《學(xué)前教育法草案》“痛點(diǎn)”待解

胥大偉

6月2日，上海市公辦托幼機(jī)構(gòu)開園。攝影/本刊記者 殷立勤

多年來，學(xué)前教育發(fā)展的不平衡、不充分，使得“入園難”“入園貴”矛盾凸顯。學(xué)前教育法則被寄予厚望，通過立法對學(xué)前教育的深層次難題、關(guān)鍵性體制機(jī)制問題做出明確規(guī)定，被給予厚望。

《學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》（下簡稱草案征求意見稿）近日出爐并在小范圍征求意見。但受訪的多名業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前的草案中，政府的主體義務(wù)、普惠園的制度設(shè)計和落地問題、財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例等核心議題不夠明晰，許多現(xiàn)實(shí)“痛點(diǎn)”問題并未被碰觸。

政府無法“包下來”的“公益事業(yè)”

多位受訪學(xué)者認(rèn)為，學(xué)前教育的立法，應(yīng)明確政府的責(zé)任，而政府責(zé)任的界定取決于學(xué)前教育的定位、定性。

此次草案征求意見稿中，明確學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)，國家實(shí)行三年學(xué)前教育制度，并將學(xué)前教育納入基本公共服務(wù)范疇。

如果學(xué)前教育被看作是由政府通過公共選擇的方式來供給的一種社會福利，那么，按常理說就應(yīng)當(dāng)通過公共財政資助的方式來予以舉辦，即“公辦園”的形式。然而以地方政府的財力而言，很難有能力把學(xué)前教育全部“包下來”。

以西安為例，1500多所幼兒園中，民辦園占比6成多，幼兒園數(shù)量卻仍不能滿足社會需求，加之民辦幼兒園收費(fèi)高，盈利低，導(dǎo)致一些“無證園”悄然滋生。媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，按照區(qū)域人口總量，西安市長安區(qū)韋曲鎮(zhèn)需配備40所幼兒園，但全鎮(zhèn)僅有4所公辦幼兒園。政府對辦園編制執(zhí)行只出不進(jìn)原則，因此很多有辦園條件的投資人難以取得辦園資格，先經(jīng)營再申照的無證幼兒園大量存在，給監(jiān)管帶來了難度。

在此次草案征求意見稿中，對公辦、民辦兩套投入體制，并未做出突破，財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例也并未明確。

2008年，中國教育科學(xué)研究院研究員儲朝暉在參與制定學(xué)前教育相關(guān)規(guī)劃綱要時曾做過測算，幼兒教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)占整個教育經(jīng)費(fèi)的9%，而2010年底，中國學(xué)前教育的投入僅占全國教育經(jīng)費(fèi)總投入的1.3%，這不僅低于發(fā)達(dá)國家10%的比例標(biāo)準(zhǔn)，也落后于非洲國家3.8%的比例標(biāo)準(zhǔn)。

隨著綜合國力的增強(qiáng)，2019年全國教育經(jīng)費(fèi)總投入為50175億元，其中國家財政性教育經(jīng)費(fèi)為40049億元，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入約占總經(jīng)費(fèi)的8%，約占財政性教育支出比重的5%。

學(xué)者建議財政性學(xué)前教育投入結(jié)構(gòu)與性質(zhì)需進(jìn)一步優(yōu)化。21世紀(jì)教育研究院副理事長熊丙奇認(rèn)為，想要更好地保障學(xué)前教育的發(fā)展，財政性教育支出占比達(dá)到10%或更為合理。儲朝暉也持相似意見，他以北京為例，2018年，北京市學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財政教育經(jīng)費(fèi)的比例達(dá)到10%，“依然僅能夠維持學(xué)前教育正常運(yùn)行”。

長期以來，中國學(xué)前教育財政性教育支出占比并不高，財政分擔(dān)比例較為模糊，而且地區(qū)間也存在差異。熊丙奇認(rèn)為，學(xué)前教育財政性投入比例，與財政收入高低無關(guān)，對于GDP總額偏低的地區(qū)，若無法保障學(xué)前教育的發(fā)展，則需要加大中央財政統(tǒng)籌力度。

普惠園制度設(shè)計待突破

在首都師范大學(xué)教育學(xué)院副教授蔡海龍看來，學(xué)前教育并非是政府承擔(dān)全部責(zé)任的純公益事業(yè)，現(xiàn)階段很難明確劃分中央和地方所承擔(dān)的學(xué)前教育發(fā)展責(zé)任。相比之下，義務(wù)教育作為公共性很強(qiáng)的社會事業(yè)，中央與地方的財政投入責(zé)任及分擔(dān)比例劃分明確。此外，由于地方財政的承受能力不一，因此想要具體確定中央和地方的分擔(dān)比例可能并不太合適。

現(xiàn)實(shí)的情況是，公辦園的孩子往往能夠享受政府的生均經(jīng)費(fèi)撥款，而民辦園的孩子則很難享受到。例如，西安第一保育院一年的預(yù)算支出達(dá)3000多萬元，這類年度財政撥款上千萬甚至數(shù)千萬元的公辦園在全國并非個例。山東青島市多家民辦幼兒園園長告訴《中國新聞周刊》，青島市的公辦園每年支出均在800萬元～1000萬元，是民辦園的兩三倍。

福建省政協(xié)委員謝燕川在一份建議中指出，投入一所公辦園的年財政撥款，若用于支持普惠民辦園，可增加6～15倍的學(xué)位。然而，在此次草案中，公辦園與民辦園在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)上的差距“鴻溝”仍在。

目前，純公辦園的機(jī)制和純市場化民辦園的機(jī)制都不太現(xiàn)實(shí)，普惠園被看作是解決學(xué)前教育服務(wù)供給所采取的“折中”辦法。通過給予民辦園一定的補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，使其以較為經(jīng)濟(jì)的成本來提供達(dá)標(biāo)的學(xué)前教育服務(wù)。這實(shí)際上是一種公私合作模式。

2018年11月發(fā)布的《學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確，到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率要達(dá)到80%。隨后，各地相繼明確了80%的普惠園指標(biāo)任務(wù)，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)卻讓很多民辦園無法接受。

在此次草案征求意見稿中，對于幼兒園的投入與保障，尤其是普惠性幼兒園的經(jīng)費(fèi)問題作了如此規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)核定本行政區(qū)域內(nèi)普惠性幼兒園的辦園成本，合理確定家庭分擔(dān)比例，其余部分納入財政預(yù)算。省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定公辦幼兒園生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及普惠性民辦幼兒園生均財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立健全普惠性幼兒園的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。”

但在實(shí)際中，不少地方民辦園被要求限價普惠，而所獲補(bǔ)貼既無法與公辦園相比，又無法抵消成本壓力，補(bǔ)貼也時有拖欠現(xiàn)象。

近日，青島民辦幼兒園運(yùn)營者李甜決定對手中的兩家正要轉(zhuǎn)成普惠園的幼兒園進(jìn)行“急剎車”，原因是政府允諾的條件并未兌現(xiàn)。李甜給《中國新聞周刊》算了一筆賬：每個幼兒園孩子的月保費(fèi)（保育教育費(fèi)）是1980元，轉(zhuǎn)成普惠園后，月保費(fèi)降至1080元，但政府對每個孩子每月只補(bǔ)貼300元。此外，幼兒園每年的房租成本在100萬元左右，人工薪酬等固定支出每月達(dá)到二十多萬元。轉(zhuǎn)普惠園之后，幼兒園成本壓力大，運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

草案征求意見稿在普惠園如何定義、普惠性如何保障、如何在制度層面實(shí)現(xiàn)普惠性、普惠性幼兒園的舉辦、管理等諸多方面仍不夠明晰。普惠園的制度設(shè)計和落地問題，是草案亟待突破的關(guān)鍵點(diǎn)。

別讓投資者做“捐獻(xiàn)者”

對于地方而言，若將民辦園全部回購辦成公辦園，財政面臨巨大壓力，政府希望以購買服務(wù)的方式委托民辦園，把民辦園學(xué)費(fèi)降到公辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，差價由政府來補(bǔ)償。

然而，湖南省株洲一家民辦幼兒園園長周紅告訴《中國新聞周刊》，她拒絕了政府委托舉辦公辦園的邀請。在她看來，舉辦公辦園收費(fèi)低，政府只提供房租和園位補(bǔ)貼，成本壓力之下，根本無法經(jīng)營下去。

對于地方而言，民辦園轉(zhuǎn)普惠園，經(jīng)費(fèi)保障是一大難題。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報道，株洲市荷塘區(qū)目前區(qū)內(nèi)普惠性幼兒園園位已達(dá)到11000多個，按照相關(guān)文件要求，荷塘區(qū)還需新增1000多個普惠園園位。普惠園每個月最高收費(fèi)600元，一家現(xiàn)行收費(fèi)1200元每月的民辦園轉(zhuǎn)為普惠園后，政府每年對每名幼兒的補(bǔ)貼需6000元。光是這一項，區(qū)財政每年需支出600多萬元。

一位不愿具名的幼教法律專門律師告訴《中國新聞周刊》，一些地方政府為提高普惠園比例，采用停止民辦幼兒園申辦、不給民辦園辦理辦學(xué)許可證、不通過年審、強(qiáng)迫辦成普惠園等行為，都是缺乏法律依據(jù)的。

草案征求意見稿規(guī)定“小區(qū)配套園”必須辦成公辦幼兒園或者委托辦成普惠性民辦幼兒園，不得用于舉辦營利性民辦幼兒園，卻沒有對“小區(qū)配套園”作出明確定義，回避了關(guān)鍵的產(chǎn)權(quán)問題。

青島一家“小區(qū)配套園”園長劉芳正在為產(chǎn)權(quán)發(fā)愁。此前，她從開發(fā)商手中買下了一所小區(qū)配套園的產(chǎn)權(quán)。2018年11月，劉芳接到通知需要辦成普惠園，此后，這所幼兒園的產(chǎn)權(quán)一直無法完成過戶。

前述幼教法律專門律師告訴《中國新聞周刊》，是否屬于小區(qū)配套園，產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)是一個重要的區(qū)分標(biāo)志，很有必要在未來的學(xué)前教育立法中予以明確規(guī)定。這樣不僅能保證政府在治理、管理小區(qū)配套園時更有針對性和效率，也有利于保護(hù)產(chǎn)權(quán)人行使使用權(quán)。

草案征求意見稿對學(xué)前教育進(jìn)行了逐利限制和資本限制，“公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園不得被兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、協(xié)議控制等方式控制，股份有限公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)?！?/p>

然而現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)民辦園投資者都有收益回報的訴求。青島多位幼兒園投資者告訴《中國新聞周刊》，他們想要辦營利園，然而相關(guān)通道迅速關(guān)閉后，他們只有選擇辦普惠園，否則就沒有辦園資格。

山東海鯤教育發(fā)展研究中心在針對學(xué)前教育法草案的意見中指出，“購買或承租了社區(qū)配套幼兒園的民辦園投資者，實(shí)際上由一個合法的投資教育產(chǎn)業(yè)、取得投資回報的投資人，變成了不能取得投資回報的教育產(chǎn)業(yè)捐獻(xiàn)者”。

多位幼兒園經(jīng)營者表示，此次學(xué)前教育法草案在一些細(xì)枝末節(jié)方面規(guī)定詳細(xì)，但攸關(guān)民辦園生死的關(guān)鍵性問題卻并沒有涉及。就目前情況來看，這版學(xué)前教育法草案仍需各方廣泛提供意見以達(dá)成共識。

（應(yīng)受訪者要求，李甜、劉芳、周紅為化名）