淺析地方政府負債現(xiàn)狀及解決對策

于糧

摘 要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為我國最基層的行政單位，其愈加沉重的債務負擔引起了各方的關注，債務問題嚴重影響了基層行政單位的正常運轉，影響著農(nóng)村和諧穩(wěn)定的大局。本文首先介紹了地方政府債務的基本情況，在此基礎上分析了地方政府債務形成的主要原因，并提出相應的建議，希望能為基層政府債務化解工作提供參考。

關鍵詞 地方政府 負債現(xiàn)狀 成因 對策與建議

過去幾年來，由于膨脹式發(fā)展和非生產(chǎn)性開支過大，造成基層行政單位過重的債務負擔，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐步推廣實施和農(nóng)村社會公共設施需求的不斷增長，基礎設施建設、公益事業(yè)建設投入等支出不斷增加，同時經(jīng)濟下行收入減少，雙重壓力之下債務負擔增加不可避免?；鶎觽鶆肇摀殉蔀楦骷壵⑸鐣鹘珀P注和重視的問題?；鶎有姓挝粋鶆展ぷ魇玛P改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，尤其是對落實黨在農(nóng)村的各項方針政策，促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和基層政府正常運轉具有重大意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務作為一個社會經(jīng)濟問題，構成復雜、性質多樣、總額巨大、償還困難，嚴重地影響了政府形象，制約了基層政府正常運行和農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。

一、地方政府債務基本情況

截至2018年末，全國地方政府債務余額183862億元。其中，一般債務109939億元，專項債務73923億元，政府債券180711億元，非政府債券形式存量政府債務3151億元。我國實施積極財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，通過財政投融資進行基本建設與基礎設施建設，通過實施“減稅降費”等財政政策引導、推動、扶持產(chǎn)業(yè)升級，促進形成新的經(jīng)濟增長點，如此一來，債務嚴重狀況更是一時無法解決。

近期，筆者對寧陽縣蔣集鎮(zhèn)債務情況進行了調研。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在以農(nóng)業(yè)為主、財政困難的寧陽縣具有代表性，下轄35個行政村。2018年底蔣集鎮(zhèn)地方財政收入2871.06萬元，稅收收入為908.25萬元，財政支出為6365.1萬元，2018年年底債務總額為24308.68萬元，其中與上級往來18273.47萬元。債務形成時間較長、形成原因眾多、涉及對象復雜。

二、地方政府債務形成的主要原因

（一）財源不足造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債運行

缺乏收入來源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成負債的根本原因。分稅制的執(zhí)行導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)可利用財力規(guī)模大大受限，制約了基層財政功能的發(fā)揮，各地的稅收分成制度不盡相同，但是完成上級政府的要求是首要的。隨著“減稅降費”政策的落實和受經(jīng)濟下行壓力的影響，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的可用財力更是進一步減少。據(jù)了解，相當一部分比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方財政收入過低，赤字過大，上下級體制結算安排了一定數(shù)量的轉移支付，但數(shù)量偏少，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在較大的資金缺口。像是蔣集鎮(zhèn)這樣的小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體經(jīng)濟基礎差，加之政策、體制等諸多原因，導致財源嚴重不足，日常運轉只能勉強支撐或靠負債維持。

（二）基礎設施建設負債較多，超越財力興辦公益事業(yè)

為改善基層農(nóng)民群眾的基礎設施建設條件、提高農(nóng)民生活舒適度，一些諸如道路硬化、美化、亮化、休閑廣場、垃圾污水處理等等大量的惠民工程需投資建設，由于沒有工業(yè)支撐、缺乏稅源，缺乏發(fā)展突破口、支付能力有限，但同時公共服務設施必須發(fā)展，必然造成基礎設施建設方面的欠賬。因為蔣集鎮(zhèn)為山東省鄉(xiāng)村振興“十百千”項目示范鎮(zhèn)，諸如道路硬化、村莊美化、亮化、綠化等公益性事業(yè)投入數(shù)額巨大，但同時受限于單薄的財力，新增負債不可避免，單就農(nóng)村道路硬化方面而言，近兩年來，該鎮(zhèn)硬化提升道路里程40多公里，預計形成負債近100萬元。

由于各種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不支付更多社會公共產(chǎn)品和公共服務，很多公益性項目支出如美國白蛾防控、環(huán)衛(wèi)一體化、退職村干部生活補助、脫貧攻堅、環(huán)境整治、計劃生育等等，這些都是政府應該承擔的職責，都是惠及絕大多數(shù)群眾的好的政策，關鍵是資金從何而來。為了圓滿完成甚至超額完成指標任務、迎接好各項檢查驗收，不得不大量舉債，不得已就花明天的錢辦今天的事兒，導致負債增加。

（三）轉移支付制度不完善

財政轉移支付制度是國家為了實現(xiàn)區(qū)域間各項社會經(jīng)濟事業(yè)的協(xié)調發(fā)展而采取的財政政策?；灸繕耸谴龠M地區(qū)間基本公共服務和基礎設施建設的均等化，客觀上要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進行調整。但由于目前的財政轉移支付制度還不完善，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能獲得的財政轉移支付收入很少且不穩(wěn)定，這也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的原因之一。由于很多專項補助缺乏依據(jù)和制度約束，隨意性很大，很多急需發(fā)展資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的補助很少，很多富足地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的補助更多，收支差距不斷增大造成負債。

（四）地方政府債務管理制度上存在缺陷

長期以來，地方政府對于債務問題缺乏足夠的認識，沒有成立統(tǒng)一的債務管理機構和成熟的管理制度，債務管理權限分散，管理側重點不同，不能有效規(guī)范管理;同時借債舉債信息披露和監(jiān)督機制建立程度參差不齊;財務管理制度不夠規(guī)范，債務化解沒有一套成熟可行的流程，一部分長期拖欠債務不能及時結算清理。一些地方政府也曾陸續(xù)出臺一些化債政策，但都缺乏具體考核指標，特別是對于主要領導的負債責任缺乏追究機制。

（五）預算編制不科學、不完善

受地位、經(jīng)濟發(fā)展水平、人員編制等因素影響，預算編制存在編制不科學、內容不完善等問題，預算編制隨意，地方政府對于預算編制重視程度往往不夠，隨意項目預算、隨意申報項目金額;預算編制時間短、質量不高，預算編制往往啟動時間晚，完成時間倉促，有的預算單位不到一周就完成年度預算，有的甚至參照上年預算安排予以編制，要么就是預算項目依據(jù)和數(shù)據(jù)空洞，預算編制粗放、不精細;預算編制項目不完整，未能應編盡編，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算存在嚴重局限性。政府財政預算主要包括工資支出、運轉支出及社保、文化等部分民生事業(yè)支出，一部分剛性支出不能安全納入，有的納入預算但與實際支出差額較大。

三、化解地方政府債務的對策與建議

基層債務問題嚴重影響了黨委和政府在群眾中的威望，減弱了基層政權的凝聚力和號召力，也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，沉重的債務業(yè)帶來一定的不安定因素、影響了社會和諧的大好局面。就如何進行債務化解筆者提出幾點建議：

（一）發(fā)展經(jīng)濟，壯大財源，增強償債能力

首先發(fā)展經(jīng)濟、壯大財源，逐步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債能力是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務難題的根本途徑。加強社會主義新農(nóng)村建設，推進農(nóng)業(yè)結構調整，推動小城鎮(zhèn)建設，加大招商引資力度，發(fā)展個體私營經(jīng)濟，積極培植財源，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速健康發(fā)展，增強自身償債能力。再是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有資產(chǎn)進行全面清理盤點，盤活存量資產(chǎn)，對政府公共設施所有權和經(jīng)營權實行市場化運作，回收資金專項用于清償債務。

（二）嚴格防范給自己“挖坑”工程

單位制定的發(fā)展目標，應做好實地調研、科學規(guī)劃，項目投資應在嚴格的決策機制下開展，項目實施、資金籌措等應多方論證。決不能憑空猜想閉門造車，盡可能避免決策失誤給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來的損失，規(guī)劃實施一定要本著實事求是、量入為出的原則，有多少錢辦多少事，決不能搞“透支”，從而避免負債過重完成某項工作。做到發(fā)展經(jīng)濟與加強監(jiān)管相結合，當前和長遠相結合，地方努力和上級扶持相結合，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎得到加強，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔真正得以減輕，確保農(nóng)村基層政權得以正常運轉。

（三）完善財政轉移支付制度

完善財政轉移支付制度首先應注重加強縣級財政在轉移支付中的銜接作用，因為大部分轉移支付資金分配到縣級，縣級財政如何科學合理安排資金分配，使轉移支付資金更好地發(fā)揮作用至關重要。一般性轉移支付和專項轉移支付資金的分配應在充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政收入、涉及民生的公益性事業(yè)項目推進情況等等因素的情況下，制定完善轉移支付分配制度，使工作制度化、科學化，增強轉移支付的透明性和公正性，并接受各界監(jiān)督。

（四）高度重視、科學安排清償工作

建議組成債務化解機構，在專項清理、摸清底數(shù)的基礎上，提出具體化解辦法，督察化解過程。首先是領導重視，明確責任人。主要領導應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的危害引起高度重視，積極研究問題形成的具體原因和相應的對策措施。要樹立“增收是政績、化債也是政績”的觀念。其次是健全機制，嚴肅紀律。加強對債務化解工作的監(jiān)督、管理。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解工作領導責任制、舉債審批制度和財政項目審批制度，對于原有債務分類處置，嚴格控制，落實化債措施。按照分類處置的辦法，多措并舉，積極穩(wěn)妥化解債務;出臺有關控債方面的紀律和規(guī)定，嚴禁鋪張浪費和隨意增加非經(jīng)常性支出等違紀違規(guī)行為。對于發(fā)現(xiàn)的違紀違規(guī)行為，堅決查處糾正，從制度和紀律上避免不必要債務產(chǎn)生。

債務問題的解決還應逐步建立一套科學合理的財務處理體系，以財務制度的形式確立下來，讓債務化解工作不單單從領導層面來進行，而且讓具體執(zhí)行者從業(yè)務處理的規(guī)范上進一步推動工作開展。一是建立償債準備金制度，每年按照債務余額從預算中提取一定比例的償債準備金;二從轉移支付資金中抽取部分資金來充實償債準備金;三是編制年初預算時也應編制債務償還預算，通過預算來逐步減少存量債務。

（五）制定科學的預算體系

明確預算單位和財政部門的職責，壓實主體責任，對于基層財政人員加大培訓和指導力度，明確預算編制的內容、范圍、標準、流程、時限等;早部署、早謀劃，提高預算編制精準性，搜集與積累必要的資料，掌握往年收支情況，及時掌握國家宏觀政策的調整和重大改革措施，全面分析影響預算收支的各種原始因素，從中找出關鍵性因素，從而制定出科學合理、符合客觀實際的財政預算;要根據(jù)收入增收的可能，合理確定增支的需要，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政當年收支基本平衡，從預算環(huán)節(jié)防范債務增加風險。并在預算執(zhí)行過程中對于各項支出的合規(guī)合法性進行嚴格監(jiān)控，實時動態(tài)管理，合理調整完善。發(fā)揮好預算的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展起到積極的意義。

四、結語

基層債務數(shù)額龐大、成因眾多，情況復雜，已成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的一大因素。充分研究基層債務現(xiàn)狀、客觀分析其原因、有針對性地提出解決方法，有效解決對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來的消極影響，保障基層政權正常運轉、促進各項事業(yè)發(fā)展和化解債務、防范新增債務共存矛盾。

（作者單位為泰安市寧陽縣蔣集鎮(zhèn)人民政府）

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