法治中國建設(shè)背景下對行政復(fù)議制度的思考

彭俊銘

摘要：在對法治中國建設(shè)背景下行政復(fù)議制度獨(dú)特功能和不足之處考察的基礎(chǔ)上，指出了行政復(fù)議制度是構(gòu)成法治中國整體宏景的重要制度。從我國行政復(fù)議的演進(jìn)歷程來看，我國行政復(fù)議制度之改革與發(fā)展應(yīng)對其獨(dú)特性功能和公正性、銜接性不足予以關(guān)注。通過對行政復(fù)議制度進(jìn)行簡要勾勒，探討行政復(fù)議制度具體的獨(dú)特性功能與現(xiàn)存的不足之處。

關(guān)鍵詞：法治中國 行政復(fù)議制度 功能 政府權(quán)力

中圖分類號：D922? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）09-0072-02

我國正致力于建設(shè)社會主義法治國家，著眼于治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這既是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)社會文明和諧的客觀需要，也是保證黨領(lǐng)導(dǎo)中國、實現(xiàn)國家和平安定的良策。我國通過設(shè)置行政復(fù)議制度，可以有效地將矛盾糾紛化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部，以較低的成本實現(xiàn)社會和諧的目標(biāo)，推動我國的法治建設(shè)。全面落實依法治國是我國的基本方略，行政復(fù)議制度是行政訴訟法中的重要內(nèi)容，必須充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的獨(dú)特性功能，完善行政復(fù)議制度中的不足，從而推動全面依法治國方略在我國的不斷發(fā)展。

一、行政復(fù)議的歷史背景

行政復(fù)議制度在我國最早可以追溯至1950年12月，中央人民政府政務(wù)院公布的《稅務(wù)復(fù)議委員會組織通則》，首次在立法中使用“復(fù)議”概念，同時對行政復(fù)議的職能和體制、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的組成和運(yùn)作要求等作出規(guī)定。當(dāng)時的立法非常散亂，現(xiàn)在我國已經(jīng)建立了統(tǒng)一的行政復(fù)議制度。隨著世界范圍內(nèi)政府部門職能的擴(kuò)大，管理的社會事務(wù)逐漸增多，政府的權(quán)力也在一定程度上得以膨脹，因此，完善行政復(fù)議制度以約束政府具體行政行為、確認(rèn)具體行政行為的合法性和合理性是必不可少的。公民、法人維護(hù)自身合法權(quán)益的一大重要途徑就是行政復(fù)議，而我國的行政復(fù)議制度仍然存在一些不足。

二、展望行政復(fù)議制度

1.行政復(fù)議制度的概念

根據(jù)我國權(quán)威學(xué)者的觀點(diǎn)，在我國，行政復(fù)議是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請，作出行政復(fù)議決定。申請人是公民、法人或其他組織;被申請人是作出行政行為，被公民、法人或其他組織認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的行政機(jī)關(guān);行政復(fù)議的標(biāo)的是引發(fā)爭議的行政行為。

2.行政復(fù)議制度設(shè)立的目的

《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第一條規(guī)定，設(shè)立行政復(fù)議制度的目的是“為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。

3.與行政復(fù)議相似的其他保護(hù)公民合法權(quán)益的維權(quán)手段

在我國，除了行政復(fù)議制度外，公民、法人在遭到不合理與不合法的具體行政行為時，還可以通過行政訴訟和信訪來維護(hù)自身的合法權(quán)益，行政訴訟制度和信訪制度在一定程度上與行政復(fù)議制度具有相似性。根據(jù)我國《信訪條例》，信訪制度的功能主要也是解決公民與政府之間的矛盾。公民向各級政府反映的情況，當(dāng)然包括政府的具體行政行為，如果政府的具體行政行為不合理或者是不合法導(dǎo)致了公民的合法權(quán)益受損，那么公民就可以通過信訪的方式維權(quán)。而行政訴訟制度的設(shè)立是為了使公民通過司法途徑來解決與政府間的矛盾。

既然已經(jīng)有兩個制度與行政復(fù)議制度非常相近，那么，行政復(fù)議制度的獨(dú)特性功能體現(xiàn)在哪些方面呢？

三、當(dāng)下行政復(fù)議制度獨(dú)特性功能的具體體現(xiàn)

1.行政復(fù)議的行政性功能

行政性是行政復(fù)議的本質(zhì)屬性。首先，從行政復(fù)議的復(fù)議對象來看，行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為侵害了行政相對人，行政相對人維權(quán)重拳的“受力點(diǎn)”是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，因此，復(fù)議對象是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。其次，從行政復(fù)議的受理單位來看，依照《行政復(fù)議法》，行政復(fù)議機(jī)關(guān)將承受行政相對人的申訴，履行相應(yīng)職責(zé)。行政復(fù)議的可能處理結(jié)果是：一，不履行職責(zé)的責(zé)令履行;二，決定撤銷、變更或者確認(rèn)該行政行為違法以及重新作出;三，申請人提出賠償請求的，賠償申請人等。

基于這一特點(diǎn)，目前的行政復(fù)議制度的優(yōu)勢概括來講主要有以下三個方面：第一，審查內(nèi)容全面。行政復(fù)議機(jī)關(guān)既針對具體行政行為的合理性，又針對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。這一審查能迫使行政機(jī)關(guān)提高其實施具體行政行為的質(zhì)量，使其不僅僅停留在保持行政行為“不違法”這一低層面的追求上。一定程度上有利于行政機(jī)關(guān)提高行政行為的效率，增強(qiáng)具體行政行為給廣大百姓帶來的獲得感和滿足感。第二，監(jiān)督糾正更及時、有效。由于法律規(guī)定，行政復(fù)議的機(jī)關(guān)往往是該部門或者該級行政機(jī)關(guān)的上級，因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮上級機(jī)關(guān)的決策力和安排工作的權(quán)力，促使不當(dāng)?shù)木唧w行政行為調(diào)整。第三，行政復(fù)議人員素質(zhì)逐漸提高?！缎姓?fù)議法》在2017年得到修改，其中明確提出行政復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)行政復(fù)議的人員必須通過法律職業(yè)司法考試，具有相應(yīng)的法律素養(yǎng)。這一規(guī)定能夠為行政復(fù)議工作提供一支既具有行政知識又具有法律素養(yǎng)的行政復(fù)議隊伍。第四，高效解決爭議。隨著時代的不斷發(fā)展，大量行政爭議涌現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)作為第一接觸人，擁有比法院等其他機(jī)關(guān)更直接的體驗和判斷，往往能更快解決爭議。因此，行政復(fù)議制度的建立能夠減輕法院的壓力，促使社會矛盾更直接、有效地解決。

2.行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性功能

行政復(fù)議行為屬于典型的第三方行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為第三方“裁判”，判定行政機(jī)關(guān)和申請人的訴求孰對孰錯。在這個過程中，行政機(jī)關(guān)和行政相對人的地位是平等的，唯一不同的是行政機(jī)關(guān)是復(fù)議機(jī)關(guān)的下級單位。由于第三方裁判所必須具有的中立性，對行政復(fù)議行為的要求也普遍高于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政管理規(guī)則，這使得行政復(fù)議行為必須具有外部的明示規(guī)范。

基于這一特點(diǎn)，當(dāng)前行政復(fù)議制度的優(yōu)勢可以歸納為以下三個方面：第一，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)的裁決公正、合法，那么，這無疑對政府的公信力具有很大的促進(jìn)作用。由于行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議的過程中始終處于中立地位，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)能夠區(qū)別于憲法賦予的行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級的行為。第二，有利于實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化。行政復(fù)議行為能夠有效地緩解司法壓力，使許多原本不必跑到法院去解決的事情能夠零成本地解決，申請人申請不需要支付申請費(fèi)。能夠使上級行政機(jī)關(guān)充分地聽取人民群眾的意見，實現(xiàn)社會力量的深度參與。第三，有助于構(gòu)建安全高效、科學(xué)合理地多元糾紛化解機(jī)制。信訪制度的參與無疑為行政復(fù)議制度分擔(dān)了許多壓力，針對糾紛解決這一問題，信訪不僅比行政復(fù)議制度更加直接，同時也更方便群眾的申訴。

四、當(dāng)前行政復(fù)議制度的不足

1.公正性問題

筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國行政復(fù)議制度最大的不足是不能充分地保障復(fù)議過程和結(jié)果可能出現(xiàn)的公正性認(rèn)識問題。根據(jù)我國行政復(fù)議法，基本上對行政復(fù)議擁有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)梳理為三個層面，一是縣級以上地方各級人民政府或者縣級政府工作部門的上一級主管部門;二是地方政府的上一級政府;三是國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府。例如，對縣教育局的具體行政行為不服，向市教育局申請復(fù)議等。

由上述管轄機(jī)關(guān)可以看出，行政復(fù)議制度在公正性方面至少存在兩個方面的問題：其一，可能存在“官官相護(hù)”的情形。行政復(fù)議解決的整個流程都在行政系統(tǒng)內(nèi)部，無論怎么處理行政復(fù)議，行政復(fù)議都始終是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人員之間互相解決。上級行政機(jī)關(guān)人員可能與下級行政機(jī)關(guān)人員在處理公務(wù)上具有密切的聯(lián)系。而這一特性決定了在行政復(fù)議制度中可能存在上級機(jī)關(guān)袒護(hù)下級機(jī)關(guān)的現(xiàn)象，就算沒有這一現(xiàn)象，也至少存在一定的不確定性，而這不確定性就足以導(dǎo)致行政相對人不信任行政復(fù)議制度。其二，審查的主觀性。我國法律規(guī)定對于行政復(fù)議的審查原則上采用書面的形式，書面審查的形式不要求申請人和被申請行政機(jī)關(guān)的代表人在場，這一規(guī)定雖然有助于提高行政復(fù)議的審查效率，但是一定程度上也會導(dǎo)致審查人員主觀上偏袒下級行政機(jī)關(guān)。并且法律規(guī)定除非申請人提出要求，否則原則上采取書面審查的形式，而申請人不一定知曉提出要求這一條件，如果事后申請人得知，將會影響政府的公信力。

2.難與其他制度銜接

前文提到，在我國，除了行政復(fù)議制度外，公民、法人在遭到不合理與不合法的具體行政行為時，還可以通過行政訴訟和信訪來維護(hù)自身的合法權(quán)益，行政訴訟制度和信訪制度在一定程度上與行政復(fù)議制度具有相似性。行政復(fù)議制度在與其他制度的互補(bǔ)方面出現(xiàn)了問題。首先，按照行政復(fù)議制度的特點(diǎn)，行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)是效率高、效果好的，但是行政復(fù)議在一些地方只是被當(dāng)作行政訴訟的前置措施而非問題最后的解決方案，這體現(xiàn)出行政復(fù)議的結(jié)果在既定力上存在明顯的漏洞。其次，行政復(fù)議制度與行政訴訟制度是兩套法律體系，法律之間難免各自存在相互抵觸的問題，如“有地方反映，個別法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)在證據(jù)與法律適用等問題上存在分歧，一定程度存在‘銜接不暢的現(xiàn)象，行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的制度設(shè)計，容易出現(xiàn)加大行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)、弱化行政復(fù)議制度權(quán)威等問題”。

五、結(jié)語

行政復(fù)議制度在我國的發(fā)展形態(tài)有著顯著的中國特色。具體表現(xiàn)有，行政復(fù)議中，立裁判員一般來說是上級單位;申請人必須認(rèn)為自身的合法權(quán)益受到政府具體行政行為的侵犯時才可申請行政復(fù)議;行政復(fù)議的審查以書面審查為主，等等。這些規(guī)定，一方面可以提高行政復(fù)議的效率和處理效果，另一方面，又可能會帶來諸如公正性缺失、與其他制度銜接不暢等問題。因此，我國的行政復(fù)議制度還需要不斷地完善、改進(jìn)，以適應(yīng)我國新時代建設(shè)法治中國政策的要求。

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責(zé)任編輯：張蕊