韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度的概況和分析

郭銘杰　郭曉彤　潘娜

摘要：高級(jí)公務(wù)員制度成形于英美，目前應(yīng)用于多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，可以很好地提升政府的行政效率。研究韓國(guó)的高級(jí)公務(wù)員制度可以給中國(guó)的制度建設(shè)提供啟示。研究采用文獻(xiàn)搜集和分析法，梳理了韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度的發(fā)展背景、規(guī)模與分類、招錄、培訓(xùn)、考核與薪酬、廉政建設(shè)、退出方面的概況，并對(duì)形成該制度的影響因素和特點(diǎn)進(jìn)行了評(píng)析。研究發(fā)現(xiàn)：政治制度、經(jīng)濟(jì)狀況、儒家思想和半島文化四個(gè)因素對(duì)韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度產(chǎn)生了影響，使該制度體現(xiàn)出了政治中立、理性主義、錄用靈活、培訓(xùn)多樣、精英導(dǎo)向、職業(yè)保障、人情社會(huì)、熱衷變革、有待完善的特點(diǎn)?；诖?，對(duì)韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并對(duì)中國(guó)高級(jí)文官制度的發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞：韓國(guó);高級(jí)公務(wù)員制度;分析

中圖分類號(hào)：D731.26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1003-2177（2020）03-0005-05

0引言

隨著新時(shí)代的到來，社會(huì)對(duì)公務(wù)員的素能有了新的要求。未來的公共行政事業(yè)會(huì)有如下特征：更加復(fù)雜;更加強(qiáng)調(diào)法律的重要性;更強(qiáng)調(diào)績(jī)效;公共行政理論與事物的整合;文官制度的變革;強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任以及新的行政文化的發(fā)展。

我國(guó)現(xiàn)代化的公務(wù)員人事管理制度起始于1978年改革開放。目前，我國(guó)的公務(wù)員人事管理制度建設(shè)正被逐步細(xì)化，我國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展，已從對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的整體性建設(shè)，過渡到了對(duì)公務(wù)員具體工作的管理。中國(guó)的高級(jí)公務(wù)員管理就是這些具體工作管理的一個(gè)重要方面。高級(jí)公務(wù)員的行政水平對(duì)中國(guó)政府的工作效率有不可忽視的作用。

在高級(jí)公務(wù)員改革的過程中，中國(guó)可以參考其他國(guó)家在這一領(lǐng)域成功和失敗的經(jīng)驗(yàn)。韓國(guó)就是一個(gè)很好的研究對(duì)象。其一，雖同是東亞國(guó)家，不同于擁有56個(gè)民族、地域遼闊的中國(guó)，韓國(guó)是單民族國(guó)家、國(guó)土面積狹小，因而，研究韓國(guó)可以排除掉中國(guó)國(guó)內(nèi)的復(fù)雜因素、以便于人們更加清晰地研究東亞國(guó)家的政府管理問題。其二，韓國(guó)于70年代初開始“漢江奇跡”，中國(guó)于1978年開始改革開放，兩國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的時(shí)間是相近的，因而韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和中國(guó)東部沿海地區(qū)、部分中部地區(qū)比較接近。其三，不同于比其國(guó)力強(qiáng)大的日本，韓國(guó)對(duì)于高級(jí)文官的改革是大刀闊斧的、更迫切學(xué)習(xí)西方的，于2006年引進(jìn)了類似于英美的高級(jí)文官制度，因而韓國(guó)是觀察西方制度與東方文化結(jié)合并產(chǎn)生相應(yīng)效果的比較理想的模型。對(duì)于韓國(guó)高級(jí)文官的研究不能止步于此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行。

1相關(guān)研究評(píng)述

盡管韓國(guó)對(duì)公務(wù)員制度有著不斷的改革和創(chuàng)新，國(guó)際上對(duì)韓國(guó)政府運(yùn)行模式的關(guān)注是極為有限的。作為中等收入水平的東亞發(fā)達(dá)國(guó)家，韓國(guó)經(jīng)常因?yàn)橹袊?guó)和日本的國(guó)際影響力被社會(huì)研究學(xué)者忽略。

和韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員團(tuán)有關(guān)的著作主要出自韓國(guó)本土學(xué)者之手。國(guó)際上，和韓國(guó)政府運(yùn)行模式有關(guān)的文獻(xiàn)有英國(guó)學(xué)者Daniel Tudor的《Korea：The Impossible Country》①，韓國(guó)學(xué)者的《韓國(guó)行政改革的神話與邏輯》②和《新時(shí)期變革中的韓國(guó)高級(jí)文官制度》③?！禟orea：The Impossible Country》一書介紹了韓國(guó)人的文化根基、民族性格、政治生活和日常生活。金榮枰和崔炳善的專著介紹了韓國(guó)行政改革的大致方向和漸進(jìn)式的特點(diǎn)。金判錫的文章系統(tǒng)地介紹了盧武鉉政府時(shí)期韓國(guó)的高級(jí)公務(wù)員制度。

中國(guó)關(guān)于韓國(guó)公務(wù)員制度的專著有李秀峰的《韓國(guó)行政改革研究》④和劉重春的《理性化之路—韓國(guó)公務(wù)員制度研究》⑤。李秀峰的專著主要介紹的是金大中和盧武鉉政府時(shí)期的改革（韓國(guó)民主化之后的改革），此書第5章第1節(jié)介紹了韓國(guó)的高級(jí)文官制度。劉重春的專著重點(diǎn)描述了韓國(guó)官僚制度自古代到現(xiàn)代的變化，以及韓國(guó)公務(wù)員制度現(xiàn)今的具體運(yùn)行模式。這本書強(qiáng)調(diào)了韓國(guó)政府運(yùn)行從人情到理性化的演進(jìn)過程。

2韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度的定義

宏觀上講，韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度即“韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員團(tuán)制度”。韓國(guó)政府于1996年籌備建立高級(jí)公務(wù)員團(tuán)，經(jīng)過10年的探索，于2006年以國(guó)家公務(wù)員法的形式正式將其確立。所謂高級(jí)公務(wù)員團(tuán)，就是將韓國(guó)政府內(nèi)的2級(jí)（含2級(jí)）以上的，擔(dān)任非政務(wù)官職務(wù)的公務(wù)員與其他類別的公務(wù)員分開管理。

微觀上講，韓國(guó)不同領(lǐng)域的、和高級(jí)公務(wù)員管理相關(guān)的各項(xiàng)政策和制度也都包含于韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度范疇之內(nèi)。

3韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度的概況

3.1發(fā)展背景

3.1.1高級(jí)公務(wù)員制度的源起

高級(jí)公務(wù)員制度最早確立于英國(guó)。1996年，為了更好地發(fā)揮高級(jí)公務(wù)員在公務(wù)員隊(duì)伍中的引領(lǐng)作用，英國(guó)政府正式將高級(jí)公務(wù)員從公務(wù)員體系中獨(dú)立出來進(jìn)行管理。

3.1.2韓國(guó)吏制的發(fā)展進(jìn)程

韓國(guó)吏制的發(fā)展可以被分為5個(gè)階段，如圖1所示。

古代時(shí)期，韓國(guó)是中國(guó)的宗屬國(guó)，其傳統(tǒng)文化受中國(guó)影響較深、官僚體制與中國(guó)極為相近。兩班貴族為官僚體制中的主要組成人員。

1876年《江華條約》簽訂之后，韓國(guó)被日本殖民占領(lǐng)，其吏制受到了通過明治維新實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的日本改造，從帶有封建色彩的古代官僚制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱司哂谐醪浇攸c(diǎn)的制度。

李承晚政府時(shí)期，韓國(guó)經(jīng)歷了民族獨(dú)立、南北分裂，在美國(guó)的扶持和幫助下于1948年確立了三權(quán)分立的總統(tǒng)共和制、于1959年在首爾大學(xué)建立了行政學(xué)院，開始了對(duì)適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的國(guó)家公務(wù)員的培養(yǎng)。

樸正熙威權(quán)統(tǒng)治時(shí)期，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，創(chuàng)造了漢江奇跡?？墒琼n國(guó)政府內(nèi)部官本位思想依然盛行，貪污腐敗行為仍舊嚴(yán)重。

1988年盧泰愚擔(dān)任總統(tǒng)之后，韓國(guó)由軍政府威權(quán)統(tǒng)治時(shí)期進(jìn)入民主化時(shí)期，此后，韓國(guó)的公務(wù)員體制有了更加高效、有序、法制化的發(fā)展。2005—2006年，盧武鉉政府時(shí)期，韓國(guó)修訂了包括《國(guó)家公務(wù)員法》在內(nèi)的多項(xiàng)法律，實(shí)行“高級(jí)公務(wù)員團(tuán)”制度，韓國(guó)關(guān)于高級(jí)文官隊(duì)伍管理的制度正式建立。

3.2規(guī)模與分類

3.2.1規(guī)模

截止到2016年，韓國(guó)有670000名國(guó)家公務(wù)員和370000名地方公務(wù)員。韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員（2級(jí)及以上的公務(wù)員）人數(shù)在1500名上下浮動(dòng)，約占總公務(wù)員人數(shù)的0.22%。2019年，女性人數(shù)在高級(jí)公務(wù)員人數(shù)中的占比為7.2%。

3.2.2分類

韓國(guó)的公務(wù)員可以被分為3類：一般職務(wù)的公務(wù)員、特殊職務(wù)的公務(wù)員、從事政治事務(wù)的公務(wù)員。一般職務(wù)的公務(wù)員主要負(fù)責(zé)科學(xué)技術(shù)、調(diào)查研究和行政管理;特殊職務(wù)的公務(wù)員包括法官、檢察官、教師、警察和消防人員;從事政治事務(wù)的公務(wù)員由選舉產(chǎn)生，或由議會(huì)任命。其中，部分一般職務(wù)公務(wù)員中從事轉(zhuǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)人員，在晉升、調(diào)任、離職等相關(guān)管理方面有較為特殊的要求。此外，公務(wù)員被劃分為不同的等級(jí)，一般職務(wù)的公務(wù)員被分為高級(jí)公務(wù)員（SCS， Senior Civil Service）和3-9級(jí)公務(wù)員（見圖2）。

3.3招錄

進(jìn)入高級(jí)公務(wù)員團(tuán)的公務(wù)員主要由以下3種方式產(chǎn)生：通過公開競(jìng)爭(zhēng)面向全社會(huì)進(jìn)行選拔招聘（占比20%）;在中央各機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行公開招聘（占比30%）;各機(jī)關(guān)自主決定人選（占比50%）。開放型任用和勝任力評(píng)估測(cè)試在韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員的錄用中起到了重要作用。

3.3.1開放型任用

開放型任用是韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員團(tuán)制度的重要組成部分，就是把一些重要的高級(jí)公務(wù)員職位以合同制的方式讓政府外部的人擔(dān)任。該制度有很強(qiáng)的靈活性，不同于采用職業(yè)選拔考試終身制的任用方式，不會(huì)把卷面成績(jī)、年齡、性別、受教育水平、工作經(jīng)歷視為錄用公務(wù)員的最主要標(biāo)準(zhǔn)。就韓國(guó)公務(wù)員的開放型任用制度始于1998—1999年之間，在其后不斷發(fā)展和完善。2018年韓國(guó)政府的外部任用率為60.5%，雖然比2008年的72%降低了11.5%，可是仍占半數(shù)以上的比重。

高級(jí)公務(wù)員的開放性職位，有如下幾個(gè)選定標(biāo)準(zhǔn)：

（1）專業(yè)性，是指履行職責(zé)需要的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)要求高或需要具備長(zhǎng)期從事專業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)的職位。

（2）重要性，是指工作內(nèi)容所屬機(jī)關(guān)的整個(gè)業(yè)務(wù)中所占比重較高且對(duì)民眾生活影響較大的職位。

（3）民主性，是指所負(fù)責(zé)政策類型對(duì)策或執(zhí)行過程的民主化程度要求較高的職位。

（4）創(chuàng)新性，是指由于行政環(huán)境的變化要求相關(guān)制度和行為迅速改善，因而創(chuàng)新要求高的職位。

（5）協(xié)調(diào)性，業(yè)務(wù)性質(zhì)對(duì)部門之間關(guān)系的調(diào)整能力要求較高的職位。

3.3.2勝任力評(píng)估測(cè)試

進(jìn)入韓國(guó)的高級(jí)公務(wù)員團(tuán)必須通過韓國(guó)政府所設(shè)立的勝任力評(píng)估測(cè)試。這是比較科學(xué)和先進(jìn)的人才測(cè)評(píng)方法。韓國(guó)高級(jí)文官能力評(píng)估測(cè)試于2006年啟動(dòng)，主要對(duì)測(cè)評(píng)對(duì)象的素質(zhì)進(jìn)行“估價(jià)”，即評(píng)估測(cè)評(píng)對(duì)象的素質(zhì)能給一個(gè)組織的發(fā)展帶來多大的貢獻(xiàn)。

韓國(guó)的勝任力評(píng)測(cè)包括4個(gè)舉措：

（1）1∶1角色展示，包括進(jìn)行媒體采訪、員工培訓(xùn)、行動(dòng)計(jì)劃介紹。

（2）1∶2角色展示，即以積極的方式解決沖突和分歧。

（3）籃中訓(xùn)練，即在有限的時(shí)間內(nèi)及時(shí)找到多個(gè)問題的解決方案。

（4）小組討論，即對(duì)綜合性事件的合作協(xié)商。

測(cè)試會(huì)圍繞以下6個(gè)維度給候選者打分：?jiǎn)栴}認(rèn)知能力、戰(zhàn)略思維技巧、變革管理技巧、績(jī)效導(dǎo)向、客戶滿意度，以及溝通和協(xié)商能力。

3.4培訓(xùn)

韓國(guó)的公務(wù)員培訓(xùn)體系較為健全，覆蓋了包括高級(jí)公務(wù)員在內(nèi)的全部公務(wù)員。高級(jí)公務(wù)員的候選者在參加選拔之前也會(huì)接受特殊的培訓(xùn)。以下是韓國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)體系的特點(diǎn)：

（1）培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多元化、市場(chǎng)化。韓國(guó)借鑒了西方國(guó)家的公私合營(yíng)模式（PPP模式），自盧武鉉政府開始，政府提供公務(wù)員培訓(xùn)教育的壟斷地位被打破，開始引入市場(chǎng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以充實(shí)公務(wù)員培訓(xùn)隊(duì)伍的力量。

（2）培訓(xùn)課程豐富多樣。從課程內(nèi)容上看，韓國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)不但重視對(duì)公務(wù)員思想道德、職業(yè)操守的培養(yǎng)，也為公務(wù)員提供語言技能、法律知識(shí)、經(jīng)濟(jì)分析等方面的教育。從培訓(xùn)的時(shí)常來看，韓國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)有短期和長(zhǎng)期的培訓(xùn)。短期培訓(xùn)為4-5天，長(zhǎng)期培訓(xùn)則為6個(gè)月到3年。同時(shí)，韓國(guó)的公務(wù)員培訓(xùn)亦有在職和離職之分。

（3）培訓(xùn)中有許多標(biāo)準(zhǔn)可被量化，以供人評(píng)估和監(jiān)督。比如，在韓國(guó)公務(wù)員培訓(xùn)的成績(jī)與晉升之間的關(guān)系就被明確地規(guī)定為“培訓(xùn)成績(jī)占晉升標(biāo)準(zhǔn)的20%”，韓國(guó)的公務(wù)員法還規(guī)定本國(guó)公務(wù)員必須每5年接受一次培訓(xùn)等等。

（4）培訓(xùn)理念先進(jìn)。首先，為了滿足國(guó)際交流、提升自身國(guó)力的需求，韓國(guó)政府對(duì)本國(guó)公務(wù)員的出國(guó)培訓(xùn)十分重視。韓國(guó)中央公務(wù)員教育院的高級(jí)政策等培訓(xùn)課程都安排出國(guó)培訓(xùn);總務(wù)部每年組織一批公務(wù)員到世界各國(guó)名牌大學(xué)攻讀碩士或博士學(xué)位。其次，互聯(lián)網(wǎng)公務(wù)員培訓(xùn)在韓國(guó)亦十分盛行。許多工作繁忙的公務(wù)員均通過網(wǎng)上教學(xué)平臺(tái)完成了大部分的每年所必須參與的100個(gè)小時(shí)的培訓(xùn)任務(wù)。

3.5考核與薪酬

3.5.1考核

韓國(guó)公務(wù)員考核制度建立在職級(jí)職務(wù)分類思想的基礎(chǔ)上。不同類別、層級(jí)的公務(wù)員會(huì)接受不同類型的考核，考核的結(jié)果會(huì)影響公務(wù)員的晉升和薪酬。

高級(jí)公務(wù)員的考核方法主要有兩種。

第一種是能力評(píng)價(jià)制度，即一種標(biāo)桿管理法：從國(guó)外政府和國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)企業(yè)的先進(jìn)做法中吸取經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員的職務(wù)要求，并參照專家咨詢會(huì)的意見而提煉出高級(jí)公務(wù)員應(yīng)具備的能力要素（見表1）。

第二種是績(jī)效契約評(píng)價(jià)法?？?jī)效考評(píng)的周期為1年，從每年的1月1日至12月31日。在每年年初公務(wù)員須與政府簽訂績(jī)效合同，以便為年末的最終評(píng)審提供參考。其績(jī)效考核的方法是將績(jī)效指標(biāo)的實(shí)際完成值與目標(biāo)值進(jìn)行對(duì)比來判斷每一個(gè)指標(biāo)的完成情況。

高級(jí)公務(wù)員的考核分?jǐn)?shù)會(huì)被分為4個(gè)等級(jí)，分別為S，A，B，C。公務(wù)員的績(jī)效結(jié)果會(huì)被錄入績(jī)效管理卡中，以便給未來的政府人事管理提供經(jīng)驗(yàn)參考?？?jī)效評(píng)估分?jǐn)?shù)連續(xù)兩年最低，或者近1年績(jī)效評(píng)估分?jǐn)?shù)最低且沒有到任至少6個(gè)月的官員，需要接受資格篩選。

3.5.2薪酬

韓國(guó)公務(wù)員的薪酬由日常工資和津貼兩部分組成，其中津貼作為一種較為靈活的工作獎(jiǎng)勵(lì)方式占韓國(guó)公務(wù)員日常收入的主要部分。韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員的薪酬主要采用績(jī)效導(dǎo)向制的方式，即不按照工齡、資歷，而按照官員年度的責(zé)任、貢獻(xiàn)來給其發(fā)放工資?？?jī)效導(dǎo)向的工資發(fā)放機(jī)制于1999年引進(jìn)入韓國(guó)，其最初的主要針對(duì)對(duì)象就是韓國(guó)的高級(jí)文官，后其影響范圍逐步擴(kuò)展到中下級(jí)的公務(wù)員當(dāng)中。為了防止政府部門的腐敗行為，2000年至今韓國(guó)政府一直在提高韓國(guó)公務(wù)員的工資待遇以求其可以達(dá)到同企業(yè)員工一樣的水平。

3.6廉政建設(shè)

廉政建設(shè)是韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度中不可忽略的部分。

韓國(guó)的發(fā)展動(dòng)向主要由國(guó)家內(nèi)部的精英領(lǐng)袖帶動(dòng)，領(lǐng)袖人物在韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員的廉政建設(shè)中起到了重要作用。韓國(guó)民主化之后，金泳三總統(tǒng)通過撤離青瓦臺(tái)的士兵、移除總統(tǒng)府的貴重家具、撤銷總統(tǒng)菜單上的高級(jí)菜肴，推動(dòng)了韓國(guó)政府的廉政建設(shè)。然而，某些高級(jí)公務(wù)員并沒有很高的覺悟去遵守政府公職人員的倫理道德、法律規(guī)范，當(dāng)物質(zhì)利益接近他們時(shí)，他們并不會(huì)考慮到國(guó)家和社會(huì)的運(yùn)行效率，只會(huì)考慮到個(gè)人的短期收益，因而，韓國(guó)政府內(nèi)部依然存在腐敗問題。

如今，韓國(guó)政府行為倫理審查會(huì)有一套比較完整的體系來防止較高級(jí)別的公務(wù)員的腐敗行為，讓他們公正地行使國(guó)家權(quán)力：

（1）4級(jí)以上的官員必須登記其所有的個(gè)人和家庭財(cái)產(chǎn)，高級(jí)別官員必須公開他們的財(cái)產(chǎn)狀況。如果官員錯(cuò)誤地上報(bào)自己的財(cái)產(chǎn)、或者在財(cái)產(chǎn)申報(bào)上有所遺漏，他們將被罰款或者接受處罰措施。

（2）如果一個(gè)官員擁有和他工作相關(guān)的超過30萬韓元（約合21萬元人民幣）的股份，他必須出售他的股份、或者把股份進(jìn)行全權(quán)委托。可是，如果這些股份和該官員的工作無關(guān)，他將可以繼續(xù)擁有這些股份。

（3）在退休后的前3年，4級(jí)以上的官員不可以在和他們的部門工作相關(guān)的組織任職。

根據(jù)國(guó)際透明組織提供的韓國(guó)1995—2019年的廉政指數(shù)（CPI）（見圖3），可以發(fā)現(xiàn)韓國(guó)的廉政建設(shè)水平在波動(dòng)中逐年提升。

3.7退休

韓國(guó)公務(wù)員的退休制度適用于韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員。

韓國(guó)公務(wù)員的養(yǎng)老金發(fā)放采取“公務(wù)員年金”制度。公務(wù)員在職時(shí)，每月上交占其月收入8.5%的“公務(wù)員年金”，同時(shí)政府每月補(bǔ)貼同樣金額。公務(wù)員退休后可以一次性或逐月領(lǐng)取。退休公務(wù)員每月養(yǎng)老金收入相當(dāng)于其在職時(shí)的50%-75%，養(yǎng)老金會(huì)隨物價(jià)水平的變動(dòng)相應(yīng)上漲。

韓國(guó)有男人在外工作，女人在家做主婦的社會(huì)傳統(tǒng)。因此，退休公務(wù)員（除一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金者）去世后，如果其配偶健在且無生活來源，配偶可按月領(lǐng)取“遺族年金”（相當(dāng)于丈夫每月養(yǎng)老金的70%）。

4韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度的分析

4.1影響因素

影響韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度的因素有如下4點(diǎn)。

（1）政治制度。二戰(zhàn)之后，韓國(guó)成為了美國(guó)的戰(zhàn)略盟友，采取了西方國(guó)家的代議制民族制度，實(shí)行總統(tǒng)共和制。因此，韓國(guó)現(xiàn)行的高級(jí)文官制度體現(xiàn)出了許多與西方國(guó)家類似的特點(diǎn)，比如政治中立、強(qiáng)調(diào)理性主義精神。

（2）經(jīng)濟(jì)狀況。韓國(guó)實(shí)行資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在20世紀(jì)80年代創(chuàng)造了“漢江奇跡”、于2005年躋身發(fā)達(dá)國(guó)家行列，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位于世界前列。因此，韓國(guó)不但擁有較為健全靈活的市場(chǎng)機(jī)制，又有相對(duì)充裕的、可以用于行政改革的財(cái)政收入。所以，韓國(guó)的高級(jí)文官錄用方式相對(duì)靈活、培訓(xùn)課程豐富而多樣。

（3）儒學(xué)思想。韓國(guó)受中國(guó)儒學(xué)中的宋明理學(xué)影響較深，因此整個(gè)韓國(guó)社會(huì)都崇尚教育;普遍強(qiáng)調(diào)集體主義精神與尊卑等級(jí);盛行重男輕女、以官為貴等傳統(tǒng)思想。這使韓國(guó)高級(jí)文官制度有了精英導(dǎo)向、職業(yè)保障良好、重視人情關(guān)系的特點(diǎn)。

（4）半島文化。韓國(guó)位于東亞的朝鮮半島南部，受地緣和歷史因素的影響，形成了獨(dú)特的半島文化。古時(shí)候，韓國(guó)地處強(qiáng)大的中國(guó)和日本的夾縫中，沒有逃過屢遭侵略的命運(yùn)。為了在強(qiáng)國(guó)之間謀求生存、不被吞并，半島形成了迅速擯棄舊事物、學(xué)習(xí)新事物的社會(huì)傳統(tǒng)。此外，古代朝鮮半島的物質(zhì)條件雖不比中國(guó)，卻優(yōu)于日本，人民的日常生活可以得到基本保障，因此半島居民也形成了開朗熱情、愛憎分明、簡(jiǎn)單感性的性格。這使韓國(guó)的高級(jí)文官制度有了改革大刀闊斧、后續(xù)制度簡(jiǎn)略不完善的特點(diǎn)。

4.2特點(diǎn)

（1）政治中立。同歐美政體一樣，韓國(guó)的政府管理采用政治行政兩分的模式，即將靠民主選舉產(chǎn)生的、流動(dòng)性較強(qiáng)的政務(wù)官和負(fù)責(zé)程序性工作或?qū)I(yè)技術(shù)性工作的、較穩(wěn)定的事務(wù)官區(qū)分開來管理。高級(jí)公務(wù)員屬于事務(wù)官的范疇，在政治取向上保持中立。政治中立保障了高級(jí)公務(wù)員行政過程中的公平與公正。

（2）理性主義。韓國(guó)高級(jí)文官制度體現(xiàn)了西方理性主義精神。例如劃分公務(wù)員的職類與等級(jí)、強(qiáng)調(diào)其工作的專業(yè)性;設(shè)定部分合同制的高級(jí)文官崗位、增強(qiáng)文官崗位的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性和社會(huì)開放性;采用目標(biāo)管理的方式管理公務(wù)員;以公務(wù)員的績(jī)效來決定其任免、薪酬和晉升等等。這些理性的、可以量化計(jì)量的管理方式，降低了人情關(guān)系在政府管理中的消極影響，提升了政府的行政效率和水平。

（3）錄用靈活。韓國(guó)高級(jí)文官錄用強(qiáng)調(diào)開放型任用和測(cè)評(píng)官員的勝任力。開放型任用可以促進(jìn)社會(huì)上的人才不受僵化的應(yīng)試制度的束縛進(jìn)入政府部門，為政府工作增加活力與創(chuàng)造力。勝任力測(cè)評(píng)需要政府投入較多的時(shí)間成本，以及人力物力去設(shè)計(jì)測(cè)試內(nèi)容、執(zhí)行測(cè)試流程。該測(cè)評(píng)可以測(cè)試出公務(wù)員解決綜合問題的能力，而不止是其文書寫作、外語水平、計(jì)算機(jī)運(yùn)用等具體技能的水平。然而，這種測(cè)評(píng)方式給了高級(jí)文官的選拔官太多自由裁量的空間，如果在一些原則性政策上沒有清晰可考的標(biāo)準(zhǔn)，韓國(guó)政府內(nèi)部任人唯親、賣官鬻爵的現(xiàn)象將仍然不可避免。

（4）培訓(xùn)多樣。韓國(guó)高級(jí)文官培訓(xùn)課程種類和形式很多。既有線上培訓(xùn)，又有線下培訓(xùn);公務(wù)員既可以在本國(guó)接受培訓(xùn)，又可以出國(guó)學(xué)習(xí)并獲得相應(yīng)的學(xué)位;既有提高公務(wù)員工作情操的道德培訓(xùn)，又有技能培訓(xùn)和符合公務(wù)員興趣的個(gè)性化的培訓(xùn)。多樣的課程保證了公務(wù)員儲(chǔ)備的行政和業(yè)務(wù)知識(shí)可以不斷更新、適應(yīng)時(shí)代變化。豐富多彩的培訓(xùn)課程背后是強(qiáng)大的資金和技術(shù)支持，否則即使再新穎、有創(chuàng)意的課程，也不可以在現(xiàn)實(shí)中被舉辦。

（5）精英導(dǎo)向。此處所指的精英并非是由血緣、世襲因素而形成的固化的貴族階層，而是畢業(yè)于名校、擁有較高學(xué)歷的知識(shí)分子群體。受中國(guó)古代科舉制度影響，韓國(guó)擁有十分完善的高考人才選拔機(jī)制，這為當(dāng)今韓國(guó)政府內(nèi)部可以流入高水平的人才作出了巨大貢獻(xiàn)。當(dāng)下，韓國(guó)的高級(jí)公務(wù)員多為SKY院校（首爾（Seoul）大學(xué)、高麗（Korea）大學(xué)、延世（Yonsei）大學(xué)）的畢業(yè)生。然而，精英主義導(dǎo)向也限制了有能力的非名校畢業(yè)生以及低學(xué)歷者進(jìn)入政府擔(dān)任較高職位的機(jī)會(huì)，降低了人才選拔的靈活性。

（6）職業(yè)保障。韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員的職業(yè)需要享有一定的穩(wěn)定性，以避免受到外部環(huán)境的誘惑和威脅、卷入政治斗爭(zhēng)，專心于日常工作。韓國(guó)公務(wù)員法規(guī)定，國(guó)家公務(wù)員非因過失及正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏妹饴?、停職、降職和開除。此外，韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員在職時(shí)的工資和退休后所領(lǐng)的養(yǎng)老金也均位于韓國(guó)中上等水平。

（7）人情社會(huì)。東方國(guó)家現(xiàn)代化的官僚體制發(fā)展起步較晚，各項(xiàng)規(guī)章制度還不夠完善，人民對(duì)科學(xué)民主的認(rèn)識(shí)還不夠充分，人情關(guān)系在東方國(guó)家政府管理中的消極影響不可回避。韓國(guó)也不例外，普通百姓畏懼官員、在職官員只在乎家族利益而枉顧社會(huì)利益等原因都或多或少地助長(zhǎng)了政府內(nèi)部貪污腐敗、任人唯親的現(xiàn)象。同時(shí)，韓國(guó)亦有尊重長(zhǎng)者的傳統(tǒng)，因而工資發(fā)放、人員晉升也免不了年功序列、論資排輩的特征，這一定程度上打壓了年輕公務(wù)員工作的積極性。

（8）熱衷變革。韓國(guó)人有崇拜新事物、厭惡舊事物的性格特點(diǎn)。韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員團(tuán)制度的建立過程也體現(xiàn)了韓國(guó)人的這一性格，即韓國(guó)高級(jí)文官改革的大刀闊斧。韓國(guó)的鄰國(guó)日本在高級(jí)文官的改革上是溫和漸進(jìn)的。日本不盲目學(xué)習(xí)他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，而是在本國(guó)已有的制度上慢慢完善?？墒琼n國(guó)卻不同。2006年韓國(guó)高調(diào)地效法歐美建立了單獨(dú)管理高級(jí)文官的高級(jí)公務(wù)員團(tuán)制度。這雖體現(xiàn)了韓國(guó)人敢于破舊立新的勇氣，但也會(huì)使韓國(guó)的行政改革承擔(dān)由于急躁冒進(jìn)而帶來的資源浪費(fèi)和效率低下。

（9）有待完善。目前，韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員的管理規(guī)則依然過于簡(jiǎn)略、有待完善。韓國(guó)雖在2006年時(shí)就在名義上設(shè)定了高級(jí)公務(wù)員團(tuán)制度，可其具體實(shí)施情況依然并不深入。2018年韓國(guó)政府發(fā)布的英文版的人事管理工作報(bào)告上，對(duì)于高級(jí)公務(wù)員團(tuán)的相關(guān)工作的介紹重點(diǎn)依舊停留在對(duì)高級(jí)文官招錄方式的設(shè)計(jì)上，與2006年并無太大差異;對(duì)高級(jí)公務(wù)員團(tuán)制度實(shí)施之后的效果評(píng)估則提及很少。因此，韓國(guó)的高級(jí)公務(wù)員團(tuán)制度還是需要進(jìn)一步的完善和提高。韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度影響因素與特點(diǎn)的關(guān)系圖詳見圖4。

5結(jié)論與啟示

受政治體制、經(jīng)濟(jì)狀況、儒學(xué)思想、半島文化的共同影響，韓國(guó)的高級(jí)公務(wù)員制度既有其先進(jìn)性，也有其不足之處。韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度的優(yōu)點(diǎn)在于其堅(jiān)持政治中立、發(fā)揚(yáng)理性主義精神、靈活錄取公務(wù)員、提供豐富的培訓(xùn)課程、任用精英人才、擁有較好的職業(yè)保障、敢于在制度上進(jìn)行變革突破。韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度的缺點(diǎn)在于無法避免一些人情社會(huì)因素在政府運(yùn)行中的消極影響;只傾向于前期政策的制定，忽略了對(duì)后期相關(guān)政策持續(xù)性的完善。總之，韓國(guó)人只有繼續(xù)發(fā)揚(yáng)其現(xiàn)行高級(jí)文官制度的優(yōu)點(diǎn)，回避現(xiàn)行制度的缺點(diǎn)，才可以在未來的發(fā)展中取得更多的進(jìn)步。

韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度對(duì)中國(guó)有如下啟示：其一，我國(guó)可參考韓國(guó)高級(jí)文官的錄用方式，對(duì)外開放崗位、注重勝任力測(cè)評(píng)，不拘一格選用人才，增強(qiáng)政府高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)層的行政活力。其二，我國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的高級(jí)公務(wù)員培訓(xùn)可以借鑒韓國(guó)所采用的模式。其三，盡量讓高級(jí)文官的工資收入與企業(yè)高級(jí)管理者保持在相近的水平線上，增強(qiáng)其工作獲得感;同時(shí)，強(qiáng)調(diào)績(jī)效在公務(wù)員收入中的比重，提升其行政效率。其四，在廉政建設(shè)上，應(yīng)該實(shí)施嚴(yán)格法律規(guī)范和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)人模范帶頭作用并重的策略，這樣既可以在制度層面杜絕腐敗，又可以在精神上教育公務(wù)員要廉潔奉公。

本研究的創(chuàng)新之處在于豐富了我國(guó)對(duì)韓國(guó)政府的研究、為中國(guó)高級(jí)公務(wù)員管理制度的建設(shè)提供了借鑒。目前國(guó)內(nèi)外都缺少較新的、對(duì)韓國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度系統(tǒng)分析的學(xué)術(shù)著作，本研究對(duì)這一領(lǐng)域的研究?jī)?nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充和更新。此外，高級(jí)公務(wù)員的行政效率會(huì)很大程度上影響中國(guó)政府的日常工作，本研究對(duì)中國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度的建設(shè)有參考價(jià)值。

研究的局限首先在于國(guó)內(nèi)能檢索到的和韓國(guó)行政制度相關(guān)的文獻(xiàn)專著數(shù)量極為有限，且研究資料多來源于陳舊的中文資料和不同國(guó)家學(xué)者所撰寫的英語文章，缺乏直接由韓語翻譯而來的研究素材。若有更嫻熟的韓語運(yùn)用能力會(huì)彌補(bǔ)當(dāng)前的局限性。

注釋

①Daniel Tudor.Korea：The Impossible Country[M].Rutland：Tuttle Publishing， 2012.

②金榮枰，崔炳善.韓國(guó)行政改革的神話與邏輯[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2001.

③金判錫，劉俊生.新時(shí)期變革中的韓國(guó)高級(jí)文官制度[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（04）：93-96.

④李秀峰.韓國(guó)行政改革研究[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2008.

⑤劉重春.理性化之路：韓國(guó)公務(wù)員制度研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

（編輯：董坡）