設(shè)等職能，側(cè)重于幫扶政策的提供與福利保障;家庭是社會散居孤兒的幫扶主體，承擔(dān)著孤兒吃、穿、住、行等日?；旧畹谋Ｕ下毮?社會組織的動員能力較強、操作靈活，側(cè)重于關(guān)注孤兒的心理健康、情感需求等方面，重點對其進(jìn)行心理關(guān)懷和情感撫慰。

（二）經(jīng)濟(jì)性資助為主，發(fā)展性能力培養(yǎng)為輔

國內(nèi)的孤兒幫扶政策主要處于救助為主的階段。一方面幫扶內(nèi)容全面、涵蓋面廣，囊括了孤兒的基本生活、入學(xué)教育、醫(yī)療康復(fù)、就業(yè)住房等成長過程的方方面面，提供了許多實質(zhì)性的幫扶舉措，對于孤兒的關(guān)懷主要以物質(zhì)激勵為主，多局限于提供經(jīng)濟(jì)資助，精神關(guān)懷相對較少，對孤兒發(fā)展性能力的培育不足。對孤兒在社會化過程中遇到的問題探究甚少，孤兒的學(xué)業(yè)發(fā)展、心理健康、能力培養(yǎng)、素質(zhì)提升等發(fā)展性需求鮮有涉及，孤兒渴望認(rèn)同、渴望回歸的親情需求難以滿足，孤兒順利融入社會所必備的能力培育方面尚待深化。

（三）普適性資助受眾面廣，精準(zhǔn)性幫扶關(guān)注不足

當(dāng)前，國家較為重視普適性的救助，提供物質(zhì)資助解決孤兒的生活困境，現(xiàn)有的幫扶體系難以有效支撐孤兒精準(zhǔn)幫扶這一國家策略，在當(dāng)前的一些孤兒教育救助項目中，有不符合孤兒身心發(fā)展水平，無視孤兒個體差異的救助行為的存在，碎片化的幫扶舉措也并未完全照顧到孤兒的核心需求，孤兒的個性化、差異性需求未得到有效關(guān)注，未能實現(xiàn)供給側(cè)與需求側(cè)的精準(zhǔn)匹配。

（四）個體參與性不強，社會責(zé)任感教育有待深化

孤兒的幫扶主要依靠國家、家庭以及社會組織的主動救助，由于自身獨特的成長環(huán)境以及標(biāo)簽效應(yīng)，孤兒自身的合理需求不敢進(jìn)行有效表達(dá)，只能消極被動的接受給予，在幫扶中孤兒個體的參與性欠缺。同時，有個別孤兒學(xué)生自我救助意識不強，把資助看做理所應(yīng)當(dāng)，甚至形成依賴心理，存在著等靠要的思想，進(jìn)入社會后不知道依靠勞動創(chuàng)造價值，而是繼續(xù)等待他人救助，孤兒的社會責(zé)任感教育、感恩教育和主動意識都需要進(jìn)一步加強。

三、國內(nèi)外孤兒幫扶政策與項目的反思

（一）構(gòu)建全員協(xié)同參與的大社會幫扶機(jī)制

孤兒的幫扶救助僅僅依靠國家或者家庭是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要政府、家庭、學(xué)校、社會等多種力量協(xié)同參與，建立起全員協(xié)同融合的幫扶機(jī)制，在政府的統(tǒng)籌推動下，各部門團(tuán)結(jié)協(xié)作，家庭、鄰里、社工等社會人員積極介入，社會公益組織協(xié)同配合，全民進(jìn)行監(jiān)督，共同做好孤兒的幫扶工作。要注重對孤兒大學(xué)生的幫扶救助，積極整合教育部門、民政部門、學(xué)校、社區(qū)、社會福利機(jī)構(gòu)和相關(guān)社會組織的力量，依托高校學(xué)生工作隊伍和專業(yè)社工機(jī)構(gòu)的力量，各司其職，密切配合。同時，要建立強有力的立法保障，依靠規(guī)章制度和法律條文規(guī)范明確幫扶主體的責(zé)任，監(jiān)督幫扶項目的運行，使其制度化、規(guī)范化。

（二）實現(xiàn)物質(zhì)性幫扶與發(fā)展性幫扶的精準(zhǔn)供給

對于孤兒的幫扶，不能僅僅停留在生活費的支付和承擔(dān)上，而應(yīng)該注重社會化過程中發(fā)展性能力的培育。在幫扶內(nèi)容的供給方面，既要保障孤兒的基本生活，又要關(guān)注孤兒的價值觀塑造、學(xué)業(yè)發(fā)展、心理健康、能力培育、素質(zhì)提升，不同的幫扶力量之間要實現(xiàn)溝通交流、協(xié)調(diào)融合，打破各自為政的局面。要增強幫扶供給的精準(zhǔn)性，要利用社工專業(yè)方法，發(fā)揮專業(yè)力量作用，對孤兒、福利機(jī)構(gòu)、供養(yǎng)家庭等群體進(jìn)行問卷調(diào)查、走訪訪談，在保證孤兒基本物質(zhì)生活的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確了解孤兒的個性化差異和實際需求，因地制宜，針對孤兒學(xué)生的需求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、心理、學(xué)業(yè)、情感等方面的精準(zhǔn)幫扶。

（三）探索“輸血式+造血式”的雙向融合幫扶模式

教育是人的社會化的重要途徑，孤兒幫扶的核心在教育。因此，對于孤兒的精準(zhǔn)幫扶，要堅持助人自助的社會工作理念，既要扶貧，又要扶志，堅持“輸血式+造血式”的雙向融合，積極探索孤兒自力更生的幫扶機(jī)制，鼓勵他們主動參與，激發(fā)其內(nèi)生動力。要加強對孤兒學(xué)生的勞動教育，培養(yǎng)他們自己創(chuàng)造、自我救助的意識，進(jìn)一步培養(yǎng)他們的社會責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)意識。

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基金項目：本文系重慶市教育科學(xué)規(guī)劃課題《基于社會學(xué)視域的孤兒大學(xué)生精準(zhǔn)幫扶體系構(gòu)建》（項目編號：2017-GX-160）的研究成果。

作者簡介：張淼（1987.02- ），女，漢族，河南南陽人，講師，重慶城市管理職業(yè)學(xué)院，研究方向：大學(xué)生思想政治教育、學(xué)生教育與管理。