縣域生態(tài)保護紅線空間布局優(yōu)化的實現

羅燦培,陳愛梅

(1.云南導視地理信息系統工程有限公司，云南 昆明 650056；2.西南林業(yè)大學土木工程學院，云南 昆明 650224)

0 引 言

生態(tài)保護紅線是國家生態(tài)保護發(fā)展的高層戰(zhàn)略和生態(tài)文明體制改革的頂層設計[1],是繼“18億畝耕地紅線”后又一條在國家層面上提到的“生命線”，為我國的生態(tài)文明建設提供重要的理論指導與思想支撐。習近平總書記視察云南時提出了“一區(qū)一兵一中心”定位目標，提出云南要建設成為生態(tài)文明排頭兵。2016年6月，經國務院同意，國土資源部印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)調整方案》，將生態(tài)建設放在了重要位置，提出“要加快生態(tài)文明建設，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定”“建設用地安排要避讓優(yōu)質耕地、河道灘地、優(yōu)質林地，嚴格保護水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間用地，合理安排生產、生活、生態(tài)用地空間”?！对颇鲜≈黧w功能區(qū)規(guī)劃》提出對禁止開發(fā)區(qū)域土地實行最嚴格的總量開發(fā)控制，嚴格土地用途管制，嚴禁改變生態(tài)用途的土地供應，嚴格保護天然林和濕地等基礎性生態(tài)用地[2]。2017年底，在省委、省政府的統一部署下，省生態(tài)環(huán)境廳、省發(fā)展改革委、省林草局牽頭，有關部門配合完成了云南省生態(tài)保護紅線劃定工作。2018年6月經國務院批準，省政府發(fā)布了《云南省生態(tài)保護紅線》，明確了我省生態(tài)保護紅線面積11.84萬km2，占云南省面積的30.90%[3]。云南省生態(tài)保護紅線的劃定，在生物多樣性維護、水源涵養(yǎng)、水土保持等方面建立了全省生態(tài)空間管控邊界，進一步嚴格了生態(tài)空間的管理與限制，是云南省生態(tài)文明建設和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

2018、2019年生態(tài)保護紅線的執(zhí)行，暴露出與社會經濟發(fā)展不相適應、實施執(zhí)行困難等問題。筆者以自然資源部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳關于開展生態(tài)保護紅線評估工作為契機，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，按照“多規(guī)合一、劃管結合”的總體思路，依據統籌劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線的有關要求，對生態(tài)保護紅線劃定情況進行評估；以現有成果為基礎，重點識別存在的矛盾沖突，提出優(yōu)化調整建議，完善管控規(guī)則；并結合縣級國土空間規(guī)劃編制和勘界定標工作落地，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變，劃定成果權威、科學、法治、可執(zhí)行。

1 研究區(qū)概況

綏江縣(圖1)位于云南省東北角，金沙江下游南岸，是滇川兩省三市州(昭通、宜賓、涼山)的交通咽喉，雄臥溪洛渡、向家壩兩大巨型水電站之間，地處東經103°46′44″—104°16′20″，北緯28°21′06″—28°40′18″；東連水富縣，南靠鹽津縣，西南與永善縣接壤，北及西北隔金沙江與四川省屏山縣、雷波縣相望。東西最大橫距43.1 km，南北最大縱距30.4 km，面積為748.78 km2，其中山區(qū)面積占88.3%，江河河谷階地面積占11.7%?？h城駐地中城鎮(zhèn)，距昭通市駐地昭陽區(qū)254 km，距省會昆明市635 km，距成都市380 km，距重慶市420 km，距長江上游第一大港宜賓港90 km。

根據綏江縣生態(tài)保護紅線矢量數據，現行生態(tài)保護紅線總面積為214.13 km2，占綏江縣行政區(qū)總面積的28.60%,疊加民政部門提供的最新行政界線，有72.28 hm2生態(tài)保護紅線超出了縣級行政區(qū)范圍(圖2)。

圖1 研究區(qū)行政區(qū)劃圖Fig.1 Research area administrative division map

圖2 研究區(qū)現行生態(tài)保護紅線分布圖Fig.2 Current ecological protection red line distribution map in the study area

2 現行生態(tài)保護紅線分析2.1 數據來源

本次實驗分析使用的資料數據主要來源于云南省自然資源廳、綏江縣自然資源局、林業(yè)與草原局及生態(tài)環(huán)境分局。數據主要以矢量數據為主，成果坐標系為2000國家大地坐標系。主要資料為：省廳下發(fā)的綏江縣生態(tài)保護紅線劃定成果，縣自然資源局提供的綏江縣第三次國土調查初步成果、永久基本農田劃定成果、礦產資源總體規(guī)劃(2016—2020)、城市總體規(guī)劃修編(2017—2035)、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃數據庫；昭通市生態(tài)環(huán)境局綏江分局提供的綏江縣城集中式飲用水水源保護區(qū)數據成果；縣林業(yè)與草原局提供的林地及森林資源年度變更調查成果數據、二十四崗市級自然保護區(qū)、金沙江綏江段珍稀特有魚類縣級自然保護區(qū)、國家級公益林區(qū)劃界定成果、綏江林地保護利用規(guī)劃等。

2.2 現行生態(tài)紅線存在問題

將現行生態(tài)保護紅線劃定成果與第三次國土調查、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、人工商品林、礦業(yè)權等圖件數據疊加，存在如圖3所示的破碎且無保護意義圖斑與永久基本農田邊界、生態(tài)保護紅線內的耕地、生態(tài)保護紅線內的商品林、鎮(zhèn)村聚集區(qū)、基礎設施、采礦權用地、種植園用地等相沖突的不合理情況。

圖3 影像核實現行生態(tài)保護紅線存在的問題Fig.3 Image verification of current ecological protection red line problems

通過現場察看上述疊加區(qū)域，重點踏勘沖突規(guī)模較大、空間分布較為集中的區(qū)域如圖4所示。

圖4 現場核實現行生態(tài)保護紅線存在的問題Fig.4 Verify the existing problems of the current ecological protection red line

2.3 邊界一致性分析

1)利用最新的遙感影像核實，生態(tài)保護紅線劃定結果與水庫水面等自然地貌單元邊界的基本一致，但與山脈走向、建設用地邊界存在不一致的情況。

2)現行生態(tài)保護紅線與第三次國土調查行政區(qū)邊界存在不完全重合的情況，有72.28 hm2超出了最新下發(fā)的縣級行政區(qū)域(圖5)。

圖5 邊界一致性分析結果Fig.5 The results of boundary consistency analysis

2.4 應劃盡劃情況分析

現行生態(tài)保護紅線邊界整體上與河流、山脈、道路、行政區(qū)邊界基本吻合，但由于基礎數據的精度有差異，局部地方存在一定的偏差。

結合二十四崗市級自然保護區(qū)、金沙江綏江段珍稀特有魚類縣級自然保護區(qū)和羅漢坪水庫飲用水水源保護區(qū)、銅廠河飲用水水源保護區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水水源保護區(qū)等自然保護地、生態(tài)功能極重要區(qū)和生態(tài)環(huán)境極敏感區(qū)劃入生態(tài)保護紅線情況分析如下：

1)自然保護區(qū)劃定情況：二十四崗市級自然保護區(qū)，面積為10 989.09 hm2；金沙江綏江段珍稀特有魚類縣級自然保護區(qū)，面積為522.91 hm2，經與現行生態(tài)保護紅線疊加分析發(fā)現，未全部劃入生態(tài)保護紅線內。

2)重要水源涵養(yǎng)劃定情況：綏江縣已開展劃定的飲用水水源保護區(qū)有8個，其中：縣城飲用水水源保護區(qū)2個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水水源保護區(qū)6個，經與現行生態(tài)保護紅線疊加分析，有部分水源保護區(qū)范圍未全部劃入生態(tài)保護紅線內。

表1 現行生態(tài)紅線內水源保護區(qū)情況Tab.1 The situation of water source protection zones in the current ecological red line hm2

3)生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)劃定情況：綏江縣生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)主要為國家公益林，絕大部分公益林已劃入生態(tài)保護紅線，大部分人工商品林屬于個人，涉及產權、收益問題，未納入生態(tài)保護紅線。

2.5 矛盾沖突分析

將現行生態(tài)保護紅線劃定成果與永久基本農田劃定成果、綏江縣第三次全國國土調查初始成果、林業(yè)調查成果、礦產資源規(guī)劃調查成果等疊加分析，發(fā)現綏江縣現行生態(tài)保護紅線劃定成果與永久基本農田、耕地、已批準建設用地、商品林、種植園用地、城鎮(zhèn)村、基礎設施、礦業(yè)權等矛盾沖突情況如下：

1)與永久基本農田矛盾沖突情況分析，現行生態(tài)保護紅線內的基本農田面積為470.99 hm2。

2)與綏江縣第三次全國國土調查初始成果矛盾沖突情況分析，現行生態(tài)保護紅線內的耕地面積為376.28 hm2，城鎮(zhèn)村等用地總面積為38.96 hm2，種植園用地面積為374.55 hm2。

3)與已批準建設用地矛盾沖突情況分析，現行生態(tài)保護紅線內的已批準建設用地范圍總面積為10.09 hm2。

4)與礦業(yè)權矛盾沖突分析。在現行生態(tài)紅線范圍內，合法采礦權面積為893.64 hm2，合法探礦權面積為2 334.38 hm2，規(guī)劃礦區(qū)范圍總面積為5.26 hm2。

5)與人工商品林矛盾沖突情況分析，現行生態(tài)保護紅線內的商品林總面積為2 670.92 hm2。

6)與基礎設施矛盾沖突情況分析，現行生態(tài)保護紅線內的基礎設施總面積為353.12 hm2。

現行生態(tài)保護紅線與永久基本農田、耕地、已批準建設用地(農轉用項目)、商品林、種植園用地、鎮(zhèn)村、基礎設施、礦業(yè)權用地等地類重疊區(qū)域的面積為7 752.66 hm2，沖突區(qū)域中，礦業(yè)權用地比例最高，為3 233.27 hm2，其次是商品林面積，為2 670.92 hm2。

3 空間布局優(yōu)化調整

3.1 優(yōu)化調整原則

生態(tài)紅線空間布局調整優(yōu)化以“保護優(yōu)先、突出重點，科學客觀、實事求是，應劃盡劃、總體平衡”為原則，生態(tài)保護紅線管控嚴格按照《生態(tài)保護紅線管理辦法》執(zhí)行，按照禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴禁任意改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變。生態(tài)保護紅線內的自然保護區(qū)、飲用水水源地等各類保護地，按照現有法律法規(guī)進行管理。生態(tài)保護紅線內的其他區(qū)域，禁止大規(guī)模城鎮(zhèn)化和工業(yè)化活動，實行環(huán)境準入正面清單制度，可以開展的活動包括：生態(tài)保護修復、原住民生產生活設施、自然觀光、科研、教育、旅游、扶貧攻堅、國防、重大戰(zhàn)略資源勘查、不損害主體功能的基礎設施建設等。

3.2 生態(tài)保護紅線調出

經現行生態(tài)保護紅線分析，遵循生態(tài)保護紅線的“系統性、連續(xù)性、完整性”原則，將現行生態(tài)保護紅線劃定成果內的空洞、調整分析時產生大量的細碎圖斑、各類數據重疊部分扣除后，調出面積為6 684.03 hm2。

3.3 生態(tài)保護紅線調入

根據《生態(tài)紅線劃定指南》及其相關要求，縣自然資源主管部門將在現行的生態(tài)保護紅線外的二十四崗市級自然保護區(qū)2 880.18 hm2、金沙江綏江段珍稀特有魚類縣級自然保護區(qū)、飲用水源地保護區(qū)面積為4 401.20 hm2等調入生態(tài)紅線；同時，為了更好保護公益林，將1 799.29 hm2公益林調入生態(tài)保護紅線，為了貫徹落實“長江經濟帶”發(fā)展規(guī)劃，主管部門將金沙江水域988.69 hm2(不包含金沙江綏江段珍稀特有魚類縣級自然保護區(qū))調入生態(tài)保護紅線。

3.4 調整結果

根據上級自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門要求，綏江縣優(yōu)化現行生態(tài)保護紅線總面積為 214.130 0 km2，調出生態(tài)保護紅線區(qū)域面積為66.840 3 km2，調入生態(tài)保護紅線區(qū)域面積為 98.210 5 km2，優(yōu)化調整后的生態(tài)保護紅線總面積為 214.132 0 km2，占全縣面積的28.6%。所調入區(qū)域主要為金沙江水域、自然保護區(qū)、飲用水源保護區(qū)、國家級公益林，調入區(qū)域未涉及集中居住區(qū)、礦產開采區(qū)等人為活動活躍的區(qū)域；調出區(qū)域主要為采礦權用地、種植園用地、耕地、鎮(zhèn)村集中區(qū),并非生態(tài)功能重要區(qū)域及生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域，未大幅度打破生態(tài)安全格局，調整后的生態(tài)保護紅線劃定能滿足地方生態(tài)保護紅線管控要求。

圖6 生態(tài)保護紅線調整后分布圖Fig.6 Ecological protection red line adjusted distribution map

圖7 生態(tài)保護紅線調整情況分布圖Fig.7 Ecological protection red line adjustment situation map

4 結 語

現行的綏江縣生態(tài)保護紅線在水源涵養(yǎng)、水土保持等方面建立了全縣生態(tài)空間管控邊界，進一步嚴格了生態(tài)空間的管理與限制，是綏江縣生態(tài)文明建設和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。2018、2019年的執(zhí)行過程，暴露出生態(tài)保護紅線與社會經濟發(fā)展不相適應、實施執(zhí)行困難、與其他保護紅線矛盾沖突等諸多問題，為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想、落實長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，按照“多規(guī)合一、劃管結合”的總體思路，對生態(tài)保護紅線進行空間布局優(yōu)化調整，據資料收集分析利用情況、現行生態(tài)紅線存在的問題、邊界一致性分析、應劃盡劃情況、矛盾沖突等方面進行重點分析，提出空間布局優(yōu)化的調整建議，完善管控規(guī)則，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變，劃定權威、科學、法治、可執(zhí)行的成果，為后期的國土空間規(guī)劃編制和生態(tài)紅線勘界定標工作落地提供一定的參考。