場(chǎng)長(zhǎng)考核激勵(lì)機(jī)制對(duì)國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的影響

蔣凡，羅掌華，王永富，田治威

(1.廣西生態(tài)工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，柳州 廣西 545004；2.北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

政績(jī)考核是各級(jí)政府官員工作的“指揮棒”和評(píng)價(jià)工作成效的“度量衡”，指引著各級(jí)政府官員工作的重點(diǎn)和方向[1-2]。這種考核評(píng)價(jià)很大程度上決定了官員們的任免與升遷，從而影響到官員們的政治前途。改革開放以來，中國(guó)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，這一發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)各級(jí)政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)的強(qiáng)調(diào)變得極為重視。因此，在一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)將GDP增長(zhǎng)率作為衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要指標(biāo)，并將其作為各級(jí)政府官員們最重要的考核標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)政府現(xiàn)有的行政管理體制是一種“壓力型”政府管理體制，是由上級(jí)政府官員們制定各項(xiàng)施政目標(biāo)和任務(wù)，并將該目標(biāo)和任務(wù)逐層下達(dá)給下級(jí)政府的官員們來執(zhí)行[3]；同時(shí)對(duì)下一級(jí)政府官員的執(zhí)行情況進(jìn)行考核評(píng)定，并根據(jù)完成情況實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)[4]。這種“壓力型”的政府管理體制首先應(yīng)用在中央政府對(duì)省級(jí)政府官員的政績(jī)考核激勵(lì)中，中央政府將GDP增長(zhǎng)率作為省級(jí)政府官員們職位晉升選拔的主要政績(jī)考核指標(biāo)，并采用相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效排名的評(píng)估方式，讓省級(jí)政府官員們千方百計(jì)的推進(jìn)所任職地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以獲取職位晉升的機(jī)會(huì)。這種政績(jī)考核制度對(duì)激勵(lì)省級(jí)地方政府官員完成中央政府制定的考核目標(biāo)是一種非常有效的方式，也是改革開放以來維持中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展最持久和最根本的原因[5]。同樣，省級(jí)政府也會(huì)模仿中央政府的政績(jī)考核制度，并通過同樣的方式激勵(lì)省級(jí)各職能部門官員，使得中央政府的GDP增長(zhǎng)率考核目標(biāo)被逐級(jí)放大。省級(jí)林業(yè)行政主管部門作為省級(jí)政府的下屬行政職能部門，會(huì)受到省級(jí)政府官員制定的GDP增長(zhǎng)率考核目標(biāo)和任務(wù)的壓力。因此，面對(duì)省級(jí)政府的考核激勵(lì)，省級(jí)林業(yè)行政主管部門官員要想獲得職位晉升的機(jī)會(huì)就必須充分利用本省林業(yè)資源，發(fā)揮本省林業(yè)資源優(yōu)勢(shì)不斷創(chuàng)造GDP，提高GDP增長(zhǎng)率。省直屬國(guó)有林場(chǎng)作為省級(jí)林業(yè)行政主管部門的下屬單位，場(chǎng)長(zhǎng)的政績(jī)也會(huì)受到上級(jí)主管部門的考核。由于國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的政績(jī)與國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展息息相關(guān)，那么各級(jí)政府在以GDP增長(zhǎng)率作為考核目標(biāo)的背景下，會(huì)怎樣影響國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的決策？國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)又會(huì)如何“指揮”國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展，從而應(yīng)對(duì)主管部門的政績(jī)考核？國(guó)有林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展是否會(huì)受到影響？為研究上述問題，該研究試圖以H省直屬的13家國(guó)有林場(chǎng)為例，通過收集相關(guān)資料并對(duì)6位直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)訪談?wù){(diào)研，分析國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)應(yīng)對(duì)上級(jí)主管部門的考核激勵(lì)所采取的經(jīng)濟(jì)措施以及對(duì)國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展造成的影響，進(jìn)而提出相關(guān)政策建議，為中國(guó)國(guó)有林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。

1 H省直屬國(guó)有林場(chǎng)的基本情況

根據(jù)2017年H省直屬國(guó)有林場(chǎng)年終考核統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：H省共有13家省直屬國(guó)有林場(chǎng)，均為差額撥款公益二類事業(yè)單位，經(jīng)營(yíng)森林總面積58.73萬hm2，在崗職工總數(shù)2.02萬人，其上級(jí)主管部門均為省級(jí)林業(yè)行政主管部門。在這13家直屬國(guó)有林場(chǎng)中，森林資源分布是不均的，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，林地位置分布不均。部分國(guó)有林場(chǎng)的林地分布在城市周邊，潛在利用價(jià)值較高。在13家省直屬國(guó)有林場(chǎng)中，有3家國(guó)有林場(chǎng)的部分國(guó)有林地分布在省城附近，2家國(guó)有林場(chǎng)的部分國(guó)有林地分布地級(jí)市城市附近，2家國(guó)有林場(chǎng)的部分國(guó)有林地分布縣城附近。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，城市周邊的土地不斷增值，這些靠近城市的國(guó)有林地為國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展提供了潛在的利用價(jià)值，比如國(guó)有林地被政府征收獲得高額補(bǔ)償；另一方面，國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的林地面積分布不均。在13家省直屬國(guó)有林場(chǎng)中，經(jīng)營(yíng)林地面積超過7萬hm2的有4家，4萬hm2～7萬hm2的有3家，3萬hm2～4萬hm2的有4家，3萬hm2以下的有2家。顯然，這13家省直屬國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)林地面積差距較大。

2 省級(jí)林業(yè)行政主管部門對(duì)H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的考核激勵(lì)機(jī)制

由于省級(jí)林業(yè)行政主管部門對(duì)H省直屬國(guó)有林場(chǎng)的場(chǎng)長(zhǎng)具有人事任免權(quán)，可以通過人事任免或職位調(diào)動(dòng)來激勵(lì)H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)工作的積極性，以實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府官員下達(dá)給H省級(jí)林業(yè)行政主管部門官員的GDP增長(zhǎng)率考核指標(biāo)。在這種考核激勵(lì)機(jī)制下，H省直屬國(guó)有林場(chǎng)的場(chǎng)長(zhǎng)們更為關(guān)心是否能調(diào)動(dòng)到可利用資源更豐富的林場(chǎng)(比如林地靠近大城市、林地面積更多)或調(diào)離到可利用資源更匱乏的林場(chǎng)(比如林地在偏遠(yuǎn)的山區(qū)、林地面積更小)任場(chǎng)長(zhǎng)，或者職位是否能保全，因?yàn)閺膱?chǎng)長(zhǎng)的位置變?yōu)閳?chǎng)黨委書記或調(diào)研員會(huì)沒有實(shí)權(quán)。國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)調(diào)動(dòng)到可利用資源更豐富的林場(chǎng)或者職位保全，能為其帶來物質(zhì)上和權(quán)力上的直接激勵(lì)，以及由兩者共同引發(fā)的精神激勵(lì)[6]，其中物質(zhì)激勵(lì)是指隨著國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)調(diào)動(dòng)到資源更豐富的林場(chǎng)，必然伴隨著更多的可利用的資源，這在一定程度上可能會(huì)影響國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的“隱性收入水平”和“在職消費(fèi)水平”；權(quán)力激勵(lì)是指隨著場(chǎng)長(zhǎng)職位的保全，人力、物力和財(cái)力的調(diào)配能力能得到穩(wěn)固；精神激勵(lì)是指國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)進(jìn)入可利用資源更豐富的林場(chǎng)或者職位的保全，可能會(huì)給國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)帶來的精神激勵(lì)主要包括：極強(qiáng)的自我成就感、社會(huì)地位以及聲譽(yù)的提升等等[7]。H省級(jí)林業(yè)行政主管部門對(duì)直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)實(shí)施考核激勵(lì)機(jī)制，通過調(diào)動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)工作的積極性實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府官員下達(dá)的GDP增長(zhǎng)率目標(biāo)，在2009年H省提出了《林業(yè)強(qiáng)省發(fā)展戰(zhàn)略》并制定實(shí)施該戰(zhàn)略的“三步走”計(jì)劃后變得尤為明顯。該“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略要求在2009—2010年先“打基礎(chǔ)”，2011—2013年進(jìn)行“攻堅(jiān)”，2014—2015年對(duì)成果進(jìn)行“鞏固”。

3 H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)應(yīng)對(duì)主管部門考核激勵(lì)采取的主要措施

3.1 采取短期內(nèi)可見效的經(jīng)濟(jì)措施

省級(jí)林業(yè)行政主管部門官員的激勵(lì)方式對(duì)H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)形成了強(qiáng)烈的刺激，這就要求H省直屬國(guó)有林場(chǎng)的GDP增長(zhǎng)率指標(biāo)要在場(chǎng)長(zhǎng)任期內(nèi)得到高速增長(zhǎng)。為了在短期內(nèi)獲取政績(jī)，提升國(guó)有林場(chǎng)的GDP增長(zhǎng)率，增加自己競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，這些國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們會(huì)不惜代價(jià)、不計(jì)后果的動(dòng)用一切行政力量和資源支持自己的政績(jī)。此外，隨著中國(guó)干部流動(dòng)速度的加快，國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)在一個(gè)職位上任職時(shí)間的縮短，將進(jìn)一步加劇國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們追求短期政績(jī)目標(biāo)的行為傾向[8]。因此，H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們往往更偏好于短期內(nèi)可以見效的投資項(xiàng)目或者經(jīng)濟(jì)措施。

國(guó)有林場(chǎng)辦企業(yè)發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，就非常符合短期內(nèi)可以見效的投資項(xiàng)目或者經(jīng)濟(jì)措施。首先，辦企業(yè)發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)可以短期內(nèi)使該國(guó)有林場(chǎng)的收入有一個(gè)大的飛躍。根據(jù)H省直屬國(guó)有林場(chǎng)調(diào)研數(shù)據(jù)，H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)辦企業(yè)數(shù)量、場(chǎng)辦企業(yè)為國(guó)有林場(chǎng)創(chuàng)造GDP數(shù)量、場(chǎng)辦企業(yè)創(chuàng)造的GDP占國(guó)有林場(chǎng)總GDP的比例(表1)，在2010年到2014年間有一個(gè)大幅增長(zhǎng)的階段：場(chǎng)辦企業(yè)數(shù)量從2009年的25家增長(zhǎng)到2014年的115家，增長(zhǎng)幅度達(dá)到3.6倍；場(chǎng)辦企業(yè)為國(guó)有林場(chǎng)創(chuàng)造GDP從2009年的14.1億元增長(zhǎng)到2014年的31.6億元，增長(zhǎng)幅度達(dá)到1.24倍；場(chǎng)辦企業(yè)創(chuàng)造的GDP占國(guó)有林場(chǎng)總GDP的比例，從2009年的30.8%增長(zhǎng)到2014年的58.8%，增長(zhǎng)幅度達(dá)到0.91倍。其次，通過結(jié)合國(guó)有林場(chǎng)的資源優(yōu)勢(shì)或利用國(guó)家相關(guān)政策辦企業(yè)發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，容易得到國(guó)有林場(chǎng)職工的支持，短期內(nèi)容易實(shí)現(xiàn)。如利用國(guó)有林場(chǎng)豐富的木材資源辦木材加工廠，開發(fā)利用靠近城市的自有土地資源辦房地產(chǎn)公司，或者利用國(guó)家大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)辦林下動(dòng)物養(yǎng)殖公司。因此，為了提升國(guó)有林場(chǎng)GDP增長(zhǎng)率，顯示國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的政績(jī)，H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們大力創(chuàng)辦企業(yè)發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，獲取短期見效的政績(jī)。

表 1 13家省直國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)辦企業(yè)的數(shù)量及創(chuàng)造的GDP

Table 1 Number of 13 state-owned forest farm enterprises directly under the provincial administration and create GDP

年份新增場(chǎng)辦企業(yè)數(shù)/家場(chǎng)辦企業(yè)合計(jì)數(shù)/家場(chǎng)辦企業(yè)中歸屬于林場(chǎng)的GDP數(shù)量/億元企業(yè)中歸屬于林場(chǎng)的GDP數(shù)量占林場(chǎng)總GDP的比例/%2007年1237.530.52008年1247.730.32009年1258.130.82010年164114.143.12011年125321.752.32012年257825.354.82013年199730.058.12014年1811531.658.82015年311826.953.92016年011825.551.82017年011824.750.5

3.2 發(fā)展資金密集型的林產(chǎn)工業(yè)

為了讓省級(jí)林業(yè)行政主管部門官員看到自己的政績(jī)，H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們往往更傾向于發(fā)展資金密集型的林產(chǎn)工業(yè)來發(fā)出信號(hào)。因?yàn)樯舷录?jí)存在信息不對(duì)稱，通過發(fā)展那些規(guī)模大、投入大、難度大的“資金密集型”的林產(chǎn)工業(yè)(第二產(chǎn)業(yè))，可以向主管部門官員傳遞自己的能力和政績(jī)等信號(hào)，以此解決信息不對(duì)稱所造成的政績(jī)考核困難[8-9]。

為什么“資金密集型”的林產(chǎn)工業(yè)更能成為H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們發(fā)出證明自己能力和績(jī)效的一個(gè)有效信號(hào)呢？從省級(jí)林業(yè)行政主管部門官員的角度來看，為解決上下級(jí)之間信息不對(duì)稱，并能對(duì)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的績(jī)效做出正確評(píng)價(jià)，就需要一種能夠區(qū)分國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)政績(jī)并可以客觀測(cè)量的“有效信號(hào)”。資金密集型的林產(chǎn)工業(yè)就是一種比較理想的有效信號(hào)，因?yàn)樵趪?guó)有林場(chǎng)資金比較緊張的預(yù)算環(huán)境中，并不是每個(gè)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)都能夠快速地動(dòng)用可利用資金來做出政績(jī)[10]。因此，在省級(jí)林業(yè)行政主管部門官員看來，能否快速啟動(dòng)并將資金密集型的林產(chǎn)工業(yè)投入運(yùn)營(yíng)，是區(qū)別國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)之間能力和績(jī)效的一個(gè)有效信號(hào)。

表 2 2017年H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)辦企業(yè)中各產(chǎn)業(yè)情況

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，2017年底在H省直屬國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的林業(yè)產(chǎn)業(yè)中，各產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量、職工人數(shù)、占用資產(chǎn)和營(yíng)業(yè)收入分布情況如表2所示。在H省直屬國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的林業(yè)三大產(chǎn)業(yè)中，第二產(chǎn)業(yè)(“資金密集型”林產(chǎn)工業(yè))的企業(yè)數(shù)量占企業(yè)總數(shù)的44.9%，林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)中的職工人數(shù)占企業(yè)總?cè)藬?shù)的77.5%，林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)占用資產(chǎn)占企業(yè)總資產(chǎn)的80.5%，林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)中的營(yíng)業(yè)收入占企業(yè)總收入的82.9%。由此可見，H省直屬國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的林業(yè)產(chǎn)業(yè)中，“資金密集型”林產(chǎn)工業(yè)所占比例均顯著高于其他產(chǎn)業(yè)。

4 考核激勵(lì)對(duì)H省直屬國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展的影響

H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們采取短期內(nèi)可以見效的投資項(xiàng)目或者經(jīng)濟(jì)措施來應(yīng)對(duì)主管部門官員的考核激勵(lì)。然而，這種應(yīng)對(duì)措施卻給國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重的影響。

4.1 產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)，造成國(guó)有林場(chǎng)資源浪費(fèi)

H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們?cè)谶@場(chǎng)考核激勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)博弈策略選擇時(shí)，為了贏取自身的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，往往傾向于選擇不與其他國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)(潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手)合作，甚至不擇手段的限制或削弱競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手[11]。因此，H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)在發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)上通常會(huì)選擇“大而全”的發(fā)展戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略往往會(huì)導(dǎo)致各國(guó)有林場(chǎng)之間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上分工不明確。同時(shí)，這種不合作的態(tài)度或者“互相拆臺(tái)”的行為，最終導(dǎo)致了這些國(guó)有林場(chǎng)在發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象[6]。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，118家場(chǎng)辦企業(yè)中有苗木生產(chǎn)類企業(yè)15家(平均每家國(guó)有林場(chǎng)有該類企業(yè)1.15家)，木材加工類企業(yè)多達(dá)27家(平均每家國(guó)有林場(chǎng)有該類企業(yè)2.08家)，而且這些企業(yè)的規(guī)模普遍偏小。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》(工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300號(hào))的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在這118家場(chǎng)辦的企業(yè)中，大型企業(yè)1家，中型企業(yè)32家，小型企業(yè)32家，而微型企業(yè)多達(dá)53家[12]。此外，這些企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)大多集中在林木板材粗加工、人工林種植和造林苗木培育等低端產(chǎn)品生產(chǎn)上。這種盲目的產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局分散、產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小和產(chǎn)業(yè)集中度低，難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也引發(fā)了對(duì)林產(chǎn)品狹窄市場(chǎng)空間的非理性爭(zhēng)奪，導(dǎo)致林產(chǎn)品市場(chǎng)秩序混亂和過度競(jìng)爭(zhēng)，造成國(guó)有林場(chǎng)各類資源的極大浪費(fèi)。

4.2 多數(shù)場(chǎng)辦企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力低下

H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們?yōu)榱硕唐趦?nèi)提升國(guó)有林場(chǎng)的GDP增長(zhǎng)率，大力支持通過辦企業(yè)的方式發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)。這種催生的發(fā)展方式雖讓場(chǎng)辦的企業(yè)在規(guī)模上迅速擴(kuò)張和數(shù)量上激劇增加，但并沒有給國(guó)有林場(chǎng)帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)的飛躍，反而造成了國(guó)有林場(chǎng)在發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)上由于擴(kuò)張迅速造成技術(shù)創(chuàng)新能力低下、企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足和管理方式落后等問題。而這些擴(kuò)張迅速的林業(yè)產(chǎn)業(yè)大多是粗放的、低效率的經(jīng)營(yíng)[6]。一旦在外界經(jīng)濟(jì)環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)加劇，勞動(dòng)力和資金等生產(chǎn)要素價(jià)格顯著提高的情況下，這些企業(yè)的生產(chǎn)成本必然會(huì)大幅提升，從而導(dǎo)致場(chǎng)辦企業(yè)在生產(chǎn)的低端產(chǎn)品上失去了價(jià)格優(yōu)勢(shì)，在高端產(chǎn)品上也沒有技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[13]。最終導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)辦企業(yè)發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)過程中，由于生產(chǎn)的部分產(chǎn)品在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力低下、產(chǎn)品庫存積壓嚴(yán)重和經(jīng)營(yíng)困難，經(jīng)濟(jì)效益逐步下滑，直到持續(xù)虧損，從而造成了H省直屬國(guó)有林場(chǎng)的國(guó)有資產(chǎn)損失。

4.3 國(guó)有林場(chǎng)主業(yè)弱化，危及國(guó)家生態(tài)安全

2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》中對(duì)中國(guó)國(guó)有林場(chǎng)主要功能和作用定位為：國(guó)有林場(chǎng)是中國(guó)生態(tài)建設(shè)和修復(fù)的重要力量，是維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全重要的生態(tài)屏障。然而，H省直屬國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)們?cè)诓扇∠鄳?yīng)的經(jīng)濟(jì)措施來應(yīng)對(duì)主管部門官員的考核激勵(lì)過程中，耗費(fèi)了大量的人力和物力來發(fā)展林產(chǎn)工業(yè)，與此同時(shí)國(guó)有林場(chǎng)保護(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)的主業(yè)卻被弱化，危及國(guó)家生態(tài)安全。

5 防止國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)短視行為的政策建議

晉升激勵(lì)對(duì)H省直屬國(guó)有林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響，危及國(guó)家生態(tài)安全。為應(yīng)對(duì)晉升激勵(lì)，防止國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)短視行為出現(xiàn)，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展，該研究提出3項(xiàng)政策建議。

5.1 建立科學(xué)的國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)政績(jī)考核指標(biāo)體系

過去，各級(jí)官員們?cè)谡?jī)認(rèn)識(shí)問題上存在一定的誤區(qū)，其認(rèn)為“發(fā)展等同于規(guī)模增長(zhǎng)”，企業(yè)發(fā)展就是生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大與增長(zhǎng)。在這種片面政績(jī)觀的驅(qū)動(dòng)下，往往難以有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。而正確政績(jī)觀的樹立，更多的應(yīng)是與科學(xué)的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系、政績(jī)考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)[14]。因此，應(yīng)建立一套科學(xué)合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系，添加一些新的激勵(lì)元素，改革中國(guó)現(xiàn)行的官員激勵(lì)機(jī)制，改變以前以GDP增長(zhǎng)率為導(dǎo)向的指標(biāo)體系，將可持續(xù)發(fā)展等綠色GDP指標(biāo)加入到現(xiàn)行的考核指標(biāo)體系中，從根本上避免用GDP增長(zhǎng)率競(jìng)賽的方式選拔官員，從而避免盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)造成的經(jīng)濟(jì)損失[15]。建議將森林資源數(shù)量和質(zhì)量作為國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)晉升考核的重要指標(biāo)。在國(guó)家對(duì)國(guó)有林場(chǎng)功能明確定位下，應(yīng)將森林資源數(shù)量增長(zhǎng)和質(zhì)量提升作為國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)晉升考核的重要指標(biāo)，以此促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)聚焦主業(yè)并將森林資源培育放在首位，并在不斷優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)，努力提高森林的單位蓄積量，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)等方面發(fā)揮重要作用。

5.2 完善國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)選拔的監(jiān)督機(jī)制

中國(guó)現(xiàn)行政府官員的績(jī)效考核制度具有濃厚的“官本位”特點(diǎn)，即以“對(duì)上一級(jí)政府官員負(fù)責(zé)”作為政府官員行為的出發(fā)點(diǎn)，從而在績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)置方面往往帶有很強(qiáng)的“官方”色彩，導(dǎo)致考核過程的封閉性使公眾往往被排除在外[16-17]。那么，要遏制國(guó)有林場(chǎng)盲目發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的行為，就必須讓社會(huì)公眾對(duì)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)選拔實(shí)施有效監(jiān)督和對(duì)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的決策進(jìn)行有效參與，充分發(fā)揮民眾作用。因此，建議進(jìn)一步提高國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)政績(jī)考核評(píng)價(jià)工作的透明度和公開度，建立各種規(guī)章制度，公開國(guó)有林場(chǎng)各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)，通過多種形式將國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的政績(jī)目標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核程序、考核方法，積極向群眾公開。此外，在國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)產(chǎn)生的方式上，要盡量避免由上級(jí)直接任命的方式，可以通過民眾“用手投票”的評(píng)選機(jī)制對(duì)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的行為構(gòu)成較為有力的約束[18]。

5.3 規(guī)范國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的責(zé)任目標(biāo)制度

規(guī)范國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)行為，應(yīng)建立一套“誰決策、誰發(fā)展、誰受益、誰就應(yīng)該承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的管理體制，從而改變國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)行為“有權(quán)無責(zé)”的狀態(tài)，有效防范廉政風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，進(jìn)一步完善國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的責(zé)任追究機(jī)制[19]。因此，建議將國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的任命期限與發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)問題的暴露期進(jìn)行有效匹配，在國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)考核制度中顯化發(fā)展林業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的問責(zé)機(jī)制，即對(duì)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)的任期進(jìn)行延長(zhǎng)。除此之外，在短期任職的既成事實(shí)面前，也可以采用倒逼問責(zé)制度，形成有效的威懾預(yù)期，防止國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)短視行為的出現(xiàn)[20]。