法國(guó)可持續(xù)城市化理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒

金 嵐 JIN Lan

0 引言

在1992年里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展大會(huì)和1995年哥本哈根社會(huì)發(fā)展峰會(huì)的影響下，“可持續(xù)發(fā)展”成為法國(guó)各項(xiàng)公共政策的根本目標(biāo)[1]，也成為城市發(fā)展不可或缺的目標(biāo)。法國(guó)隨之開(kāi)展了大量可持續(xù)城市化的理論和實(shí)踐探索。2019年11月6日，中法兩國(guó)簽訂《中法關(guān)系行動(dòng)計(jì)劃》，“保護(hù)地球”作為其中一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域受到關(guān)注，行動(dòng)計(jì)劃提出“中法兩國(guó)決心繼續(xù)在應(yīng)對(duì)氣候變暖和保護(hù)生物多樣性方面開(kāi)展合作”，“將繼續(xù)開(kāi)展可持續(xù)城市化方面的合作”。在此背景下，有必要深入學(xué)習(xí)和探討法國(guó)可持續(xù)城市化的內(nèi)涵和舉措，為我國(guó)的城市化發(fā)展提供借鑒。

1 法國(guó)可持續(xù)城市化發(fā)展模式

城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，不僅要滿(mǎn)足大量市民基本的生活和工作需求，還需要提供宜居、舒適的環(huán)境，成為具有吸引力的場(chǎng)所?？沙掷m(xù)發(fā)展的城市是一個(gè)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然方面都得到持續(xù)發(fā)展的城市，既能獲得賴(lài)以持續(xù)發(fā)展的自然資源，又能避免潛在的環(huán)境公害[2]。法國(guó)可持續(xù)城市化的理念并不局限在環(huán)境保護(hù)和治理方面，而是作為一種城市發(fā)展模式，滲透到城市發(fā)展規(guī)模、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、功能布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和公共服務(wù)等各個(gè)方面，總體上體現(xiàn)為4個(gè)特點(diǎn)。

1.1 保持城市的合理密度

法國(guó)城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，高密度是城市可持續(xù)發(fā)展的重要支撐因素，可以帶來(lái)眾多優(yōu)勢(shì)，尤其體現(xiàn)在交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面。這些公用設(shè)施的使用有助于減少私人的能源和資源消耗，而當(dāng)有限地域內(nèi)集中大量使用者時(shí)，可以減少人均設(shè)施建造和運(yùn)營(yíng)的成本，從而減少公共支出并保證設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。例如，巴黎市人口密度達(dá)到2.5萬(wàn)人/km2，最高地區(qū)達(dá)到4萬(wàn)人/km2，目前在進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目時(shí)，仍然鼓勵(lì)在保證高度控制的前提下提高容積率，以容納更多的人口。同時(shí)，由于擁有適宜的城市尺度、密集的公共交通網(wǎng)絡(luò)和高可達(dá)性的公共設(shè)施，城市仍然能夠保證市民擁有較高的生活品質(zhì)。

1.2 促進(jìn)社會(huì)多元和功能復(fù)合

社會(huì)均衡化的公共教育與醫(yī)療服務(wù)、公共交通與基礎(chǔ)設(shè)施都是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的要素。通過(guò)住房類(lèi)型的多元化和均衡布局促進(jìn)社會(huì)融合，杜絕集中式的貧民窟。2000年以來(lái)，法國(guó)從立法層面規(guī)定，至2025年，凡是1 500人以上的城市，其社會(huì)住房占所有住房的比例需達(dá)到25%，以促進(jìn)社會(huì)融合。巴黎市進(jìn)一步明確單個(gè)新建私人項(xiàng)目中，社會(huì)住房建筑面積的比例需達(dá)到30%。在功能多樣化方面，鼓勵(lì)不同尺度上的功能混合。在街區(qū)內(nèi)部，鼓勵(lì)居住、工作和休閑等功能兼容，減少交通出行。廣域尺度上，促進(jìn)城市和鄉(xiāng)村地區(qū)和諧共存，綜合考慮休閑游憩、工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)保育等，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系，提高本地可達(dá)性、農(nóng)產(chǎn)品保障和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。

1.3 減少資源能源消耗

鼓勵(lì)采取多方面的措施來(lái)減少城市發(fā)展對(duì)于自然資源和能源的消耗。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建起能源、水資源、食品、消費(fèi)品、垃圾等城市能源資源供給、轉(zhuǎn)化和消耗的循環(huán)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，促進(jìn)能源和資源的回收利用。提高太陽(yáng)能等可再生能源的比例，推廣零碳排放建筑，減少化石能源消耗。更加關(guān)注食物供應(yīng)鏈，鼓勵(lì)在城市化地區(qū)增加農(nóng)業(yè)種植空間，保障綠色農(nóng)產(chǎn)品就近供應(yīng)，以減少交通運(yùn)輸頻率和提高安全性。這些舉措使傳統(tǒng)的以消耗自然資源為代價(jià)的“從搖籃到墳?zāi)埂卑l(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境保護(hù)為目的的“從搖籃到搖籃”模式[3]。

1.4 增強(qiáng)彈性適應(yīng)能力

隨著時(shí)間的推移和產(chǎn)業(yè)功能的更替，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行方式將發(fā)生變化?？沙掷m(xù)發(fā)展的城市需要快速適應(yīng)外部和內(nèi)部環(huán)境的變化，主動(dòng)適應(yīng)功能轉(zhuǎn)型，找到未來(lái)發(fā)展的動(dòng)力源泉，城市空間也需要適應(yīng)這一功能轉(zhuǎn)型。比如一些逐漸衰退的工業(yè)城市、礦產(chǎn)城市或港口城市，通過(guò)城市更新成功擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并對(duì)工業(yè)建筑遺產(chǎn)進(jìn)行再利用，可以在為區(qū)域重新注入活力的同時(shí)，保存城市記憶。在城市新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，也應(yīng)考慮將來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的可能性，更有利于更新利用。

2 可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向下的國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)著城市化發(fā)展。在可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，法國(guó)在國(guó)土空間規(guī)劃體系的各個(gè)層面都做出了積極引導(dǎo)。法國(guó)本土的行政層級(jí)分為大區(qū)—省—區(qū)—縣—市鎮(zhèn)5級(jí)，通過(guò)設(shè)立市鎮(zhèn)聯(lián)合體的方式來(lái)改善鄰近市鎮(zhèn)的區(qū)域合作。與之對(duì)應(yīng)，國(guó)土空間規(guī)劃體系主要分為大區(qū)層面的大區(qū)與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃（SRADDET）、市鎮(zhèn)聯(lián)合體層面的國(guó)土協(xié)調(diào)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱(chēng)SCoT）以及市鎮(zhèn)層面的地方城市規(guī)劃（PLU）[4]。在規(guī)劃編制過(guò)程中，可持續(xù)發(fā)展作為首要目標(biāo)，決定了城市發(fā)展模式，從而指導(dǎo)相關(guān)策略制定。

2.1 大區(qū)與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃

2016年法國(guó)本土將22個(gè)大區(qū)合并為13個(gè)，并提出將大區(qū)與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃納入?yún)^(qū)域發(fā)展計(jì)劃，作為大區(qū)空間政策的指引性文件①法蘭西島（Ile de France）、科西嘉島（Corse）和海外省除外，法蘭西島仍使用《法蘭西島總體規(guī)劃》（SDRIF）和區(qū)域氣候、空氣與能源計(jì)劃，科西嘉島仍使用規(guī)劃和保護(hù)計(jì)劃（SAP）與區(qū)域氣候、空氣與能源計(jì)劃，海外省仍使用區(qū)域發(fā)展規(guī)劃（SAR）。，綜合并完全取代了之前的大區(qū)規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃（SRADDT）以及3個(gè)附加的規(guī)劃：氣候、空氣與能源大區(qū)規(guī)劃（SRCAE），生態(tài)可持續(xù)大區(qū)規(guī)劃（SRCE），基礎(chǔ)設(shè)施、交通聯(lián)運(yùn)大區(qū)規(guī)劃（SRIT）。

大區(qū)與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃由大區(qū)議會(huì)負(fù)責(zé)，每5年修訂一次。這份計(jì)劃提出大區(qū)層面的可持續(xù)發(fā)展策略，例如促進(jìn)區(qū)域平衡與平等，尤其是鼓勵(lì)促進(jìn)城市化地區(qū)、郊區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)平衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目；指導(dǎo)大區(qū)層面公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展，以提高公共服務(wù)的均衡性和保證運(yùn)營(yíng)效率；保護(hù)生物多樣性，鼓勵(lì)在城市中保護(hù)自然土地和發(fā)展都市農(nóng)業(yè)。

大區(qū)與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃將包含原氣候、空氣與能源大區(qū)規(guī)劃的基本內(nèi)容，主要有4個(gè)方面：一是減緩氣候變化，即減少溫室氣體排放；二是積極適應(yīng)氣候變化，降低氣候變化脆弱性；三是防止和減少空氣污染；四是能源管理，即可再生能源開(kāi)發(fā)和回收等目標(biāo)。例如，法國(guó)東部大區(qū)的大區(qū)與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃（SRADDET du Grand Est）所提出的30項(xiàng)目標(biāo)中，圍繞可持續(xù)的能源模式、保護(hù)自然資源、轉(zhuǎn)變生活方式等方面提出了20項(xiàng)子目標(biāo)。與目標(biāo)體系相對(duì)應(yīng)，制定5個(gè)方面30項(xiàng)規(guī)劃策略（見(jiàn)圖1），在空間結(jié)構(gòu)上也尤其強(qiáng)調(diào)藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)布局（見(jiàn)圖2）[5]，充分體現(xiàn)了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值取向。

2.2 國(guó)土協(xié)調(diào)綱要

國(guó)土協(xié)調(diào)綱要一般由市鎮(zhèn)聯(lián)合體編制，對(duì)小于大區(qū)的跨區(qū)域范圍進(jìn)行研究，用于指導(dǎo)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。國(guó)土協(xié)調(diào)綱要用于協(xié)調(diào)上層次的各方面政策，尤其是城市規(guī)劃、住房、交通和商業(yè)發(fā)展等，成果包括3部分：現(xiàn)狀報(bào)告（Rapport de présentation）、地域規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃（PADD）、目標(biāo)文件（DOO）。其中地域規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃明確城市未來(lái)20—25年的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略方向，在成果結(jié)構(gòu)上承接了現(xiàn)狀報(bào)告對(duì)于現(xiàn)狀問(wèn)題的分析，并指導(dǎo)目標(biāo)文件法定條款的制定，可以被認(rèn)為是規(guī)劃最核心的內(nèi)容。從地域規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃的名稱(chēng)上體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展理念在區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃中的主導(dǎo)地位。

2008—2010年間頒布的“新環(huán)保法案”1號(hào)和2號(hào)法律（Grenelle1和Grenelle2）大力推動(dòng)了國(guó)土協(xié)調(diào)綱要在環(huán)境保護(hù)方面的目標(biāo)確立。在此指導(dǎo)下，國(guó)土協(xié)調(diào)綱要編制需要遵循3個(gè)方面的原則：一是城市化地區(qū)和非城市化地區(qū)取得平衡，積極引導(dǎo)城市內(nèi)部的更新，防止城市蔓延，界定自然保護(hù)區(qū)、耕地和林地等的范圍，使城市與農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展以及自然空間和景觀的保護(hù)達(dá)到平衡。二是促進(jìn)城市功能多元化和社會(huì)融合，統(tǒng)籌考慮就業(yè)、生活、休閑和交通等方面的需求，鼓勵(lì)不同功能用地的均衡布局和地塊內(nèi)部垂直方向的功能混合，引導(dǎo)商品房和租賃房混合。三是尊重自然，通過(guò)建設(shè)生態(tài)走廊、在城市內(nèi)部增加公園綠地和農(nóng)業(yè)用地，保持生態(tài)空間的連貫性，保障空氣、土壤和水環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡。例如，目前正在編制的巴黎都市區(qū)國(guó)土協(xié)調(diào)綱要（SCot de la Métropole du Grand Paris）②巴黎都市區(qū)國(guó)土協(xié)調(diào)綱要于2017年啟動(dòng)編制，計(jì)劃于2020 年完成，范圍涵蓋巴黎市區(qū)和周邊12個(gè)市鎮(zhèn)，相當(dāng)于巴黎市區(qū)加近郊3省的范圍，人口規(guī)模約720萬(wàn)人。著重研究12個(gè)議題（見(jiàn)表1）[6]，也將上述原則貫穿始終。

2.3 地方發(fā)展規(guī)劃

地方發(fā)展規(guī)劃是市鎮(zhèn)或市鎮(zhèn)聯(lián)合體層面最主要的法定規(guī)劃，不僅是地方進(jìn)行規(guī)劃管理的控制性文件，也是地方發(fā)展的戰(zhàn)略性、實(shí)施性的方案[7]。地方發(fā)展規(guī)劃制定地方空間發(fā)展戰(zhàn)略，明確了土地使用的總體導(dǎo)向，劃定生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市開(kāi)發(fā)等不同區(qū)域，明確建筑高度、開(kāi)放空間等控制要求，并需要與地方住宅發(fā)展計(jì)劃、地方交通規(guī)劃等相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一。地方發(fā)展規(guī)劃的成果通常包括現(xiàn)狀報(bào)告、地域規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目行動(dòng)目標(biāo)與計(jì)劃（POA）、總平面圖和管控規(guī)定（Règlement）等部分。與國(guó)土協(xié)調(diào)綱要類(lèi)似，地方發(fā)展規(guī)劃中也包含地域規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，用于明確市鎮(zhèn)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，是指導(dǎo)城市解決現(xiàn)狀問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性文件[8]。

圖1 東部大區(qū)的大區(qū)與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃規(guī)劃目標(biāo)和策略對(duì)照?qǐng)D

圖2 東部大區(qū)的大區(qū)與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃空間結(jié)構(gòu)示意圖

如巴黎市地方發(fā)展規(guī)劃（Plan Local d'Urbanisme de Paris）的地域規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃提出4方面的發(fā)展戰(zhàn)略[9]：一是改善所有巴黎人的日常生活；二是提高巴黎的知名度，為所有人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)；三是減少不平等，以實(shí)現(xiàn)更大的團(tuán)結(jié)；四是鼓勵(lì)所有項(xiàng)目合作伙伴積極參與。在環(huán)境方面，綜合了7項(xiàng)政策，包括氣候—空氣—能源計(jì)劃、生物多樣性計(jì)劃、循環(huán)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、健康環(huán)境計(jì)劃、環(huán)境噪音預(yù)防計(jì)劃、雨水利用計(jì)劃和彈性發(fā)展策略。相關(guān)的規(guī)劃控制要求通過(guò)土地使用分區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目行動(dòng)目標(biāo)與計(jì)劃、管控規(guī)定等進(jìn)行落實(shí)，指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)。例如，為了改善生活條件和促進(jìn)生物多樣性，巴黎市提出增加開(kāi)放空間的策略，包括建設(shè)新的綠地和提升現(xiàn)有綠地的環(huán)境品質(zhì)，以及對(duì)公共綠地和私人綠地的保護(hù)和開(kāi)發(fā)。在此指導(dǎo)下，通過(guò)多種手段進(jìn)行保障：一是在用途分區(qū)中，劃定城市綠化區(qū)域和自然森林區(qū)域（見(jiàn)圖3）；二是從生態(tài)系統(tǒng)的連貫性角度，引導(dǎo)通向巴黎市外圍的生態(tài)廊道，以及內(nèi)部公園綠地間的公共通道（見(jiàn)圖4）；三是在管控規(guī)定中明確地塊內(nèi)部的開(kāi)放空間和植被覆蓋的比例及空間布局要求；四是鼓勵(lì)通過(guò)立體綠化、屋頂綠化和屋頂農(nóng)場(chǎng)等形式增加綠色空間。

表1 巴黎都市區(qū)國(guó)土協(xié)調(diào)綱要研究議題一覽表

3 可持續(xù)城市化的實(shí)施舉措

2008年10月22日，在環(huán)境問(wèn)題協(xié)商會(huì)議后，法國(guó)宣布實(shí)施“可持續(xù)城市”計(jì)劃，目標(biāo)是促進(jìn)一種新的城市設(shè)計(jì)、建設(shè)、發(fā)展和管理方式的出現(xiàn)。這是法國(guó)宣告邁入可持續(xù)城市化進(jìn)程的一個(gè)重要標(biāo)志。計(jì)劃內(nèi)容包含4個(gè)方面：在地區(qū)一級(jí)實(shí)施生態(tài)街區(qū)（écoQuartier）計(jì)劃、在大都市一級(jí)實(shí)施生態(tài)城市（écoCité）計(jì)劃、大力發(fā)展公共交通、在城市中恢復(fù)和增加自然生態(tài)空間。其中生態(tài)城市和生態(tài)街區(qū)計(jì)劃經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，使可持續(xù)發(fā)展的理念在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣和實(shí)施。

3.1 生態(tài)城市

生態(tài)城市計(jì)劃由法國(guó)生態(tài)與團(tuán)結(jié)化轉(zhuǎn)型部（Ministère de la Transition écologique et solidaire）下屬的住房和自然規(guī)劃總干事（DGALN）領(lǐng)導(dǎo)，面向法國(guó)的城市群和大城市，其理念是鼓勵(lì)通過(guò)創(chuàng)新來(lái)應(yīng)對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)挑戰(zhàn)，成為有吸引力和彈性的城市，在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，提高社會(huì)凝聚力和生活質(zhì)量（見(jiàn)圖5）。國(guó)家層面鼓勵(lì)城市通過(guò)這種方式，開(kāi)展公共部門(mén)和私人的合作，以城市發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，實(shí)施創(chuàng)新的綜合城市項(xiàng)目，將可持續(xù)發(fā)展的理念具體化。對(duì)于參與這一計(jì)劃的城市群和大都市來(lái)說(shuō)，需要運(yùn)用生態(tài)城市的理念和方法，制定適合其自身和居民需要的發(fā)展戰(zhàn)略，以提高城市吸引力。

圖3 巴黎市地方發(fā)展規(guī)劃用途分區(qū)規(guī)劃圖

生態(tài)城市被稱(chēng)為城市可持續(xù)發(fā)展的實(shí)驗(yàn)室，著眼于空氣質(zhì)量、節(jié)約能源、水和廢棄物管理、流動(dòng)性、數(shù)據(jù)共享和社會(huì)凝聚力等問(wèn)題，通過(guò)3方面行動(dòng)帶來(lái)城市設(shè)計(jì)、建造和管理方式的提升。

一是強(qiáng)化城市戰(zhàn)略和管理能力，特別是倡導(dǎo)使用國(guó)際可持續(xù)城市管理標(biāo)準(zhǔn)ISO 37101：《城市可持續(xù)發(fā)展—可持續(xù)發(fā)展管理體系—要求及使用指南》。這一標(biāo)準(zhǔn)由法國(guó)牽頭制定，2016年由國(guó)際ISO/TC268正式發(fā)布，是ISO/TC 268可持續(xù)城市和社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域中最早的3項(xiàng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)之一，也是國(guó)際可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系的核心。該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)提出城市可持續(xù)發(fā)展的總體原則和要求，建立了計(jì)劃、支撐、運(yùn)行和評(píng)價(jià)的循環(huán)管理體系[10]，系統(tǒng)性地指導(dǎo)城市可持續(xù)發(fā)展。

二是支持可持續(xù)領(lǐng)域的創(chuàng)新實(shí)踐和建立網(wǎng)絡(luò)。2010年，法國(guó)啟動(dòng)6.68億歐元的“明日之城”投資計(jì)劃（Le programme d'investissements d'avenir Ville de demain），由住房和自然規(guī)劃總干事主管，為生態(tài)城市內(nèi)開(kāi)展可持續(xù)的創(chuàng)新性和示范性項(xiàng)目提供財(cái)政支持。由此，使新的城市模式和創(chuàng)新的做法成為可能。截至目前，該項(xiàng)資金已資助了450項(xiàng)具有代表性的可持續(xù)城市創(chuàng)新項(xiàng)目，包括智能公共照明、居民參與設(shè)計(jì)的城市空間、無(wú)人駕駛車(chē)輛、保護(hù)生物多樣性的城市花園、低能耗建筑、數(shù)字服務(wù)等。同時(shí)，建立生態(tài)城市網(wǎng)絡(luò)，目前已匯集了30個(gè)地區(qū)、700多名代表，包括項(xiàng)目發(fā)起人、地方政府、項(xiàng)目合作伙伴和專(zhuān)業(yè)人士。住房和自然規(guī)劃總干事通過(guò)組織全國(guó)專(zhuān)題會(huì)議、技術(shù)講習(xí)班和研討會(huì)等方式，組織生態(tài)城市網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)方參與，以促進(jìn)交流和提高知名度。

三是開(kāi)展城市創(chuàng)新評(píng)估。通過(guò)生態(tài)城市探索者（EcoCitéExplorer）這一動(dòng)態(tài)評(píng)估工具，對(duì)“明日之城”投資計(jì)劃資助的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。評(píng)估依據(jù)ISO 37101這一標(biāo)準(zhǔn)，聚焦在可持續(xù)發(fā)展的6個(gè)目標(biāo)，即城市吸引力、保護(hù)與改善環(huán)境、彈性恢復(fù)能力、負(fù)責(zé)任的資源利用、社會(huì)凝聚力和福祉。通過(guò)開(kāi)展評(píng)估，為后續(xù)的資金使用和項(xiàng)目實(shí)施提供指導(dǎo)，提高可復(fù)制性并促進(jìn)其對(duì)城市發(fā)展的影響（見(jiàn)圖6-圖7）。

3.2 生態(tài)街區(qū)

生態(tài)街區(qū)計(jì)劃旨在從社區(qū)層面運(yùn)用可持續(xù)方法進(jìn)行設(shè)計(jì)、建造和管理城市的新方式，開(kāi)展社區(qū)級(jí)活動(dòng)和試點(diǎn)，提高資源和廢棄物的利用效率，改善生活質(zhì)量，鼓勵(lì)公眾參與，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。此項(xiàng)工作同樣由法國(guó)住房和自然規(guī)劃總干事領(lǐng)導(dǎo)，由各地方進(jìn)行申報(bào)，結(jié)合實(shí)施進(jìn)程開(kāi)展4個(gè)階段認(rèn)證。這一舉措推動(dòng)了基于可持續(xù)發(fā)展原則的社區(qū)設(shè)計(jì)和建設(shè)，以適應(yīng)城市發(fā)展和市民需求，建立了社區(qū)層面的可持續(xù)發(fā)展模式。

由于各地區(qū)申報(bào)的生態(tài)街區(qū)在區(qū)位、規(guī)模和功能等方面都存在差異，為了保證生態(tài)街區(qū)的質(zhì)量能夠符合基本要求，在經(jīng)過(guò)兩輪的項(xiàng)目征集后，法國(guó)于2012年設(shè)立了生態(tài)街區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)框架。這一標(biāo)準(zhǔn)框架呼應(yīng)了社區(qū)層面對(duì)可持續(xù)發(fā)展的原則和問(wèn)題，分為4個(gè)維度：方法和流程、生活環(huán)境和用途、地域發(fā)展、環(huán)境和氣候，共20項(xiàng)承諾（見(jiàn)表2）。其中后3個(gè)維度分別對(duì)應(yīng)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)這3個(gè)可持續(xù)發(fā)展的支柱，“方法和流程”則旨在解決治理問(wèn)題。每個(gè)生態(tài)街區(qū)的初始計(jì)劃都需要對(duì)這20項(xiàng)承諾進(jìn)行回應(yīng)。該標(biāo)準(zhǔn)框架適用于各種類(lèi)型的項(xiàng)目，包括位于大城市或郊區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)、不同歷史背景或文化背景、新建項(xiàng)目或翻新項(xiàng)目。

圖5 法國(guó)生態(tài)城市布局示意圖

圖6 生態(tài)城市示范項(xiàng)目：斯特拉斯堡兩岸城市項(xiàng)目規(guī)劃圖

圖7 生態(tài)城市示范項(xiàng)目：斯特拉斯堡兩岸城市項(xiàng)目規(guī)劃效果圖

同時(shí)，在生態(tài)街區(qū)認(rèn)證管理方面，設(shè)立了4個(gè)階段的程序，分別對(duì)應(yīng)于設(shè)計(jì)、施工、交付、居民生活和持續(xù)改進(jìn)，體現(xiàn)了全過(guò)程的管理特點(diǎn)。第一階段，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽訂生態(tài)街區(qū)憲章，意味著所有參與方承諾將采用生態(tài)街區(qū)的方法進(jìn)行建設(shè)；第二階段，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由生態(tài)與團(tuán)結(jié)化轉(zhuǎn)型部委托的專(zhuān)家開(kāi)展評(píng)估，通過(guò)評(píng)估，由生態(tài)街區(qū)國(guó)家委員會(huì)頒發(fā)認(rèn)證證書(shū)；第三階段，在項(xiàng)目交付后，同樣通過(guò)專(zhuān)家評(píng)估程序認(rèn)定，然后由生態(tài)街區(qū)國(guó)家委員會(huì)頒發(fā)認(rèn)證證書(shū)；第四階段，在項(xiàng)目交付3年后開(kāi)展，依據(jù)生態(tài)街區(qū)的20項(xiàng)承諾框架，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和持續(xù)改進(jìn)情況進(jìn)行評(píng)估。這一認(rèn)證程序建立了在整個(gè)項(xiàng)目中實(shí)施評(píng)估和持續(xù)改進(jìn)的機(jī)制，而第四階段的評(píng)估確保了初始的建設(shè)目標(biāo)在項(xiàng)目實(shí)施完成后隨著時(shí)間的推移得以維持和改進(jìn)。

表2 生態(tài)街區(qū)的20項(xiàng)承諾

圖8 生態(tài)街區(qū)Clichy-Batignolles規(guī)劃圖

2009年法國(guó)啟動(dòng)生態(tài)街區(qū)的首次項(xiàng)目征集，2012年12月啟動(dòng)首個(gè)項(xiàng)目建設(shè)。截至2019年底，已有615個(gè)生態(tài)街區(qū)申請(qǐng)開(kāi)展認(rèn)證，其中6個(gè)完成第四階段認(rèn)證，68個(gè)完成第三階段認(rèn)證，161個(gè)完成第二階段認(rèn)證，380個(gè)完成第一階段認(rèn)證（見(jiàn)圖8）。

4 啟示與思考

我國(guó)歷來(lái)重視可持續(xù)城市化的發(fā)展。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面，2003年出臺(tái)《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（試行）》（環(huán)發(fā)[2003]91號(hào)），2006年頒布《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50378-2006），并不斷進(jìn)行修訂。在實(shí)施層面，2000年起，由原環(huán)保部牽頭，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了生態(tài)省、市、縣創(chuàng)建工作；2007年、2014年，分別啟動(dòng)了中新天津生態(tài)城建設(shè)和中法武漢生態(tài)城建設(shè)；2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》，提出要在“十三五”期間創(chuàng)建10個(gè)左右國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。至2019年底，國(guó)務(wù)院已批復(fù)6個(gè)城市建設(shè)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。而城市是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，可持續(xù)城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要更加綜合的舉措。從法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)中可以看到，可持續(xù)城市化的理念通過(guò)各個(gè)層次的規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)體系制定，以及生態(tài)城市和生態(tài)街區(qū)的實(shí)施計(jì)劃付諸實(shí)踐，可以得到如下啟示。

4.1 以城市發(fā)展新理念為指引, 推動(dòng)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

黨的十八大確立了生態(tài)文明建設(shè)的總體方向，黨的十九大報(bào)告明確提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享、開(kāi)放的城市發(fā)展新理念，也充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念。在此指引下，需要深化城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，推動(dòng)城市由傳統(tǒng)的外延擴(kuò)展式發(fā)展向內(nèi)涵增長(zhǎng)式發(fā)展轉(zhuǎn)變。在廣域尺度上，強(qiáng)化對(duì)城市規(guī)模的底線約束，劃定“永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”，促進(jìn)城市與農(nóng)村、人工環(huán)境與自然生態(tài)環(huán)境的平衡發(fā)展。在城市化地區(qū)內(nèi)部，積極引導(dǎo)漸進(jìn)式的城市更新，提高土地和其他資源能源的利用效率，促進(jìn)緊湊集約、低碳高效、功能復(fù)合的城市空間建設(shè)。

4.2 發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用, 提升可持續(xù)城市化發(fā)展質(zhì)量

我國(guó)2005年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》、2020年頒布的《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》中都體現(xiàn)了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的要求，對(duì)于規(guī)劃劃定的“三線”以及藍(lán)線、綠線等作為強(qiáng)制性?xún)?nèi)容進(jìn)行管控。而由于城市功能綜合性的特點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)、資源能源利用、廢棄物處理等都與市民居住、休閑、健康和教育等需求相互依存，需要系統(tǒng)性地研究。因此，需要進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的平臺(tái)作用，在城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)下，將可持續(xù)城市化的發(fā)展目標(biāo)融入各層次國(guó)土空間規(guī)劃編制，建立更加全面的指標(biāo)體系和規(guī)劃策略，在城市發(fā)展戰(zhàn)略、功能布局、生態(tài)環(huán)境、綜合交通、基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)方面進(jìn)行落實(shí)，并通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制予以保障，提升可持續(xù)城市化發(fā)展的質(zhì)量。

4.3 完善多層次的標(biāo)準(zhǔn)體系, 推廣可持續(xù)城市化經(jīng)驗(yàn)

法國(guó)在生態(tài)城市和生態(tài)街區(qū)建設(shè)方面，分別出臺(tái)了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)框架，在建筑方面也制定了全國(guó)性的高環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)體系（High Environmental Quality，簡(jiǎn) 稱(chēng)“HQE”），并 致力于向全世界推廣。相比而言，我國(guó)出臺(tái)的一系列生態(tài)省、市、縣指標(biāo)體系和《綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》也在一定程度上推動(dòng)了可持續(xù)城市化發(fā)展。但生態(tài)省、市、縣指標(biāo)體系均以行政區(qū)為統(tǒng)計(jì)單元，導(dǎo)致地方在創(chuàng)建生態(tài)市、縣時(shí)更傾向于選擇城市化水平較低的地區(qū)，因此其并不能直接指導(dǎo)可持續(xù)城市化發(fā)展。未來(lái)，需要在試點(diǎn)生態(tài)城市、國(guó)家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的基礎(chǔ)上，建立與可持續(xù)城市化發(fā)展目標(biāo)相匹配、適用于城市—社區(qū)—建筑各個(gè)層次，涵蓋多維度的可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)范圍內(nèi)的推廣復(fù)制。

4.4 完善社會(huì)參與機(jī)制, 促進(jìn)可持續(xù)城市化收益共享

可持續(xù)城市化項(xiàng)目的成功建立在環(huán)境約束與城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求相平衡的基礎(chǔ)上，需要運(yùn)用社會(huì)治理的理念，構(gòu)建社會(huì)力量共同參與的機(jī)制。在法國(guó)生態(tài)城市和生態(tài)街區(qū)建設(shè)過(guò)程中，一方面綜合了可持續(xù)發(fā)展不同領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，如節(jié)能技術(shù)、都市農(nóng)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、公共衛(wèi)生、財(cái)務(wù)管理等；另一方面積極聽(tīng)取所有利益相關(guān)者和市民的意見(jiàn)。未來(lái)，隨著我國(guó)可持續(xù)城市化進(jìn)程的加快，有必要借鑒這類(lèi)組織模式，促進(jìn)多專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)組合，進(jìn)一步提高技術(shù)水平，同時(shí)鼓勵(lì)利益相關(guān)者和市民參與，通過(guò)協(xié)商和妥協(xié)的過(guò)程，促使社會(huì)與經(jīng)濟(jì)、家庭需求與開(kāi)發(fā)商利益、公共與私人空間之間的關(guān)系得到進(jìn)一步平衡，使市民成為可持續(xù)城市化的受益者。