多中心治理視角下的當代新鄉(xiāng)賢治理

范辰晨

摘要：面對鄉(xiāng)村治理困境，以浙江省德清縣為代表的一些地方創(chuàng)新發(fā)展出一種當代新鄉(xiāng)賢治理模式。通過多中心治理理論進行深入分析可以得出，其興起邏輯是鄉(xiāng)村治理制度變遷中地方政府、新鄉(xiāng)賢與村民三方理性的策略選擇;當前的新鄉(xiāng)賢治理以鄉(xiāng)賢參事會為組織載體，將鄉(xiāng)村非正式制度與正式制度有機結(jié)合，發(fā)展出包含制度創(chuàng)新供給、信任激勵建構(gòu)、交互監(jiān)督機制的一套運行機制，搭建了政府與社會良性互動的平臺，促進了鄉(xiāng)村有效治理。

關(guān)鍵詞：當代新鄉(xiāng)賢治理;興起邏輯;運行機制;多中心治理

鄉(xiāng)村是我國基層治理的重要場域，其治理成效對實現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進，導(dǎo)致村落空心化越發(fā)嚴重，農(nóng)村發(fā)展缺乏資金、技術(shù)、人才，如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有效治理成為現(xiàn)實難題。近年來，新鄉(xiāng)賢治理在各地興起，在浙江德清，鄉(xiāng)賢參事會與政府和村委會、村民一起，形成了鄉(xiāng)村治理的多元主體，取得了一定的治理成效。為進一步探尋其興起與運作的背后邏輯，本文采用多中心治理理論視角，以浙江省德清縣鄉(xiāng)賢參事會為案例進行分析。

一、當代新鄉(xiāng)賢治理的興起邏輯

作為鄉(xiāng)村治理的主體，基層政府、新鄉(xiāng)賢和村民符合多中心治理理論的基本人性假設(shè)，即既是能夠計算成本收益的理性人，又是受社群的非正式規(guī)范約束的社會人。新鄉(xiāng)賢治理正是他們依據(jù)自己所面臨的條件和對成本收益的分析而選擇的行動策略。

（一）克服基層農(nóng)村政府失靈的策略選擇

農(nóng)村稅費改革后的“鄉(xiāng)政村治”下，基層政府與村民脫節(jié)，變成了“懸浮型政權(quán)”;村委會也普遍陷入“過度行政化”，與村民矛盾重重。如此，現(xiàn)有農(nóng)村治理制度運行的交易費用上升：一方面，基層政府公信力與威信逐漸弱化，完成各種上級布置的項目任務(wù)而進行計劃、協(xié)調(diào)以及監(jiān)督的比較成本提高;另一方面，農(nóng)村基層組織與村民的溝通不暢，獲取信息的成本較高，有些官員或村委會成員追求權(quán)力地位和預(yù)算撥款的機會主義行為，還會損害信息的真實性，使得政府作出錯誤的政策，引起基層群眾的不滿。

德清縣鄉(xiāng)賢參事會建設(shè)正是基層公共治理體系面對這些挑戰(zhàn)性難題而做出的選擇。2014年德清縣作為浙江省城鄉(xiāng)體制改革試點縣，圍繞農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村居民人均純收入等八大方面提出了改革目標。與緊迫繁重的改革任務(wù)相對應(yīng)的，是功能與威信力都大大弱化的現(xiàn)村兩委。此時，東衡村2011年成立的新農(nóng)村建設(shè)推進委員會，讓縣政府看到了當代新鄉(xiāng)賢的社會力量。由此，縣政府經(jīng)過考察開始大力推行建設(shè)鄉(xiāng)賢參事會，以吸收新鄉(xiāng)賢群體的豐富資源進行鄉(xiāng)村治理。

（二）新鄉(xiāng)賢實現(xiàn)個人價值的策略選擇

當代新鄉(xiāng)賢群體主要是政治、經(jīng)濟、文化等各領(lǐng)域的精英，他們在滿足了基本的生存需求之后，更加關(guān)注精神訴求的滿足;受地緣與血緣等傳統(tǒng)儒家文化的影響，造福鄉(xiāng)里、光宗耀祖是他們普遍的愿望。鄉(xiāng)村擁有相對于城市而言更加充裕的特色資源和發(fā)展空間，是他們發(fā)揮自身社會價值的最佳場域。浙江德清的農(nóng)村新鄉(xiāng)賢，不僅熱心公益事業(yè)、積極捐資助學(xué)、主動扶貧濟困，還出資設(shè)立民間獎項，通過獎勵好人善行，引領(lǐng)農(nóng)村社會新風(fēng)尚。

鄉(xiāng)村非正式制度和社會網(wǎng)絡(luò)的多重功能，也為新鄉(xiāng)賢治理提供了便利。諾思提出，制度“包括規(guī)章、法律這類正式規(guī)則和習(xí)慣、行為準則、倫理規(guī)范這類非正式規(guī)則?！痹卩l(xiāng)村熟人社會，人們在長期的共同交往中形成了由傳統(tǒng)道德、家族網(wǎng)絡(luò)、人情信用等要素構(gòu)成的一系列非正式制度，至今仍起著重要作用。因此，新鄉(xiāng)賢可以從鄉(xiāng)村的文化網(wǎng)絡(luò)中汲取“合法性權(quán)威”，將鄉(xiāng)村社會所固有的許多非正式制度（如習(xí)俗信仰、觀念儀式等）和行為方式，作為重要的治理資源和治理手段，進行鄉(xiāng)村有效治理。

（三）村民實現(xiàn)利益訴求的策略選擇

隨著基層民主政治建設(shè)的不斷推進，基層村民的民主意識不斷提高，客觀上需要有一種組織或機制來聚合和表達他們的利益訴求，新鄉(xiāng)賢治理是他們根據(jù)村莊治理環(huán)境對村民自治理想制度所做的一種適應(yīng)性調(diào)整和務(wù)實性創(chuàng)造。

當前的村兩委往往不能滿足村民在政治、經(jīng)濟和正義三方面的需要。政治上，村兩委往往對上負責(zé)多于對下負責(zé)，村民的訴求難以向上傳達。不同于兩委，新鄉(xiāng)賢往往來自于現(xiàn)有行政體制之外且具有豐富社會資本，可以代表村民更加迅速有效地向上傳遞信息。德清新安鎮(zhèn)新橋村的鄉(xiāng)賢參事會通過走訪掌握民情需求，積極引導(dǎo)群眾建言獻策，為村兩委決策提供了許多參考。經(jīng)濟上，市場經(jīng)濟背景下村民普遍追求經(jīng)濟條件改善，農(nóng)村新鄉(xiāng)賢中有許多經(jīng)濟能人，有足夠的經(jīng)濟資本和能力進入鄉(xiāng)村投資或引進建設(shè)項目，帶領(lǐng)村民致富。德清莫干山鎮(zhèn)燎原村、高峰村的鄉(xiāng)賢就分別為本村聯(lián)系企業(yè)開展“幫扶共建”，為所在村提高經(jīng)常性收入20萬元以上。此外，新鄉(xiāng)賢往往持公共性的價值觀，且在村莊集體活動中有突出的表現(xiàn)或起領(lǐng)導(dǎo)作用，能夠有效地利用村莊的風(fēng)俗習(xí)慣重建鄉(xiāng)村共享規(guī)范，以較低的成本調(diào)解矛盾或解決問題。

二、當代新鄉(xiāng)賢治理的運行機制

根據(jù)多中心治理理論，在鄉(xiāng)村治理中面臨集體行動的一群人需要解決三個相互關(guān)聯(lián)的難題：新制度的供給、可信承諾和相互監(jiān)督問題，新鄉(xiāng)賢治理較好地解決了這三大難題。

（一）新鄉(xiāng)賢治理的制度創(chuàng)新供給

制度的供給在這三個問題中居于基礎(chǔ)地位。近年來，在政府有效引導(dǎo)下，德清縣鄉(xiāng)賢參事會在實踐中逐步發(fā)展出了一套多層次的制度規(guī)則。

首先，縣政府的政策規(guī)劃確定了憲法層次的規(guī)則。2014年德清縣專門出臺《培育發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會，創(chuàng)新基層社會治理實施方案》，明確規(guī)定了建設(shè)鄉(xiāng)賢參事會的基本原則、基本內(nèi)容和組織保障等，并靈活調(diào)整社團登記要求，為其建立提供制度空間。例如，通過將不符合相關(guān)條件的鄉(xiāng)賢參事會備案于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來給予其合法地位。其次，建立了一套較完整的組織制度。以章程為組織的“根本大法”、以會員大會作為最高機構(gòu)、以理事會作為會員大會的執(zhí)行機構(gòu)，并建立配套的工作制度。最后，在操作層次上，鄉(xiāng)賢參事會形成了一套運行機制，包括：以自愿參與為原則，采取多種方式推選，最終經(jīng)會員大會討論確定的人員遴選機制;通過一系列民主環(huán)節(jié)參與村級事務(wù)的決策與協(xié)商的參事議事機制;以鄉(xiāng)賢基金會和“縣、鎮(zhèn)（街道）、村”三級鄉(xiāng)賢基金治理平臺為代表的資金運轉(zhuǎn)機制等。