完善環(huán)境公益訴訟制度

沈吳冕

摘 要：2018年4月27日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人民陪審員法》規(guī)定環(huán)境公益訴訟陪審制度的基本條件，這為環(huán)境公益訴訟制度的有序開(kāi)展奠定了良好的理論基礎(chǔ)，這是我國(guó)環(huán)境訴訟制度方面的新突破，也勢(shì)必為陪審制度更進(jìn)一步的發(fā)展開(kāi)創(chuàng)了新局面。但環(huán)境公益訴訟案件較為復(fù)雜，而條文中的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、抽象，無(wú)法填補(bǔ)實(shí)際環(huán)境公益訴訟案件工作中的漏洞，遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)實(shí)際工作中產(chǎn)生的困難。為更好的滿足具體環(huán)境公益訴訟案件的需求，對(duì)于環(huán)境公益訴訟陪審制度的人民陪審員任選機(jī)制、專家陪審員選任制度缺乏可操作性、陪而不審、缺乏激勵(lì)機(jī)制等一系列的問(wèn)題，還需要通過(guò)科學(xué)分析、合理的解釋和后續(xù)的立法加以完善，以保障環(huán)境公益訴訟陪審制度有效地處理環(huán)境公益訴訟案件，努力讓人民群眾在每一個(gè)環(huán)境公益訴訟案件中感受到公平正義。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;人民陪審;事實(shí)認(rèn)定

2012年新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。這是環(huán)境公益訴訟首次被寫入法律之中。但2012年-2014年我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量卻幾乎為零，直到2015年的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以后，筆者通過(guò)《中國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2015-2017）》、《中國(guó)環(huán)境資源審判（2016-2017）》、《中國(guó)環(huán)境資源審判（2017-2018）》觀察到環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。 自環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量呈不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，特別是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的數(shù)量出現(xiàn)激增的前提下，學(xué)界不斷在研究對(duì)環(huán)境公益訴訟制定，但是大多集中在訴訟主體和程序規(guī)則等相關(guān)領(lǐng)域，而環(huán)境公益訴訟陪審制度卻很少被關(guān)注?！度嗣衽銓弳T法》中對(duì)環(huán)境公益訴訟的陪審制度的規(guī)定僅有3條，如果不進(jìn)行細(xì)化，那么環(huán)境公益訴訟陪審制度的運(yùn)用將無(wú)法滿足實(shí)際工作的需求，無(wú)法達(dá)到制度本身的預(yù)期。因此可通過(guò)不足之處的分析提出可能的解決方案，以保證環(huán)境公益訴訟陪審制度的良性發(fā)展。

一、人民陪審制定對(duì)公益訴訟存在的不足之處

（一）人民陪審員選任機(jī)制不夠科學(xué)

《人民陪審員法》第五條規(guī)定“擔(dān)任人民陪審員，一般應(yīng)當(dāng)具有高中以上文化程度。”根據(jù)這條規(guī)定各地法院對(duì)人民陪審員的選任往往偏向于“高學(xué)歷、高素質(zhì)”，普通社會(huì)公眾很難成為人民陪審員，人民陪審員大多從黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工作人員中選取，如黨政干部或政協(xié)委員、人大代表、高校教師等，他們中大多數(shù)都是社會(huì)中的精英。過(guò)度強(qiáng)調(diào)人民陪審員的“精英化”不僅明顯違背了這一制度所可能體現(xiàn)的司法民主功能，更重要的是違反了理性法律論辯規(guī)則中的真誠(chéng)性原則，從而限制了其司法功能的發(fā)揮?！度嗣衽銓弳T法》對(duì)人民陪審員的任期規(guī)定為五年，而非“一案一選”制，且對(duì)是否連任沒(méi)有做出規(guī)定，這樣很容易使有的陪審員連續(xù)擔(dān)任陪審員成了所謂的“陪審專業(yè)戶”。陪審員任期制不利于調(diào)動(dòng)和保持其參與陪審的積極性，也有悖于設(shè)立陪審制度的初衷，不利于發(fā)揮陪審員在審判者應(yīng)起的作用，也失去了人民陪審的意義。五年的任期過(guò)長(zhǎng)，容易使腐敗滋生，“人情化”會(huì)影響法律的公平正義，最終降低人民群眾對(duì)公正司法的信任感。

（二）專家陪審員選任制度缺乏可操作性

環(huán)境公益訴訟案件由于涉及對(duì)象廣泛、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜、科學(xué)技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，這就要求參與審判的人員具備相應(yīng)的環(huán)境專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。專家陪審員的加入可對(duì)相關(guān)的證據(jù)和專業(yè)性問(wèn)題的審判提供幫助。但我國(guó)法律對(duì)環(huán)境公益訴訟案件專家陪審員應(yīng)該具備的資質(zhì)、學(xué)歷等要求并未作出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致在司法實(shí)踐中組建專家陪審員隊(duì)伍的標(biāo)準(zhǔn)各有不同。雖然《人民陪審員法》第五條規(guī)定“擔(dān)任人民陪審員，一般應(yīng)當(dāng)具有高中以上文化程度?！钡@與環(huán)境公益訴訟案件所需人民陪審員的專業(yè)性不符，而且現(xiàn)行的“隨機(jī)抽取”任選方式與專家陪審員的行業(yè)特點(diǎn)難以契合。所以對(duì)于此類案件專家陪審員的任選機(jī)制有待作出進(jìn)一步明確的規(guī)定。

（三）陪而不審已成為常態(tài)化現(xiàn)象

在環(huán)境公益案件審理中，人民陪審員僅僅作為“湊數(shù)”的角色，其各項(xiàng)審判權(quán)力不能得到合議庭的充分保障，極大地影響了人民陪審員的參陪積極性，陪而不審的現(xiàn)象由此產(chǎn)生。有些人民陪審員僅把參與環(huán)境公益案件的程度停留在“陪”的層面上。也就是說(shuō)，在審判具體環(huán)境公益案件時(shí)，有些人民陪審員只是充當(dāng)“陪”的角色，坐在審判臺(tái)上，做一做樣子，擺一擺架勢(shì)，有的甚至從頭至尾一句話也不說(shuō)，整個(gè)庭審過(guò)程完全由法官來(lái)操縱，所以這就使得人民陪審員參與環(huán)境公益案件審判僅僅流于形式，而這種形式意義上的陪審也毫無(wú)實(shí)際價(jià)值可言，人民陪審員在這種情況下也完全成了法官的陪襯。另外，有些人民陪審員不但陪而不審，而且還合而不議。這是指在合議庭具體評(píng)議環(huán)境公益案件時(shí)，也僅是由審判長(zhǎng)一人綜述案件事實(shí)，闡述相關(guān)法律規(guī)定，并擬定出案件的處理意見(jiàn)，而作為合議庭組成部分的人民陪審員在這時(shí)起的作用只是點(diǎn)點(diǎn)頭，表示一下同意。在這種情形下，人民陪審員也是充當(dāng)了一次擺設(shè)，根本沒(méi)有實(shí)質(zhì)的參與案件評(píng)議，當(dāng)然這與案件審理時(shí)沒(méi)有實(shí)質(zhì)參與審判也是密切聯(lián)系的。陪而不審、合而不議的現(xiàn)象影響惡劣，它使得我們的人民陪審員制度成了擺設(shè)，人民陪審員制度的價(jià)值更因此無(wú)法得到體現(xiàn)，名義上的有人民陪審員參與的合議庭審判，實(shí)際上卻成了法官的獨(dú)任審判。

（四）缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制

在司法實(shí)踐中，絕大多數(shù)人民陪審員具有本職工作，但環(huán)境公益訴訟案件審理過(guò)程中往往存在著案情復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)等特點(diǎn)，同一環(huán)境公益訴訟案件需要多次開(kāi)庭或合議。這勢(shì)必占用人民陪審員的工作時(shí)間，影響他們的正常工作。但與之不相稱的是，我國(guó)對(duì)人民陪審員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助缺乏明確地激勵(lì)?！度嗣衽銓弳T法》雖然在第三十條規(guī)定“人民陪審員參加審判活動(dòng)期間，由人民法院依照有關(guān)規(guī)定按實(shí)際工作日給予補(bǔ)助。人民陪審員因參加審判活動(dòng)而支出的交通、就餐等費(fèi)用，由人民法院依照有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)助?！钡蔷唧w實(shí)施各地不同。就我院而言，人民陪審員的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為100元/次。低廉的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與人民陪審員的付出難以相當(dāng)，這必然打擊人民陪審員參加環(huán)境公益訴訟案件的積極性。所以建立統(tǒng)一有效的人民陪審員激勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度的完善有極大地幫助。

二、完善環(huán)境公益訴訟中的陪審制度

（一）優(yōu)化人民陪審選任制度

（1）放寬陪審員任選條件?！度嗣衽銓弳T法》對(duì)陪審員的學(xué)歷要求是高中以上，但對(duì)于部分農(nóng)村或貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，那些公道正派、德高望重的人可能達(dá)不到這一要求。為了能讓更多群眾實(shí)際參與案件的審理，有必要放寬對(duì)人民陪審員的學(xué)歷要求。在很多法官的觀念里面，人民陪審員的素質(zhì)與其學(xué)歷呈正相關(guān)，但實(shí)際上解決糾紛的能力更依賴于個(gè)人的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。許多村干部可能只有小學(xué)、初中學(xué)歷，但因?yàn)殚L(zhǎng)期扎根基層，社會(huì)閱歷和經(jīng)驗(yàn)豐富，對(duì)鄉(xiāng)土人情比較熟悉，熱心陪審事業(yè)，有助于法官深入基層調(diào)查，更好地掌握環(huán)境公益訴訟案件的一手資料，所以不能將高學(xué)歷作為評(píng)價(jià)陪審能力的門檻。很大一部分熱心參與陪審的普通大眾被婉拒就是因?yàn)閷W(xué)歷達(dá)不到要求。因此，放寬人民陪審員的學(xué)歷要求具有現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于主動(dòng)報(bào)名加入人民陪審員隊(duì)伍的群眾，只需對(duì)其個(gè)人信息、工作經(jīng)歷等做簡(jiǎn)單登記即可，不需要用硬性條件對(duì)其進(jìn)行限制。只有這樣，才能充分發(fā)揮“平民智慧”。

（2）縮短陪審員任期。這是針對(duì)“陪審專業(yè)戶”及陪審員的選擇不具廣泛性的弊端的。任期過(guò)長(zhǎng)會(huì)打消人民陪審員的積極性。我國(guó)規(guī)定陪審員的任期是5年，我認(rèn)為這個(gè)時(shí)間偏長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮短。其次，規(guī)定在一定的期限里一個(gè)陪審員只能參加一次審判，確保一審一換。

（3）宣傳陪審員制度。在我國(guó)，普通群眾對(duì)陪審員的認(rèn)知大多來(lái)自網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒介，即便是聽(tīng)說(shuō)過(guò)人民陪審員，也不清楚人民陪審員的具體工作是什么，更不明白如何成為一名陪審員及陪審員對(duì)法院工作的意義。更有人直接表示，壓根不知道陪審員是怎么回事。因此，在法律制度不斷完善，人民法治意識(shí)不斷加強(qiáng)的今天，對(duì)人民陪審員制度的宣傳勢(shì)在必行。通過(guò)多媒體循環(huán)播放《人民陪審員法》，解釋人民陪審員的重要意義及選任條件，讓更多群眾了解人民陪審員;通過(guò)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機(jī)關(guān)單位張貼人民陪審員的選任告示，讓更多熱心公益的人參與到這項(xiàng)公益失業(yè)中;通過(guò)法院活動(dòng)日和法治宣傳日，讓普通群眾觀摩庭審，了解人民陪審員實(shí)際的工作內(nèi)容。

（二）完善專家陪審制度

（1）明確專家陪審員遴選要求。目前，我國(guó)對(duì)于專家陪審員的遴選要求主要依據(jù) 《人民陪審員法》進(jìn)行，但環(huán)境公益訴訟案件由于其專業(yè)性較強(qiáng)，在司法實(shí)踐中對(duì)人民陪審員的素質(zhì)提出了更專業(yè)的要求。因此，對(duì)此類案件中專家陪審員的遴選要求有必要在《人民陪審員法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行更精確的限制。當(dāng)然，為了保證法律的一致性，專家陪審員的遴選程序也理應(yīng)與人民陪審員的遴選程序相符合。

具體來(lái)說(shuō)，在年齡上，需年滿28周歲;在學(xué)歷方面，專家陪審員的文化程度應(yīng)在大學(xué)本科及以上;在專業(yè)方面，專家陪審員必須掌握環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)知識(shí)或技能，并且在此領(lǐng)域服務(wù)滿三年;在其他方面，應(yīng)擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法，遵紀(jì)守法、品行良好、公道正派，具有正常履行職責(zé)的身體條件等。

（2）細(xì)化專家陪審員遴選程序。第一，建立專家名冊(cè)。人民法院可結(jié)合司法實(shí)踐中涉及環(huán)境公益訴訟的典型案件確定所需專家的專業(yè)知識(shí)類型，如建工質(zhì)地、生物醫(yī)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等多種學(xué)科，然后根據(jù)不同類型在全省范圍內(nèi)統(tǒng)計(jì)專家數(shù)量，按類型建立專家名冊(cè)。然后根據(jù)不同案情，從專家名冊(cè)中隨機(jī)選取一定數(shù)量的專家名額，建立候選專家名冊(cè)。此外，專家還可以通過(guò)專家自薦，基層組織、專家所在單位向人民法院推薦等方式進(jìn)入候選專家名冊(cè)。

第二，審查專家資格。人民法院可就專家陪審員的資格向同級(jí)政府進(jìn)行核查，同時(shí)征詢候選專家的意見(jiàn)。如有需要，也可采納專家所在單位、經(jīng)常居住地的基層組織的意見(jiàn)。

（三）提高陪審參與度

人民陪審員的選任僅僅是保證陪審制度發(fā)揮作用的前提，只有在科學(xué)合理選任陪審員的基礎(chǔ)上保障陪審員的高質(zhì)量參審，方能最大程度的實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟陪審制度的作用。陪審員對(duì)案件沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的決定權(quán)是人民陪審弱化的一個(gè)主要因素。在環(huán)境公益案件的審理過(guò)程中，人民陪審員因?yàn)闆](méi)有實(shí)際決定權(quán)，勢(shì)必將決定權(quán)交付給審判經(jīng)驗(yàn)豐富且具有實(shí)際決定職權(quán)的法官，無(wú)法將自己人民陪審員的職能發(fā)揮到最大。因此，陪而不審的問(wèn)題就顯得尤為突出。為了激發(fā)人民陪審員參與案件的陪審積極性，應(yīng)從賦予人民陪審員適當(dāng)?shù)臎Q定權(quán)著手，這是改善人民陪審環(huán)境重要的一點(diǎn)。具體可細(xì)化為，當(dāng)人民陪審員參加三人合議庭審判案件時(shí)，對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用，人民陪審員可獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，行使表決權(quán)。當(dāng)人民陪審員參加七人合議庭審判案件時(shí)，對(duì)事實(shí)認(rèn)定，獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，并與法官共同表決;對(duì)法律適用，可以發(fā)表意見(jiàn)，但不參加表決。（人民陪審員法第二十一、二十二條）當(dāng)然，人民陪審員不具有與審判員相當(dāng)?shù)膶徟心芰?，案件的法律適用與最終判決不能由人民陪審員主導(dǎo)。更重要的是，讓人民陪審員及時(shí)參與環(huán)境公益訴訟案件的審理過(guò)程，不僅能激發(fā)人民陪審員的積極性，而且能及時(shí)有效地監(jiān)督和制約審理法官。

（四）加大財(cái)政投入

任何制度的實(shí)施都離不開(kāi)財(cái)政支持。只有足夠的財(cái)政支持才能使人民陪審員制度發(fā)揮最大作用。財(cái)政支持不僅體現(xiàn)在對(duì)法院工作的各種軟硬件保障上，更體現(xiàn)在對(duì)人民陪審員因工作耽誤所損失的經(jīng)濟(jì)支持上。人民陪審員大多有自己的本職工作，在行使陪審的權(quán)利時(shí)，需要付出較多的精力和經(jīng)濟(jì)成本。如果沒(méi)有對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，其參與陪審的意愿會(huì)不斷降低。因此財(cái)政補(bǔ)助能保障人民陪審員更有效地行使自己的權(quán)利。細(xì)化后勤保障標(biāo)準(zhǔn)，提高陪審待遇，對(duì)陪審員時(shí)間精力付出予以相當(dāng)補(bǔ)償，這些措施一方面能使陪審員受益，另一方面更能激發(fā)其參與司法、維護(hù)公平正義的正確價(jià)值觀和榮譽(yù)感，從而使陪審的積極性最大化。

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