自然保護(hù)地體系下的風(fēng)景名勝區(qū)整合策略初探

白瑞紅 梁 銳 潘衛(wèi)濤

(1.太原西山生態(tài)文化旅游示范區(qū)管委會，山西 太原 030024； 2.西安建筑科技大學(xué)，陜西 西安 710055)

0 引言

建立統(tǒng)一的自然保護(hù)地體系是當(dāng)前的迫切任務(wù)，但是我國現(xiàn)有保護(hù)地仍存在交叉重疊、邊界不清、多頭管理等問題，因此如何有效整合各類保護(hù)地是目前亟需研究解決的問題。風(fēng)景名勝區(qū)是我國特有的保護(hù)地類型，也是現(xiàn)有體系中的主體內(nèi)容，因而需要重點(diǎn)考慮如何將風(fēng)景名勝區(qū)整合至自然保護(hù)地體系中。討論風(fēng)景名勝區(qū)的角色定位以及具體整合策略，對解決自然保護(hù)地體系整合難題具有重要價值。

1 自然保護(hù)地體系中的風(fēng)景名勝區(qū)

1.1 我國自然保護(hù)地體系現(xiàn)狀

我國尚未形成明確清晰的自然保護(hù)地體系，現(xiàn)狀主要包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園、水利風(fēng)景區(qū)等多種類型，已達(dá)1.18萬處，占國土面積18%以上[1]。其中風(fēng)景名勝區(qū)1 051處，包含244處國家級和807處省級，總面積約為21.4萬km2，占國土總面積的2.23%[2]。

從現(xiàn)狀保護(hù)地類型可以看出，我國現(xiàn)行的自然保護(hù)地體系以土地或國土空間為依托，自然資源的類型化管理是劃定基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)中的國土空間表現(xiàn)為自然資源綜合體，各種自然資源在國土空間中通常是重疊分布的，與類型化拆分矛盾，致使該體系在長期的規(guī)劃和管理實(shí)踐中暴露出系統(tǒng)性不強(qiáng)、整體功能發(fā)揮不夠等問題[3]，具體表現(xiàn)為：1)缺乏針對 自然保護(hù)地體系整體的法律設(shè)計；2)保護(hù)地類別相互交叉重疊。其中風(fēng)景名勝區(qū)與其他類別保護(hù)地的重疊尤為常見，約67%的國家級風(fēng)景名勝區(qū)都與其他類別保護(hù)地有重合或交叉[4]；3)多頭管理，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體系。各類保護(hù)地的保護(hù)對象、保護(hù)強(qiáng)度、資源利用方式、規(guī)劃建設(shè)、主管部門等要求各不相同，現(xiàn)行體系過分強(qiáng)調(diào)自然資源管理的類型化和保護(hù)地的專業(yè)化，忽視了綜合性和整體性，導(dǎo)致各部門各自為政，管理職責(zé)不清[1]。

1.2 自然保護(hù)地體系改革

生態(tài)文明制度建設(shè)背景下，建立國家公園體制作為我國自然保護(hù)地體系改革的基礎(chǔ)工作，最早在2013年十八屆三中全會被提出，并在2015年開始在13省市11處國家公園體制試點(diǎn)區(qū)展開試點(diǎn)工作。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《建立國家公園體制總體方案》，明確國家公園體制的基本目標(biāo)、原則、內(nèi)涵和基本建設(shè)路徑，并指出要進(jìn)一步研究自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等在自然保護(hù)地體系中的功能定位。2017年10月黨的十九大報告提出“構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。2018年國家機(jī)構(gòu)改革方案將“監(jiān)督管理各類自然保護(hù)地”的政府職能整合，組建國家林業(yè)和草原局(國家公園管理局)。

2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，提出“以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)”。其中，國家公園等級最高，側(cè)重于保護(hù)具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)；自然保護(hù)區(qū)等級次之，側(cè)重于保護(hù)典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、特殊自然遺跡等；而自然公園作為補(bǔ)充內(nèi)容，保護(hù)其他重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀。

1.3 風(fēng)景名勝區(qū)定位的轉(zhuǎn)變

在現(xiàn)行自然保護(hù)地體系中，風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)是最重要的法定主體，分別是國家自然和文化綜合資源、自然資源的突出代表，被認(rèn)為是具有中國特色的國家公園[5,6]，但在總體面積、自然生態(tài)系統(tǒng)完整性方面卻與國家公園的要求有所偏差。作為自然和文化綜合資源結(jié)合緊密的保護(hù)地類型，風(fēng)景名勝區(qū)以突出的文化景觀價值區(qū)別于其他保護(hù)地類型，在保護(hù)地體系中的功能定位已經(jīng)開始由主體組成轉(zhuǎn)向?yàn)樘厣珒?nèi)容。

《意見》提出國家公園—自然保護(hù)區(qū)—各類自然公園的保護(hù)地分類系統(tǒng)，未提及體系的具體展開以及其中風(fēng)景名勝區(qū)的定位。學(xué)者們針對此問題進(jìn)行了廣泛探討，主要分成3種：

1)按照保護(hù)與利用程度的不同進(jìn)行保護(hù)地類型劃分。唐芳林提出嚴(yán)格保護(hù)類、限制利用類、可持續(xù)利用類的劃分方案，并將自然類型的風(fēng)景名勝區(qū)劃入限制利用類的景觀遺跡類[7]，彭建則將風(fēng)景名勝區(qū)作為限制利用類的一個亞類[8]。鄧武功提出嚴(yán)格保護(hù)類、自然資源保護(hù)類、保護(hù)利用類的劃分方案，并將風(fēng)景名勝區(qū)劃入保護(hù)利用類[9]。

2)將風(fēng)景名勝區(qū)作為獨(dú)立的類型。李金路提出國家公園—風(fēng)景名勝區(qū)—自然保護(hù)區(qū)和自然公園的三類劃分方案[6]。趙智聰、楊銳和周語夏等則按照國家公園—自然保護(hù)區(qū)—風(fēng)景名勝區(qū)—其他各類自然公園的四類劃分方案展開研究[10,11]。

3)按照資源類型劃分。余振國提出國家形象代表類(綜合類)、重要自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)類、野生物種及其棲息地保護(hù)類、地質(zhì)遺跡保護(hù)類、自然景觀保護(hù)類、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)類、自然資源可持續(xù)利用類、工農(nóng)業(yè)遺跡及生態(tài)修復(fù)保護(hù)類，并將風(fēng)景名勝區(qū)劃入歷史文化遺址類[1]?？傮w認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留風(fēng)景名勝區(qū)的稱號，并將其整合至保護(hù)地體系中，最終建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、風(fēng)景名勝區(qū)為特色、各類自然公園為補(bǔ)充的中國自然保護(hù)地體系[12]。

2 整合策略與方式

鑒于風(fēng)景名勝區(qū)的重要性與獨(dú)特性，保護(hù)地體系整合風(fēng)景名勝區(qū)以解決交叉重疊的問題成為重要任務(wù)。《意見》指出需要進(jìn)行整合交叉重疊的自然保護(hù)地和歸并優(yōu)化相鄰自然保護(hù)地，并提出整合的三個基本要求：保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變。

2.1 整合策略

從功能—結(jié)構(gòu)關(guān)系的角度來分析自然保護(hù)地體系的構(gòu)建，應(yīng)該遵從整體性和完整性原則將各類自然保護(hù)地有機(jī)組合起來，以實(shí)現(xiàn)對重要生態(tài)系統(tǒng)的全面覆蓋，實(shí)現(xiàn)對自然資源的全面保護(hù)和合理利用。從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)維度來看，自然保護(hù)地體系大致可分為三級四類結(jié)構(gòu)，三級指國家級、省級、市縣級，四類指國家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、其他自然公園。從系統(tǒng)功能維度來看，風(fēng)景名勝區(qū)是該體系自然資源合理利用功能的主要承擔(dān)載體，對自然資源與文化資源進(jìn)行了較好的結(jié)合，為人們提供更全面多樣的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

根據(jù)《意見》要求可以梳理出自然保護(hù)地的整合思路(見圖1)，風(fēng)景名勝區(qū)的整合也應(yīng)當(dāng)遵從這樣的思路。在各類保護(hù)地中，風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)強(qiáng)度較高，僅次于自然保護(hù)區(qū)[4]，因此可以確定整合風(fēng)景名勝區(qū)的基本策略：

1)優(yōu)先考慮整合為國家公園；2)與自然保護(hù)區(qū)交叉部分整合為自然保護(hù)區(qū)；3)與其他類別保護(hù)地交叉重疊部分整合為風(fēng)景名勝區(qū)。而在策略2)中，由于風(fēng)景名勝區(qū)的文化資源特征，允許將部分交叉區(qū)域整合為風(fēng)景名勝區(qū)，需要滿足兩個條件：a.處于自然保護(hù)區(qū)的試驗(yàn)區(qū)，保護(hù)強(qiáng)度與風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)相當(dāng)；b.具有重要的文化價值，可整合為風(fēng)景名勝區(qū)并作為其核心景區(qū)。

2.2 整合方式

當(dāng)前自然保護(hù)地體系背景下，既有的單一風(fēng)景名勝區(qū)邊界劃定方法如景源輻射法、地形線法、偏移法和協(xié)調(diào)法等，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的需求，因此迫切需要分析自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)的空間關(guān)系(見表1)，以自然保護(hù)地總量控制為基本原則，控制和發(fā)展風(fēng)景資源本底特征，按照近郊、中郊、遠(yuǎn)郊不同的距離關(guān)系，得出三種整合方式(見圖2)。

表1 自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)空間分區(qū)比較

3 晉祠—天龍山風(fēng)景名勝區(qū)整合策略

3.1 研究區(qū)概況

晉祠—天龍山風(fēng)景名勝區(qū)位于山西省太原市晉源區(qū)近郊，設(shè)立于1987年，設(shè)立面積約為180 km2，備案面積為113.29 km2，屬于省級風(fēng)景名勝區(qū)。其位于太原市平原與西山交界，地形以低山淺丘為主，西高東低，高程范圍為800 m～1 856 m，主要涉及風(fēng)峪溝和柳子溝流域，均屬于汾河的支流水系。

該風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)內(nèi)自然和人文景觀資源豐富，部分區(qū)域是天然的高山林區(qū)，植被覆蓋率達(dá)90%以上，具有明顯的生態(tài)效益；同時其包含22處文物保護(hù)單位(6處國家級、9處市級、7處區(qū)級)及其他人文景觀資源，具有突出的文化價值，共同為太原市提供重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

3.2 相關(guān)自然保護(hù)地情況

晉祠—天龍山森林公園主要與天龍山自然保護(hù)區(qū)、天龍山森林公園存在交叉重疊情況：天龍山自然保護(hù)區(qū)全部包含于天龍山森林公園內(nèi)，且森林公園約45 km2區(qū)域包含于風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)(見圖3)。而且，風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)交叉部分分布有天龍山石窟、圣壽寺、關(guān)帝廟等人文景源以及白龍洞、跑馬坪等自然景源。

3.3 風(fēng)景名勝區(qū)整合策略

考慮風(fēng)峪溝、柳子溝流域單元完整性、景源的分布以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等要素，初步劃定晉祠—天龍山風(fēng)景名勝區(qū)邊界，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行自然保護(hù)地體系的整合。

根據(jù)前文提出的策略進(jìn)行整合：1)判斷晉祠—天龍山風(fēng)景名勝區(qū)在面積、生態(tài)系統(tǒng)重要性代表性等方面不符合國家公園的標(biāo)準(zhǔn)；2)根據(jù)保護(hù)強(qiáng)度(自然保護(hù)區(qū)>風(fēng)景名勝區(qū)>森林公園)進(jìn)行整合，將重疊部分依次整合歸并；3)該風(fēng)景名勝區(qū)位于城市近郊，采取第三種整合方式，即“風(fēng)景名勝區(qū)>自然保護(hù)區(qū)”。由于具有重要文化價值的人文景源分布于重疊區(qū)域，且該區(qū)域位于自然保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)內(nèi)，因此考慮將該部分區(qū)域整合為風(fēng)景名勝區(qū)并作為核心景區(qū)考慮(見圖4)。

該建議方案系統(tǒng)梳理整合了區(qū)域內(nèi)保護(hù)地體系，解決了三類保護(hù)地交叉重疊、邊界不清等問題，提供了“一個保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

風(fēng)景名勝區(qū)是我國獨(dú)特的自然保護(hù)地類型，蘊(yùn)含著豐富的自然資源和文化資源，具有重要的生態(tài)價值、文化價值和科學(xué)價值?；陲L(fēng)景名勝區(qū)的角色轉(zhuǎn)變，自然保護(hù)地體系整合工作應(yīng)當(dāng)避免“一刀切”將其歸為某一類保護(hù)地，而是充分考慮體系各部分的功能以及風(fēng)景名勝區(qū)的獨(dú)特定位和價值，分類分級進(jìn)行整合，以建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。

注釋：所有圖表來自西安建筑科技大學(xué)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)工作成果。