新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革研究

封藹然 李嬋娟

摘 要：近年來，我國在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的放松管制改革已經(jīng)取得一些成果，但是產(chǎn)業(yè)績效低下、消費(fèi)者福利損失等問題仍然存在。本文基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角，對我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的必要性進(jìn)行分析，結(jié)合國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出對于我國推進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革的相關(guān)思考。

關(guān)鍵詞：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)? 自然壟斷產(chǎn)業(yè)? 放松管制

中圖分類號：F202 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）06（b）--02

1 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論結(jié)合放松管制分析

1.1 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革

本質(zhì)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究稀缺資源的產(chǎn)權(quán)，一個社會中的稀缺資源分配指將權(quán)利在資源的使用中進(jìn)行分配。經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，其實(shí)也就是產(chǎn)權(quán)該如何界定和交換的問題（Alchian，1967）。

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對效率有著重要影響。由于現(xiàn)實(shí)世界的復(fù)雜性和行為人的有限理性，社會運(yùn)行會產(chǎn)生大量交易費(fèi)用，因此產(chǎn)權(quán)的不同結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生不同的激勵，也會導(dǎo)致不同效率的結(jié)果。對于“產(chǎn)權(quán)”與“有效激勵”之間的關(guān)系，長久以來經(jīng)濟(jì)學(xué)家便進(jìn)行了討論，并對所有權(quán)與企業(yè)績效進(jìn)行了分析。結(jié)論是：產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為私有企業(yè)比國有企業(yè)效率更高。

產(chǎn)權(quán)對企業(yè)主體的效率具有激勵優(yōu)勢，但這并非是采取企業(yè)私有制的充分條件。在市場制度等制度不完善的環(huán)境中，單純依靠產(chǎn)權(quán)制度改革來提高企業(yè)效率，并不會取得預(yù)期的效果，此時需要引入競爭來提高企業(yè)效率?？傮w而言，產(chǎn)權(quán)與競爭的相互配合可以提高企業(yè)的效率。

1.2 交易費(fèi)用與放松管制

交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論，由于現(xiàn)實(shí)世界的不確定性以及行為人決策時的有限理性，交易費(fèi)用無處不在，社會的運(yùn)轉(zhuǎn)形成了大量的交易費(fèi)用，在決策過程中，交易費(fèi)用便成為不可忽視的一部分。

研究交易費(fèi)用理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森（Williamson）認(rèn)為，交易費(fèi)用的形成有三個原因：行為人受到限制的理性思考、企業(yè)機(jī)會主義傾向以及企業(yè)資產(chǎn)的專用性。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，交易費(fèi)用類型主要包括：使用市場時形成的市場型交易費(fèi)用;企業(yè)內(nèi)部運(yùn)行產(chǎn)生的管理型交易費(fèi)用以及政治體制中制度運(yùn)行和調(diào)整所涉及的政治型交易費(fèi)用。

結(jié)合交易費(fèi)用的成因及類型，我們來分析自然壟斷產(chǎn)業(yè)在傳統(tǒng)管制方式下的高額交易費(fèi)用。

（1）高額的管理型交易費(fèi)用。在傳統(tǒng)管制方式下，自然壟斷產(chǎn)業(yè)由于缺乏競爭機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度缺乏激勵，企業(yè)內(nèi)成員的機(jī)會主義傾向會使其趨于顯露惰性，表現(xiàn)為草率、缺少對市場的反映等，造成了企業(yè)內(nèi)部管理型交易費(fèi)用增加。因此，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)內(nèi)部，會出現(xiàn)由于缺乏激勵，“偷懶”造成的生產(chǎn)低效率問題，并且產(chǎn)生大量的管理型交易費(fèi)用。

（2）高額的政治型交易費(fèi)用。在管制的過程中，政府需要收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料并進(jìn)行分析，也需要經(jīng)費(fèi)維持管制機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作。由于傳統(tǒng)管制方式對企業(yè)缺乏激勵，自然壟斷產(chǎn)業(yè)企業(yè)具有機(jī)會主義傾向，管制過程中便會產(chǎn)生大量的監(jiān)督成本、談判成本、信息成本等交易費(fèi)用。管制機(jī)構(gòu)運(yùn)行大多不計(jì)成本，沒有降低成本的激勵機(jī)制。

公共利益理論認(rèn)為，政府實(shí)施管制是為了實(shí)現(xiàn)社會總福利的提升，然而在過去傳統(tǒng)的管制方式下，大量交易費(fèi)用的產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上是非效率的，是社會福利的損失。

2 自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的國際經(jīng)驗(yàn)以及我國管制現(xiàn)狀

2.1 自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的國際經(jīng)驗(yàn)

在20世紀(jì)70年代以前，世界范圍內(nèi)許多國家對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的價格管制和準(zhǔn)入管制。此后，自然壟斷產(chǎn)業(yè)面臨的環(huán)境有所改變，政府的管制制度也隨之改變，向放松管制的趨勢發(fā)展。

2.2 放松管制沿著所有權(quán)私有化方向進(jìn)行

日本國鐵是自然壟斷產(chǎn)業(yè)中由國有企業(yè)向私有企業(yè)轉(zhuǎn)變的典型。日本國鐵在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之前一直是官廳壟斷企業(yè)，作為國家行政機(jī)構(gòu)的附屬運(yùn)行。1949年后，日本國鐵在放松管制改革的過程中成為具有獨(dú)立法人資格的公共企業(yè);1986年日本進(jìn)一步放松管制，對國鐵進(jìn)行民營化改革，將國鐵分割成若干個鐵道股份公司。日本國鐵民營化改革結(jié)束了官僚統(tǒng)一的經(jīng)營體制，給予了企業(yè)充分的自主性。

英國和美國則分別通過出售國有股權(quán)、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的分散性以及流動性的方式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，產(chǎn)權(quán)改革使得企業(yè)運(yùn)作效率得到了極大的提高。

2.3 自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場結(jié)構(gòu)重組

自然壟斷產(chǎn)業(yè)中既包含壟斷性業(yè)務(wù)，也包含競爭性業(yè)務(wù)，由于技術(shù)的不斷發(fā)展，競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域有逐漸擴(kuò)大的趨勢。對于競爭性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)放松管制，使市場機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用，提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的效率。

發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)70年代后逐漸對自然壟斷性產(chǎn)業(yè)原有的壟斷性市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重組。20世紀(jì)90年代，英國電信產(chǎn)業(yè)允許自由進(jìn)入，打破了寡頭壟斷的局面，電信產(chǎn)業(yè)逐漸形成競爭性市場結(jié)構(gòu)，企業(yè)效率得到提高。西方國家改革經(jīng)驗(yàn)表明，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中引入競爭性業(yè)務(wù)，對其進(jìn)行市場結(jié)構(gòu)重組，能夠形成有效競爭、提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率，增加消費(fèi)者福利。

2.4 引入激勵性管制

激勵性管制指通過設(shè)計(jì)合理的制度來克服傳統(tǒng)管制模式下企業(yè)缺乏激勵、存在大量交易費(fèi)用等問題，給予被管制企業(yè)提高效率的激勵，進(jìn)而減少管制成本、提高企業(yè)資源配置的效率。激勵性管制政策采用的主要方法有特許投標(biāo)制度、區(qū)域競爭制度、價格上限管制。

20世紀(jì)70年代，隨著自然壟斷產(chǎn)業(yè)私有化和自由化改革的推進(jìn)，英國開始采取激勵性管制政策。美國在21世紀(jì)初，對40個州采用價格上限管制，通過激勵性管制政策調(diào)動了電信業(yè)的自主性，增加社會福利。

2.5 我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革及放松管制的實(shí)踐

中國已邁入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，未來要保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定地增長，新的動力之一便是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。有效的制度供給能夠激發(fā)企業(yè)主體的能動性，提高供給側(cè)要素生產(chǎn)力，塑造我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的路徑。

實(shí)際上，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)集中于一些關(guān)乎國計(jì)民生的公用事業(yè)。過去，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的放松管制是從政企分開開始的，但是政企分開無法解決我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)高度壟斷問題。形成市場意義上的企業(yè)后，我國自通過引入競爭、民營化等方式，漸進(jìn)式地改革了自然壟斷產(chǎn)業(yè)，通過放松管制提高了產(chǎn)業(yè)的績效。

在推進(jìn)放松管制的過程中，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)仍然存在以下問題：產(chǎn)業(yè)內(nèi)有效競爭還未形成;企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量與價格仍舊有待改善;存在行政壟斷現(xiàn)象;市場制度仍待完善等。從整體上看，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍舊是以國家所有為主，現(xiàn)存問題要求我國進(jìn)一步探索自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制改革路徑。

3 對進(jìn)一步推進(jìn)我國放松管制改革的思考

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，為提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)的效率，進(jìn)一步推進(jìn)放松管制改革勢在必行。而要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步推進(jìn)放松管制改革，需統(tǒng)籌產(chǎn)權(quán)改革、引入競爭、有效管制等多方面的因素，實(shí)現(xiàn)“協(xié)調(diào)式漸進(jìn)改革路徑”。

3.1 降低管理型交易費(fèi)用

實(shí)現(xiàn)有效競爭、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革?，F(xiàn)階段我國可結(jié)合引入競爭、產(chǎn)權(quán)改革兩大措施，增加對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的激勵，提升產(chǎn)業(yè)效率。

隨著技術(shù)的變革和發(fā)展，自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的一些業(yè)務(wù)逐漸失去原有的壟斷性質(zhì)，競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。針對這些競爭性業(yè)務(wù)，政府可放松管制，以市場結(jié)構(gòu)重組為先導(dǎo)，適時、適當(dāng)?shù)匾敫偁帣C(jī)制。

在我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，不同產(chǎn)業(yè)開放程度不同，鐵路、郵政等行業(yè)改革相對滯后，因此應(yīng)當(dāng)加快這些產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)重組和競爭性業(yè)務(wù)的分離。但在具體拆分業(yè)務(wù)的過程中，要考慮到行業(yè)技術(shù)特征和市場等因素。

并且，有效競爭能夠推進(jìn)形成良好的市場環(huán)境，產(chǎn)權(quán)改革的有效性很大程度上倚靠著市場制度的完善程度。

在產(chǎn)權(quán)改革方面，自然壟斷產(chǎn)業(yè)由國家所有向民營化改革已是大勢所趨。對于壟斷性業(yè)務(wù)，政府可放松管制，在多數(shù)企業(yè)受到國家控股的情況下，可吸收非國有資本參加。讓國有經(jīng)濟(jì)通過股份制發(fā)展混合所有制，既放大了國有經(jīng)濟(jì)吸收社會資本的功能，又發(fā)揮了非國有資本的作用。對于競爭性業(yè)務(wù)，政府可放松進(jìn)入管制，吸引民營化企業(yè)進(jìn)入，以提高效率。

3.2 降低政治型交易費(fèi)用

3.2.1 推進(jìn)激勵性管制

相對于傳統(tǒng)規(guī)制改革而言，激勵性規(guī)制改革只關(guān)注企業(yè)的產(chǎn)出績效和外部效應(yīng)，較少控制企業(yè)的具體行為，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中享有更大的自主權(quán)，降低內(nèi)部交易費(fèi)用。

在當(dāng)下，由于過度管制，我國自然壟斷企業(yè)缺乏激勵，仍然存在以下問題：產(chǎn)品價格與質(zhì)量令消費(fèi)者不滿、消費(fèi)者福利損失等，而激勵性管制可以緩解這類問題。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)推進(jìn)激勵性管制，如實(shí)施價格上限管制，可激勵企業(yè)增加投資以提高產(chǎn)品及服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)大產(chǎn)品的需求及投資。同時激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、改革內(nèi)部管理體制。激勵性管制模仿市場機(jī)制，能夠增加企業(yè)自身激勵以提高社會福利。

3.2.2 優(yōu)化管制機(jī)構(gòu)

要保證放松管制改革的有效性，完善、獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)是必不可少的，否則會導(dǎo)致政企不分、過度干預(yù)，帶來尋租和管制俘獲等問題，產(chǎn)生大量的政治型交易費(fèi)用。

因此，需完善管制機(jī)構(gòu)組織制度，建立獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)，使管制機(jī)構(gòu)與企業(yè)相獨(dú)立，預(yù)防管制俘獲問題。同時也要使管制機(jī)構(gòu)與其他行政部門相獨(dú)立，保證管制機(jī)構(gòu)公正地對企業(yè)進(jìn)行管制行為，保障投資者“最優(yōu)投資”的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)市場的高效運(yùn)作，從而使自然壟斷產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。

在建立獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)的同時，也要完善管制監(jiān)督制度，可通過司法審查和公眾參與制度對管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，從而保證政府管制行為的可信度、減少管制俘獲。

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