農村宅基地退出機制研究

昝晨東　田靜婷

關鍵詞 農村 宅基地 使用權 有償退出

基金項目：陜西省法學會課題：“三塊地”改革背景下陜西省農村宅基地退出補償機制法律問題研究（2019NDKT29）和西北政法大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃：“三塊地”改革背景下宅基地退出補償機制研究——以西安市高陵區(qū)為例的階段性成果。

作者簡介：昝晨東，西北政法大學國際法學院2017級本科生;田靜婷，西北政法大學，副高，研究方向：土地法。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.209

一、農村宅基地的價值重構及其意義

宅基地有償退出的背后是對宅基地價值的重新評價，是對宅基地這一生產資料雙重屬性的重新選擇。在我國，農村宅基地制度確立之初就在社會保障價值與經濟利用價值之間選擇了前者。改革開放以來，一方面城鄉(xiāng)二元結構打破，大量農民進入城市，宅基地穩(wěn)定村民的作用逐漸減弱;另一方面，城市建設對土地的需求，十八億畝耕地紅線的限制，宅基地的經濟價值日益受到重視。新時代，對宅基地的價值進行全新評價刻不容緩。

學界對是否放開農村宅基地使用權流轉存有爭議的源頭在于對宅基地的價值存在不同理解。有學者認為，宅基地使用權是私權與社會保障的結合，實質是披著私權外衣的社會保障的替代品。 還有的學者認為，將宅基地流轉限制在集體內部流轉并不完全限制了宅基地經濟價值的實現，同時有利于維護農村的鄉(xiāng)土和諧、社會穩(wěn)定。 近年來越來越多的學者主張完全放開宅基地對外流轉，他們認為，對外流轉一方面可以增加村民收入保障其財產權，另一方面提升了土地的利用價值和經濟效率。 從現有的制度設計來看，國家仍然堅持保障農民居住權優(yōu)先的價值取向，其結果是一方面大量閑置的宅基地得不到利用，土地資源配置率低下;另一方面，大量的宅基地私下交易無法遏制，農民的居住權仍然無法得到有效保障。從發(fā)展社會主義經濟的角度看，農民進城是城市化、工業(yè)化的必由之路。即使當前宅基地制度可以將一部分農民留在農村，維護農村的相對和諧與穩(wěn)定。但城鄉(xiāng)收入水平、社會福利、生活質量差距大的現實，決定了宅基地制度根本上并不能阻止農民進城。最終的結果是，宅基地閑置一方面影響了土地經濟效益的發(fā)揮，造成了土地浪費;另一方面，閑置的宅基地不得流轉交易也造成了農民收入的相對減少。

在這種情況下，宅基地使用權的流轉的市場化道路應當打開，并不斷完善發(fā)展，為宅基地使用權進入市場開拓道路勢在必行。從長期看，農村人口大量進入城市，農業(yè)機械化大生產是實現社會主義現代化的必經道路;對農業(yè)產區(qū)來說，提升人均耕地面積有利于機械化生產;對于城市來說，大量村民變成市民有利于城市人口增加，支持工業(yè)化的發(fā)展。此外，從短期看，放開宅基地流轉，允許農民宅基地有償退出，重新明確宅基地的價值取向還有以下這些方面的直接作用。

（一）有利于提高農村宅基地的利用率

改革開放以來，農村人口大量向城市流動，城鎮(zhèn)化速度加快。近年來城鎮(zhèn)化速度不斷加快，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，城市建設對土地的需求日益加大。另一方面，全國范圍內存在大量宅基地閑置的現象，造成了土地資源的浪費。國務院曾經對2749個鄉(xiāng)村展開過調查，45%的村中有被遺棄的宅基地與舊房。 據筆者實地考察發(fā)現，宅基地閑置現象在經濟較為發(fā)達城市的周邊區(qū)縣較為明顯，其原因在于有許多村民前往城市定居、生活。這些閑置的宅基地上往往還建有房屋，多年無人居住不僅浪費了土地資源，還造成了危房產生的安全隱患。對宅基地價值目標進行重新定義，允許農村宅基地有償退出，將有利于解決“空心村”的問題，同時，重整土地后有利于支持城市建設土地的需求，推進城鎮(zhèn)化進程。

（二）有利于切實保障農民財產權的實現

通說認為，宅基地是物權法明確規(guī)定的用益物權，具有占有、使用、處分、收益權能。宅基地權利作為物權，應當允許被處分，并進行流轉。 但是現行物權法體系下農民對于土地僅具有占有、使用的權利，物權中較為重要的處分、收益的權利歸集體所有。因此，對農民來說，宅基地內在的經濟價值并不能通過處分轉化為現實的財富。大量農民進城以后，面對高昂的房價無能為力，即使在農村有宅基地，但卻不能自由流轉變成進城的資本，只能任其荒廢，最后造成土地資源的浪費。雖然允許集體內部進行流轉，但生活中“空心村”的現象大量存在，農村總人口呈下降趨勢，宅基地內部交易并不順利。

與之前宅基地更多的強調居住功能不同，隨著人口流動愈發(fā)明顯，很多農民在城市購房、落戶，宅基地的保障功能不斷弱化?；乩霞疑w房不再是唯一的選擇，很多人選擇在城市買房。在宅基地內部流轉無法實現，外部流轉違反法律的情況下，農村宅基地閑置的數量越來越多。據學者統計，當前農村的閑置宅基地數量高達10%-15%。 筆者認為，允許宅基地使用權流轉的意義在于更好地實現宅基地作為一項物權的價值，更好地保障農民的財產權利，使得宅基地權利真正成為一項完整的物權。

（三）有利于完善宅基地的權利體系

如前文分析，宅基地物權的特殊性在于所有權和使用權兩方面。在現行立法中，宅基地物權被分為集體所有權和農民使用權，分別賦予不同的權利。但是，法律賦予農民對宅基地的使用權上的權能并不完整，與物權法中土地權利的一般法理相違背，因此造成了同地不同權的窘境?！段餀喾ā芬?guī)定，“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。在城市土地中，對房屋所有權和土地使用權人來說，國家允許其住宅自由交易，對其住宅可以抵押。而農村住宅交易和農村宅基地抵押卻為法律所禁止。宅基地權利的二分，反映了一定時期立法的價值取向，但已經滿足目前對宅基地利用的現實需要;同時，與城市土地權利的權能不相匹配，難以保障同地同權的實現，造成我國土地權利體系的混亂。因此，在此次民法典制定的背景下，應當在物權編用益物權分編宅基地使用權章節(jié)中，賦予農村宅基地用益物權抵押權能和轉讓權能， 進一步完善現有宅基地權利體系。

（四）有利于減少宅基地占用，促進城市化進程

農村宅基地禁止流轉的初衷是保障農民的居住權，其定位是農民無法在城市生存后返回農村時最后的保障。但隨著城市化的發(fā)展，許多村民在城市定居以后在農村仍然占有宅基地，形成“兩棲占地”的情況。農民進城必然伴隨著宅基地退出，當前農民“兩棲占地”的原因在于宅基地和宅基地上的房屋無法入市交易，也無法以合理的方式退出。這一因素導致農民即使在城市購房、在城市定居也不愿意放棄這一“財產性利益”，不愿意退出農村宅基地。建立完善農村宅基地退出機制可以將宅基地使用權轉化為現實的經濟性利益，減少進城農民占用農村宅基地的現象。此外，農民獲得的土地補償款也有利于增加農民收入，降低農民進城的經濟成本，提升生活質量。

二、農村宅基地退出面臨的困境

（一）政策法律不健全

出于保障農民權益、穩(wěn)定農村社會的考慮，我國對土地流轉進行了嚴格的限制，其中對宅基地流轉的限制尤為突出。由于現行宅基地立法更其強調農村宅基地的保障作用，因此對宅基地的“使用主體”“權能限制”和“取得和使用無償”等做了規(guī)定。在宅基地流轉方面，最大的阻礙就在于禁止流轉。包括2007年《物權法》、2004年《土地管理法》在內，法律法規(guī)一向是限制農村宅基地流轉的?！段餀喾ā返?84條明確規(guī)定了宅基地不允許設立抵押。

2008年以來，中央層面出臺了多項政策對宅基地進行改革引導，但仍然只停留在政策探索、改革試點階段?！锻恋毓芾矸ā吩?019年修改時雖然增加了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！钡囊?guī)定，但在退出主體上嚴格限制在“進城落戶”的居民。同時因為關于退出方式和責任主體方面等并未明確，與《物權法》規(guī)定沖突的問題，將造成了實踐中難以落實的窘況。

（二）退出機制不完善

由于宅基地保障農民居住權的價值取向，農村宅基地一直自由流轉、交易、退出，在宅基地退出補償方面一直是空白。2019年新修訂的《土地管理法》在第62條增加了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！钡囊?guī)定。這一規(guī)定表明農村宅基地自愿退出的可以獲得補償，但是關于宅基地退出的補償標準、退出方式、退出程序等具體問題并沒有規(guī)定。同時關于與《物權法》沖突的問題，《土地管理法》也選擇了回避。如果宅基地補償標準沒有規(guī)定，就會導致宅基地補償標準過低，甚至低于宅基地和地上房屋的價值，農民自然就喪失了退出宅基地的積極性;如果對宅基地退出的方式、退出程序沒有規(guī)定，就會導致宅基地強行退出、違背農民意愿退出宅基地，損害農民權益。

（三）補償措施不健全

根據《土地管理法》的規(guī)定，農民在資源退出宅基地后有權獲得補償，但對于補償措施，各個試點地區(qū)的探索不盡相同，政策落實情況也參差不齊，許多地方的補償措施不完整、不健全，難以滿足農民的多樣化需求。補償措施不健全造成難以享受到應有的宅基地退出補償，使得一部分想退出的農民最后不敢退出。在全國范圍內，主要有“多種補償模式”“房屋補償模式”“地票、地券補償模式”幾種，在實踐中，不同地區(qū)的宅基地退出補償措施不一樣，不同的村莊可能補償也措施不一樣。從農民的角度看，對補償措施呈現出多樣化的需求，有的農戶希望現金補償，有的希望房屋補償;希望房屋補償的又分為集中居住型房屋和非集中居住型房屋。應當根據當地的物價水平、房價水平、村莊狀況等因素綜合考量，針對不同的村莊、不同的農戶制定具體的退出補償機制。以陜西高陵舉例，目前宅基地退出補償方式主要整村退出和零散退出兩種。其中整村退出的補償方式是集中安置加貨幣補償，零散退出的方式有城市社區(qū)集中安置、農村社區(qū)集中安置和宅基地置換三種。

三、農戶宅基地有償退出的具體措施

如前文所述，宅基地改革背景下，農民宅基地有償退出面臨很多現實困難，特別是法律法規(guī)完善、宅基地退出機制構建等宏觀政策方面的困難。筆者以為，除了進行宏觀方面的制度完善以外，進行宅基地改革，更多的要落到實處，將工作內容具體化，做到以下幾點：

（一）建立政府權力清單，保障農民權益免受侵害

城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”模式下，農村宅基地退出能為政府增加建設用地來源和財政收入。 因此，很多地方出現強行征地、強制退出的違法行徑。暴力“強拆”“血拆”背后是政府實現“土地財政”的利益心驅使。在政府、集體和農戶三者的權利義務關系中，農民是最弱勢的一方，侵害農民利益將導致社會動蕩，給農村發(fā)展帶來不和諧的音符。從宅基地使用權作為私權利的角度看，《土地管理法》中的“有償退出”并不意味著農民一定要退出，宅基地退出的選擇權仍然在農民手中。宅基地退出過程中，應嚴格限制政府權力，政府應當做好服務者的而不是管理者。因此，在宅基地退出過程中，必須明晰政府權力清單，規(guī)范公權力，防止政府強制農民退出宅基地。

（二）切實保障農戶居住權，使“退”有所居

宅基地最初的屬性即社會保障。宅基地退出過程中不能忽視農民的居住權問題，做好退出后安置工作是宅基地退出的重要環(huán)節(jié)。實踐中應根據不同村莊的歷史狀況、年齡結構、村民意愿、城市房價等因素綜合考量，保障每一戶退出農戶的居住權。在農村宅基地改革的大背景下，應當充分考慮到地方特色，采取“精準退出”戰(zhàn)略，一戶一策，讓農民切實感受到治安基地改革帶來的紅利，而不是強迫農民退出宅基地。實踐中應當杜絕為了實現政策指標，鼓動、欺騙農民退出宅基地而“被上樓”，其結果將導致貧更貧，甚至使得連宅基地都沒有的農民無家可歸，影響社會穩(wěn)定。

（三）建立科學補償機制，滿足農戶的多樣化需求

宅基地改革的初衷是為了盤活土地資源，增加農民收入。在保障農民財產權的同時，應賦予農民自主選擇權，退出與不退出，退出后如何補償等問題，應當遵從農民意愿。在宅基地退出過程中，合理科學的補償機制是保障農民自愿退出宅基地的關鍵。補償機制的設計，應當充分考慮當地的實際情況，特別是城鎮(zhèn)房價水平。在貨幣補償中，應保證補償價格與當地商品房價格相當;在進行房屋補償時，應保證房屋面積不小于原農民住宅的套內面積。同時，在貨幣補償與房屋補償中，應當允許農民自由選擇，可以是選擇其中一個，也可以結合起來?？偠灾r民退出宅基地后，居住條件應保持或超過原居住條件。

（四）增加農民非農收入，做好退出后的保障工作

雖然近年來非農產業(yè)對農民收入的貢獻逐年減少，甚至在東南沿海的發(fā)達地區(qū)，農業(yè)已不再是農民的主要收入來源。但在我國絕大多數地區(qū)，農業(yè)收入仍然是農民收入的主要來源。離開土地以后，進城的農民能否適應城鎮(zhèn)生活，是農民宅基地退出應當考慮的重要問題。政府部門應當充分發(fā)揮主觀能動性，通過就業(yè)指導、職業(yè)教育等方式，保障進城農民盡快融入城鎮(zhèn)生活。只有增加農民的非農收入，才能使農民真正離開土地，農業(yè)大生產、城市化、工業(yè)化才能成為現實，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能真正落實。

四、結語

農村宅基地改革是一個政治制度完善的法律問題，同時也是一個考慮經濟基礎調整的經濟問題，需要在政治制度和經濟基礎中不斷考量，達到公共利益與個人利益之間的平衡。宅基地改革是新時代下對舊有的土地制度堅持與發(fā)展，是從重視身份屬性到重視財產屬性的改變，反映了新時代經濟發(fā)展的要求。在堅持“土地公有”“土地紅線”“農民權利”的前提下，結合《土地管理法》修改后的規(guī)定，正在編撰中的民法典應當對宅基地的財產屬性予以回應，通過立法的方式構建宅基地有償退出制度，做到有法可依。同時，在宅基地退出試點地區(qū)，政府部門應當以農民利益為中心，充分尊重農民的自愿性、保障農民的居住權和財產權，做好退出后的保障工作。只有從政策層面和實踐層面兩手抓，才能順利推進農村宅基地改革，實現增加農民收入、優(yōu)化土地資源配置、增加城市建設土地供應、緩解經濟下行壓力等目的。

注釋：

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