PPP模式如何填補(bǔ)農(nóng)村生活垃圾處理資金缺口
——基于兩個(gè)國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目的分析*

謝曉曉

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073)

一、引言

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，農(nóng)村居民收入水平快速提高，農(nóng)村生活垃圾總量也隨之增長(zhǎng)迅速且成分日益復(fù)雜?！芭K、亂、差”以及垃圾圍村等現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量[1]。同時(shí)，農(nóng)村生活垃圾在組成成分和處理模式上都與城市生活垃圾差別較大，在處理技術(shù)、資金投入方面也明顯滯后[2]。近年來(lái)，我國(guó)公共政策制定的價(jià)值取向由側(cè)重追求經(jīng)濟(jì)效率逐步演進(jìn)為更加重視社會(huì)公平，致力于統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利的雙重目標(biāo)[3]。PPP(Public Private Partnership)模式能夠有效融合政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，緩解政府財(cái)政壓力，為農(nóng)村生活垃圾處理提供充足資金。然而，目前PPP模式在國(guó)內(nèi)的融資仍面臨著一些棘手的問(wèn)題，例如法律規(guī)范不完善、社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)性較高、項(xiàng)目執(zhí)行率低、政府監(jiān)管不力等。因此，如何構(gòu)建一個(gè)政府和社會(huì)資本之間高效的合作模式依然是一個(gè)重要的研究話題。本文選取了財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中公布的兩個(gè)國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目：河北省衡水市武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目、安徽省安慶市岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目，比較分析了兩個(gè)項(xiàng)目的融資模式，并試圖探索如何來(lái)填補(bǔ)農(nóng)村生活垃圾處理資金缺口。

二、農(nóng)村生活垃圾處理資金來(lái)源狀況及問(wèn)題分析

(一)財(cái)政性資金是重要來(lái)源渠道，但政府財(cái)力有限

農(nóng)村生活垃圾處理資金來(lái)源的主要渠道為公共財(cái)政支出。目前，公共財(cái)政預(yù)算中只單列出了全國(guó)環(huán)境污染治理的總投資，還沒有專門的農(nóng)村環(huán)境綜合治理款項(xiàng)；在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的村莊建設(shè)投入中，市政公用設(shè)施投入包括農(nóng)村生活垃圾處理投入。因此，本文采用了農(nóng)村生活垃圾處理投入情況來(lái)反映當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村生活垃圾處理資金的財(cái)政來(lái)源狀況(表1)，并分析了農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度及其變化情況(表2)。

從表1中可以看出，2013—2017年全國(guó)公共財(cái)政支出數(shù)額呈持續(xù)增長(zhǎng)的情況，2013年全國(guó)公共財(cái)政支出為140212億元，到2017年增加至203085億元，共增加了62873億元。全國(guó)環(huán)境污染治理投資總額在2014年達(dá)到了歷史最高9575.5億元，但是在2015年出現(xiàn)了嚴(yán)重下降的情況。同樣單從支出數(shù)額角度來(lái)看，農(nóng)村生活垃圾處理支出的絕對(duì)數(shù)額也是呈持續(xù)增長(zhǎng)的狀況。但是從增長(zhǎng)率來(lái)看，除了2015年的全國(guó)公共財(cái)政支出增長(zhǎng)率較高，其他年份的全國(guó)公共財(cái)政支出增速略有放緩。如圖1所示，從2013年到2015年環(huán)境污染治理支出增長(zhǎng)率幾乎呈直線下降趨勢(shì)，尤其是2015年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，負(fù)增長(zhǎng)率達(dá)8.03%，總體來(lái)看，污染治理投資總額支出的增長(zhǎng)率呈波折下降狀況。如圖2所示，農(nóng)村生活垃圾處理支出增速呈持續(xù)放緩狀況。

表1 2013—2017年中國(guó)公共財(cái)政、環(huán)境污染治理、農(nóng)村生活垃圾處理支出

資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

根據(jù)目前農(nóng)村生活垃圾處理資金來(lái)源狀況，本文又分析了當(dāng)前投入狀況下農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施投資情況及其變化。計(jì)算投資強(qiáng)度的方式有兩種：一種是按全國(guó)農(nóng)村戶籍人口計(jì)算，另一種是按全國(guó)行政村數(shù)量計(jì)算。如表2所示，2013年人居生活垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度為5.57元，2017年人均生活垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度為17.94元，2013年到2017年的農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度增加量為12.37元，增長(zhǎng)率為222.08%。2013年每個(gè)行政村的垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度為0.82萬(wàn)元，2017年每個(gè)行政村的垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度為2.54萬(wàn)元，2013年到2017年每個(gè)行政村的垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度增加量為1.72萬(wàn)元，增長(zhǎng)率為209.76%。雖然農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度增長(zhǎng)率分別達(dá)到了222.08%、209.76%，但是從其增長(zhǎng)量和實(shí)際投資強(qiáng)度來(lái)看，在當(dāng)今材料費(fèi)用、人工費(fèi)用日益攀升的情況下，平均每個(gè)行政村2.54萬(wàn)元、每人17.94元的生活垃圾處理費(fèi)用顯然是不夠的。

表2 農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度及其變化

資料來(lái)源：《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

綜上所述，公共財(cái)政支出為農(nóng)村生活垃圾處理資金的重要來(lái)源渠道，但是近幾年公共財(cái)政支出增速呈低速放緩情況，并且農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施投資強(qiáng)度明顯不足，平均每個(gè)行政村2.54萬(wàn)元、每人17.94元的生活垃圾處理費(fèi)用明顯難以維持，僅僅依靠公共財(cái)政支出已經(jīng)不能有效滿足日益增長(zhǎng)的農(nóng)村生活垃圾處理資金需求。

圖1 2013—2017年環(huán)境污染治理支出及增長(zhǎng)率資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

圖2 2013—2017年農(nóng)村生活垃圾處理支出及增長(zhǎng)率資料來(lái)源：《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(二)生活垃圾處理財(cái)政投資存在明顯的重城市輕農(nóng)村傾向

當(dāng)前我國(guó)城市獲得了快速發(fā)展，與此同時(shí)，城市發(fā)展所產(chǎn)生的廢物、垃圾等不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，使我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境遭到了嚴(yán)重破環(huán)，并且相對(duì)于城市建設(shè)而言，農(nóng)村人居環(huán)境整治是近幾年才受到人們的關(guān)注，大部分人對(duì)農(nóng)村環(huán)境的關(guān)注度低于對(duì)城市環(huán)境的關(guān)注度。另外，公共財(cái)政投資中的很大一部分都用來(lái)進(jìn)行城市建設(shè)，而承載中國(guó)大部分人口的農(nóng)村地區(qū)卻嚴(yán)重缺乏發(fā)展和建設(shè)資金[4]。《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)顯示，2017年城市市容環(huán)境衛(wèi)生固定資產(chǎn)投資為1759.6億元，其中2017年城市垃圾處理投資為508.1億元，2017年農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)投入為294.45億元，其中2017年農(nóng)村生活垃圾處理投入約為135.63億元。農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生投入占城市市容環(huán)境衛(wèi)生投入的比重為16.73%，農(nóng)村生活垃圾處理投入占城市垃圾處理投入的比重為26.69%，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生總投入在城市垃圾處理這一項(xiàng)投入中的占比為57.95%，也就是說(shuō)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理的總投入僅僅是城市生活垃圾處理這一項(xiàng)投入資金的一半。農(nóng)村地區(qū)也承載了較大的人口量，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人對(duì)美好生活的需求與渴望也日益強(qiáng)烈，目前，改善農(nóng)村人居環(huán)境應(yīng)當(dāng)受到人們思想上的重視。

(三)國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村生活垃圾處理，但仍存在瓶頸

近年來(lái)，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到農(nóng)村人居環(huán)境整治中，并出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，對(duì)社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域進(jìn)行了引導(dǎo)，也取得了比較顯著的成就。越來(lái)越多的農(nóng)村開始和社會(huì)資本合作進(jìn)行農(nóng)村人居環(huán)境整治，在財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)公布的第四批次示范項(xiàng)目中，水環(huán)境綜合治理及農(nóng)村環(huán)境綜合治理項(xiàng)目共46個(gè)，投資額超過(guò)806億，其中關(guān)于農(nóng)村生活垃圾處理的PPP項(xiàng)目為10個(gè)，投資額約16億元。

雖然社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展，但仍存在瓶頸，仍有很多因素阻礙社會(huì)資本參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性，尤其是參與到農(nóng)村生活垃圾處理中去[5]。第一，公益屬性的制約。農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目所提供的產(chǎn)品具有受益的非排他性和消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性特征，農(nóng)村生活垃圾處理屬于準(zhǔn)公共物品。第二，投資回報(bào)周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)大。農(nóng)村環(huán)境治理是一項(xiàng)投資大、風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，尤其是農(nóng)村生活垃圾處理收益更低、風(fēng)險(xiǎn)更大，所以相比較農(nóng)村生活垃圾處理，一部分社會(huì)資本傾向于易操作、收益較高且風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的農(nóng)村生活污水處理。第三，農(nóng)村生活垃圾處理難度較大。首先，由于地形地勢(shì)原因，丘陵地區(qū)、山區(qū)的交通較為落后，居民居住較分散，垃圾集中裝運(yùn)難度較大。其次，農(nóng)村生活垃圾在組成成分、種類等方面與城市生活垃圾差異較大，不能完全按照城市生活垃圾的處理方式來(lái)進(jìn)行處理，目前農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾處理還沒有形成系統(tǒng)的模式[6]。

三、PPP模式的融資經(jīng)驗(yàn)：基于兩個(gè)國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目的比較分析

(一)項(xiàng)目概況

河北省衡水市武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目和安徽省安慶市岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目都進(jìn)行了項(xiàng)目前期調(diào)研和論證，具有科學(xué)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)劃、規(guī)范合理的項(xiàng)目實(shí)施方案，并且兩個(gè)項(xiàng)目都進(jìn)行了科學(xué)的評(píng)價(jià)，通過(guò)了財(cái)政承受能力論證，加上兩個(gè)項(xiàng)目都具有良好的創(chuàng)新價(jià)值和示范意義，因此，兩個(gè)項(xiàng)目均入選了財(cái)政部第四批次國(guó)家級(jí)PPP示范項(xiàng)目。武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目的服務(wù)范圍為武邑縣內(nèi)545個(gè)行政村，服務(wù)人口為33.5萬(wàn)人，總投資額為9100萬(wàn)元人民幣，項(xiàng)目合作期限為25年。岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目采用TOT+BOT的運(yùn)作模式，服務(wù)范圍為岳西縣城建成區(qū)和縣內(nèi)182個(gè)行政村，總投資額為59623萬(wàn)元人民幣，項(xiàng)目合作期限為10年。兩個(gè)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制均為可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目收益來(lái)源為垃圾處理服務(wù)費(fèi)和二次增值性收入。

(二)兩個(gè)示范項(xiàng)目的比較

武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目的總投資額為9100萬(wàn)元，投資總額相對(duì)較小，采取了由社會(huì)資本全資設(shè)立項(xiàng)目公司的方式，同時(shí)政府對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施也提供了大力支持。首先，政府方要保證項(xiàng)目建設(shè)用地和其他用地，并且政府方還要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的配套投入，比如項(xiàng)目用電、用水等基礎(chǔ)設(shè)施的投入；其次，政府方負(fù)責(zé)垃圾收運(yùn)，也就是要負(fù)責(zé)垃圾收集和垃圾運(yùn)輸，垃圾收集和運(yùn)輸過(guò)程中所產(chǎn)生的人力資本費(fèi)用和設(shè)備費(fèi)用均由政府方承擔(dān)。岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目的總投資額為59623萬(wàn)元，投資總額相對(duì)較大，采取了由社會(huì)資本方和政府出資方代表共同出資(社會(huì)資本占股90%，政府方出資代表占股10%)成立項(xiàng)目公司的方式，其中，社會(huì)資本方以貨幣出資，政府方以實(shí)物等價(jià)出資，主要包括岳西縣存量環(huán)衛(wèi)設(shè)備、車輛等。河北省衡水市武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目和安徽省安慶市岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目均屬于政府和社會(huì)資本進(jìn)行合作實(shí)現(xiàn)雙方共贏的典型案例。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)項(xiàng)目在合作主體出資方式、合作標(biāo)的、融資方式、資金來(lái)源渠道等方面表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，在融資保障、回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等方面大同小異(見表3)，另外，兩個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施均依靠政府有力的政策支持和堅(jiān)實(shí)的制度保障。

表3 兩個(gè)國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目融資合作關(guān)系比較

資料來(lái)源：根據(jù)《武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目實(shí)施方案》《岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》進(jìn)行信息收集整理。

(三)兩個(gè)示范項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)比較

1.武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目的特點(diǎn)。第一，完備的參與和退出機(jī)制。農(nóng)村生活垃圾處理項(xiàng)目需要一定的資金支持和技術(shù)支持，對(duì)此，武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目在招投標(biāo)階段進(jìn)行了嚴(yán)格的資格審查，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以及專家組成不少于5人的單數(shù)評(píng)審小組對(duì)社會(huì)資本的資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)審。武邑縣還組織了投標(biāo)單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查，目的是讓投標(biāo)單位進(jìn)一步確定自身在資金方面、技術(shù)方面是否能夠滿足招標(biāo)單位的需求。只有經(jīng)過(guò)資格審查，自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、技術(shù)過(guò)硬的社會(huì)資本方才可以參與進(jìn)來(lái)。并且特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)，武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目從移交范圍、移交委員會(huì)和移交程序、移交前的維修、零配件和備品零件、人員和人員培訓(xùn)、缺陷責(zé)任期、移交效力以及歸還乙方其他無(wú)關(guān)用品等方面設(shè)計(jì)了嚴(yán)密的退出機(jī)制。第二，以激勵(lì)為導(dǎo)向的考核機(jī)制。武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目制定了清晰的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)社會(huì)資本方的績(jī)效完成度設(shè)置了不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)措施，可以有效的提高社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)能力、建設(shè)能力。

2.岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)。第一，運(yùn)作規(guī)范。首先，岳西縣制定了完整、詳盡的融資方案，項(xiàng)目的融資流程規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。其次，所有的融資活動(dòng)都依現(xiàn)有法規(guī)執(zhí)行，嚴(yán)格遵守PPP相關(guān)政策法規(guī)。第二，融資多元化。首先，岳西縣采用了多元化的融資方案，政府在項(xiàng)目初期投入10%的建設(shè)資金一定程度上減輕了社會(huì)資本方的資金壓力。其次，政府方為社會(huì)資本方提供了融資方案，項(xiàng)目公司可以通過(guò)基金、銀行貸款、股東借款等多種方式進(jìn)行融資。

(四)兩個(gè)示范項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.政策和資金支持。農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域本身就存在極高的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、較長(zhǎng)的投資回報(bào)期，社會(huì)資本方往往會(huì)望而卻步，政府需要提供政策和資金支持為社會(huì)資本方進(jìn)行融資提供保障，社會(huì)資本方也需要關(guān)注并合理利用政府的相關(guān)政策[7]。在武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目和岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方依據(jù)國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)的支持。武邑縣政府、岳西縣政府大力支持社會(huì)資本方參與到農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域中來(lái)，武邑縣實(shí)施了以激勵(lì)為導(dǎo)向的考核政策來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)資本方提高運(yùn)營(yíng)能力、建設(shè)能力；岳西縣政府則為項(xiàng)目注入10%的資金為項(xiàng)目提供資金支持，一定程度上緩解了社會(huì)資本方的融資壓力。

2.設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域相比較其他領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目而言，社會(huì)資本方往往面對(duì)著更大的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門需要設(shè)計(jì)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制來(lái)合理分配風(fēng)險(xiǎn)。武邑縣和岳西縣兩個(gè)PPP項(xiàng)目根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配最優(yōu)、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)可控等原則建立了風(fēng)險(xiǎn)分配的基本框架，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)細(xì)分，明確規(guī)定了政府和社會(huì)資本方各自需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并設(shè)立了一定的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

3.多主體共同監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督、監(jiān)管是保證項(xiàng)目運(yùn)行的及其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，政府和公眾要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行必要的監(jiān)督，尤其是政府部門要注重對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，有利于督促社會(huì)資本方專注于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，防止社會(huì)資本方攫取短期利益而置項(xiàng)目發(fā)展于不顧的現(xiàn)象[8]。武邑縣生活垃圾綜合處理項(xiàng)目和岳西縣城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目均建立了相對(duì)完整的監(jiān)管架構(gòu)，項(xiàng)目監(jiān)管方式包括履約管理、行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督。主要通過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行日常監(jiān)管、績(jī)效監(jiān)管以及對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估等方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，并且對(duì)項(xiàng)目前期階段、建設(shè)階段以及運(yùn)行階段各個(gè)階段進(jìn)行全程跟蹤管理，公眾也可以通過(guò)重大事項(xiàng)公示、公眾意見反饋渠道、媒體溝通平臺(tái)等方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。岳西縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在制定項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)設(shè)置了公眾評(píng)價(jià)因子，并給予一定的權(quán)重。

4.PPP相關(guān)法律制度保障。制定PPP相關(guān)法律制度，更有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)行，為社會(huì)資本方融資、運(yùn)營(yíng)提供了法律保障，為社會(huì)資本方獲得投資收益的正當(dāng)性提供了法律上的認(rèn)可[9]。對(duì)此，武邑縣和岳西縣兩個(gè)PPP項(xiàng)目在進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃時(shí)均依據(jù)了國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部以及地方政府出臺(tái)的相關(guān)政策文件，同時(shí)，各部委和各地方政府出臺(tái)的政策文件也為PPP項(xiàng)目順利落地、高效運(yùn)行提供了保障，這將更有利于社會(huì)資本方選擇進(jìn)入農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域。

四、我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處理資金缺口的PPP模式填補(bǔ)路徑

農(nóng)村環(huán)境治理類PPP項(xiàng)目投資額較大、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較高、投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，社會(huì)資本方往往望而卻步，同時(shí)，政府部門又沒有足夠財(cái)力獨(dú)立運(yùn)行此類PPP項(xiàng)目，從兩個(gè)國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目的融資經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，需要政府部門提供更堅(jiān)實(shí)的制度保障，確保社會(huì)資本方的投資收益，進(jìn)一步優(yōu)化雙方的合作關(guān)系，才能進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)資本方選擇進(jìn)入農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域并且進(jìn)一步加大對(duì)該領(lǐng)域類PPP項(xiàng)目的投資力度，來(lái)填補(bǔ)農(nóng)村生活垃圾處理資金缺口。

(一)提供堅(jiān)實(shí)的融資保障

政策支持、資金支持能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目的開展提供一定的融資保障，除了政府的政策支持、資金支持外，農(nóng)村生活垃圾處理領(lǐng)域內(nèi)PPP項(xiàng)目融資順利進(jìn)行還需要考慮到以下幾個(gè)方面：第一，進(jìn)一步完善合同體系，尤其是融資合同，通過(guò)強(qiáng)化合同約束促使政府和社會(huì)資本方融資更加規(guī)范化。由于農(nóng)村人口流動(dòng)性較大、農(nóng)村環(huán)境治理效果標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一等因素，社會(huì)資本參與到農(nóng)村生活垃圾治理中面臨著較大的不確定性，需要在合同中體現(xiàn)能夠隨周圍環(huán)境變化而相應(yīng)調(diào)整和改變的合同條款，通過(guò)設(shè)立更加具有彈性的合同約束，可以強(qiáng)化社會(huì)資本對(duì)農(nóng)村生活垃圾處理領(lǐng)域的投資信心[10]。第二，設(shè)立專門的PPP項(xiàng)目融資管理機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目融資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全程管理政府和社會(huì)資本兩方的融資運(yùn)作，并且財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要組建由各部門專家組成的專家小組，對(duì)PPP項(xiàng)目的融資進(jìn)行專業(yè)方面的指導(dǎo)與監(jiān)督。

(二)進(jìn)一步降低社會(huì)資本方的投資風(fēng)險(xiǎn)

合理劃分政府方和社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步降低社會(huì)資本方在農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的投資風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府方而言，政府在雙方的合作中居于優(yōu)勢(shì)地位，所以，面對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行中的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，政府部門要以更加積極、理性、真誠(chéng)的態(tài)度去應(yīng)對(duì)，積極建立雙方良好的伙伴關(guān)系、合作關(guān)系；政府部門也要提高自身履約率，進(jìn)一步強(qiáng)化契約精神，積極對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行狀況承擔(dān)責(zé)任，減少社會(huì)資本方對(duì)政府部門違約、不作為的擔(dān)憂，降低項(xiàng)目運(yùn)行中的違約風(fēng)險(xiǎn)。另外，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的融資模式，增加PPP項(xiàng)目融資渠道,比如通過(guò)股權(quán)、債券等市場(chǎng)化的方式增加農(nóng)村生活垃圾處理PPP項(xiàng)目的融資渠道；發(fā)揮好國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的作用，進(jìn)一步開發(fā)與農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域PPP模式相匹配的融資類產(chǎn)品，降低社會(huì)資本方的投資風(fēng)險(xiǎn)[11]。

(三)增強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度，提高雙方合作效率

解決目前農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目監(jiān)管缺失的問(wèn)題，首先要因地制宜，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，政策方面可以稍有差異[12]；其次是要避免多頭監(jiān)管的問(wèn)題，當(dāng)前，發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家環(huán)保部門、地方環(huán)保部門等對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目都具有監(jiān)管權(quán)限，這會(huì)阻礙PPP項(xiàng)目的專業(yè)化發(fā)展，可以建立農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目專門的監(jiān)管部門；最后，對(duì)于社會(huì)資本方的績(jī)效監(jiān)管要更加透明化，對(duì)其績(jī)效監(jiān)管結(jié)果要更加公開化。因此，PPP模式并非是將政府管理排斥在外，反而是需要政府進(jìn)一步提高其治理能力。所以，政府部門要不斷加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度，創(chuàng)新監(jiān)管方法，提高監(jiān)管效率，提高自身治理能力，從而提高雙方的合作效率[10]。

(四)進(jìn)一步完善農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)PPP法律制度

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列有關(guān)PPP的政策與法律文件，國(guó)家也鼓勵(lì)PPP模式涉及到更多的領(lǐng)域，為進(jìn)一步解決農(nóng)村生活垃圾處理資金緊缺的問(wèn)題，需要更加完善的法律制度。對(duì)此，要具有專門的農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)的PPP法律制度，專門規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域中PPP項(xiàng)目的問(wèn)題，尤其是涉及項(xiàng)目融資的問(wèn)題，需要出臺(tái)相應(yīng)的法律制度，對(duì)PPP模式融資進(jìn)行更深入地引導(dǎo)，法律制度要規(guī)范到PPP模式融資的細(xì)微中去[13]。