公共服務(wù)型社會(huì)組織自主性空間研究

高潔

一、問題的提出

自主性是社會(huì)組織彌補(bǔ)市場缺陷、促進(jìn)社會(huì)整合的基本前提。我國政府為促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展釋放出不同的政治信號(hào)，導(dǎo)致社會(huì)組織處于一個(gè)復(fù)雜的政策環(huán)境中，如構(gòu)建雙重管理體制、重視多元治理下社會(huì)組織的主體地位等。由于缺乏系統(tǒng)的政策指引，不同政府部門會(huì)以各自治理邏輯引導(dǎo)和管理社會(huì)組織，使社會(huì)組織處于多重治理邏輯中，這種多層次政府治理邏輯和多層次互動(dòng)結(jié)構(gòu)是社會(huì)組織自主性空間動(dòng)態(tài)變化的根源。本文基于不同的制度生產(chǎn)者視角以公共服務(wù)型社會(huì)組織（以下簡稱“社會(huì)組織”）為研究對(duì)象，探究其在不同制度邏輯中社會(huì)組織自主性空間的變化，這對(duì)認(rèn)清當(dāng)下社會(huì)組織外部環(huán)境，增強(qiáng)政府與社會(huì)組織間的共識(shí)互信，促進(jìn)公共服務(wù)完善具有重要意義。

二、公共服務(wù)型社會(huì)組織的自主性

（一）社會(huì)組織的自主性

關(guān)于社會(huì)組織的自主性，國內(nèi)學(xué)者往往帶有獨(dú)特的問題意識(shí)，在政治社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，認(rèn)為中國是一個(gè)“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”的格局，由此社會(huì)組織的自主行動(dòng)空間研究也是相對(duì)于“強(qiáng)國家”這一背景，主要有“結(jié)構(gòu)論”和“行動(dòng)論”兩個(gè)不同的立場。國家逐漸讓渡權(quán)力空間是我國社會(huì)組織的發(fā)展過程，同時(shí)社會(huì)組織也會(huì)根據(jù)自身現(xiàn)狀和外部政策環(huán)境自主選擇和發(fā)展，利用自身優(yōu)勢索取資源或借助各種策略尋求自主拓展的空間，但仍以政府層面的制度安排為主。因此要理解社會(huì)組織的自主性生產(chǎn)機(jī)制就要理清政府層面的制度邏輯，梳理其對(duì)組織的約束進(jìn)而闡明組織的自主性空間發(fā)展。

（二）公共服務(wù)型社會(huì)組織的自主性維度劃分

社會(huì)組織的自主性維度劃分是探究社會(huì)組織自主性空間的前提，本文基于不同制度生產(chǎn)者角度來探究社會(huì)組織的自主性空間，參照黃曉春的研究，最終提出三個(gè)維度的自主性。

維度1：“活動(dòng)領(lǐng)域”，即社會(huì)組織在多大程度上自主決定服務(wù)產(chǎn)品的范圍。

社會(huì)組織是基層社會(huì)訴求的承載者，會(huì)試圖根據(jù)所代表的群體和自身意愿提供公共產(chǎn)品。此維度上的自主性越強(qiáng)，社會(huì)組織就越有機(jī)會(huì)依據(jù)社會(huì)的不同需求以及考慮自身的資源優(yōu)勢開發(fā)其他產(chǎn)品，越能更好地服務(wù)社會(huì)，保持“社會(huì)本位”發(fā)展特征。

維度2：“運(yùn)作過程”，即社會(huì)組織在多大程度上自主決定組織的運(yùn)作過程。

組織運(yùn)作過程包括組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形成和外部治理過程。如果組織在這兩個(gè)方面易受外部政府的干預(yù)，則該組織在決定組織運(yùn)作過程的自主性較低。該維度也反映了組織保持社會(huì)屬性的能力。

維度3：“活動(dòng)地域”，即社會(huì)組織在多大程度上自主決定活動(dòng)地域范圍。

2016年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的修訂版強(qiáng)調(diào)了國家對(duì)社會(huì)組織開展活動(dòng)的地域限制。活動(dòng)地域受到約束會(huì)導(dǎo)致組織難以擴(kuò)大名聲和開展其他業(yè)務(wù)，難以跨區(qū)域或與其他社會(huì)力量進(jìn)行合作，阻礙社會(huì)組織規(guī)模的橫向連結(jié)發(fā)展，限制組織成員的動(dòng)員能力。

三、何以影響：制度生產(chǎn)者的認(rèn)知與制度邏輯

由于我國治理體系繁雜，存在層級(jí)交錯(cuò)與職權(quán)錯(cuò)位，且各層級(jí)政府部門都有可能與社會(huì)組織打交道，因此本文依據(jù)政府部門在治理過程中制度邏輯為分類標(biāo)準(zhǔn)，將相似的制度邏輯劃分為一類。最典型的就是關(guān)于政府縱向關(guān)系中的“條”與“塊”結(jié)構(gòu)，如周振超的《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》著作中，從政治統(tǒng)治以及管理兩個(gè)維度探究了中國政府間縱向關(guān)系中的“條塊”結(jié)構(gòu)?！皸l”即專業(yè)管理，是指各種專業(yè)化、行業(yè)化的政府職能部門，如教育、公安、綠化部門等，其業(yè)務(wù)范圍比較具體且專業(yè)化要求較高，注重標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行和技術(shù)化管理;“塊”即屬地管理，是指一級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的綜合統(tǒng)籌管理，是由不同職能部門組成的各個(gè)層級(jí)的地方政府，包括省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），街道辦事處等一些區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)也一般被視為城市基層管理中的“塊”上機(jī)構(gòu)。除了“條塊”結(jié)構(gòu)之外，黨群部門不同于其他政府部門，政治上的需要是黨群部門介入社會(huì)組織的最大動(dòng)機(jī)，其希望通過與社會(huì)組織合作，提升在群眾中的影響力，更好動(dòng)員群眾?？紤]到政府部門對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知決定了組織的定位以及組織管理的方法與手段，但是這種認(rèn)知產(chǎn)生較復(fù)雜，不能僅依靠所處的組織環(huán)境，還需要政府在治理中所依賴的慣性手段和思維上的一般認(rèn)知?；诖耍疚膶⒄姓卫斫Y(jié)構(gòu)劃分為三種制度生產(chǎn)主體，即“條”、“塊”以及“黨群部門”。

（一）“條”對(duì)公共服務(wù)型組織的認(rèn)知與制度邏輯

社會(huì)組織在“條”的認(rèn)知結(jié)構(gòu)中被定義為公共服務(wù)的承接者，可開展形式多樣的活動(dòng)，群眾認(rèn)可度較高，是政府了解民生解決社會(huì)需求的重要幫手。在考量社會(huì)組織時(shí)，“條”主要從公共服務(wù)的角度以一種寬松的態(tài)度來對(duì)待社會(huì)組織，主要關(guān)注社會(huì)組織的工作能力。在進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)包時(shí)，由于“條”本身偏向于專業(yè)化和技術(shù)化，會(huì)引入招投標(biāo)等競爭模式，加大了社會(huì)組織與此類政府部門合作的難度，需要跨越同類組織專業(yè)競爭的“門檻”，同時(shí)項(xiàng)目技術(shù)指標(biāo)設(shè)置以及后期的評(píng)估也較專業(yè)和嚴(yán)格。在監(jiān)督與管理上，由于“條”在區(qū)以下無下屬機(jī)構(gòu)，難以全程進(jìn)行有效監(jiān)管，默認(rèn)社會(huì)組織可以在服務(wù)的過程中發(fā)揮自主性。由此，“條”在與社會(huì)組織合作時(shí)的制度邏輯是：

（1）“活動(dòng)領(lǐng)域”上，僅支持與“條”業(yè)務(wù)相關(guān)的領(lǐng)域。社會(huì)組織自主發(fā)展活動(dòng)項(xiàng)目、拓展活動(dòng)形式的自主性較低。以環(huán)保局為例，其所支持的公益項(xiàng)目必須與綠化、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相關(guān)，對(duì)于其他領(lǐng)域的項(xiàng)目一般不會(huì)支持。

（2）“運(yùn)作過程”上，“條”的管理監(jiān)督能力和組織動(dòng)員能力均較弱，因此，與社會(huì)組織達(dá)成合約后主要關(guān)注結(jié)果，在運(yùn)作過程上的自主性較大。

（3）“活動(dòng)地域”上，“條”不關(guān)心社會(huì)組織是否跨區(qū)域注冊以及是否在其他地域開展的活動(dòng)，只關(guān)心是否滿足服務(wù)要求。因此，“條”對(duì)社會(huì)組織在自主選擇地域上面保持寬容立場，社會(huì)組織有較大的自主性。

（二）“塊”對(duì)公共服務(wù)型組織的認(rèn)知與制度邏輯

“塊”對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)比較復(fù)雜，主要源于“塊”本身所處的制度環(huán)境，在“塊”看來，引入社會(huì)組織不僅是一種公共服務(wù)模式的創(chuàng)新，社會(huì)建設(shè)的推手，還是一種自身工作績效指標(biāo)。因此，“塊”僅對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織支持力度大，對(duì)其他管轄內(nèi)的社會(huì)組織就比較冷淡。此外，“塊”可以調(diào)用其他力量來監(jiān)督和引導(dǎo)社會(huì)組織，如居委會(huì)等。“塊”在與社會(huì)組織合作時(shí)的制度邏輯是：

（1）“活動(dòng)領(lǐng)域”上，“塊”是對(duì)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)負(fù)責(zé)，因此需要提供的公共產(chǎn)品范圍很大，但對(duì)“塊”而言，其能力相對(duì)有限，而社會(huì)組織恰好能發(fā)揮彌補(bǔ)作用，因此“塊”會(huì)非常鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織基于自身需要發(fā)展服務(wù)項(xiàng)目，在“活動(dòng)領(lǐng)域”上自主性大。

（2）“運(yùn)作過程”上，“塊”承擔(dān)的管理職能較大，需要滲透到社會(huì)組織內(nèi)部以發(fā)揮管理職能，進(jìn)而干預(yù)社會(huì)組織的決策。但是在實(shí)際中，“塊”還要花費(fèi)大量時(shí)間完成上級(jí)安排的其他任務(wù)，因此僅能對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行象征性引導(dǎo)，所以在“運(yùn)作過程”上的自主性較大。

（3）“活動(dòng)地域”上，鑒于自身工作績效指標(biāo)，“塊”更傾向于扶持自己轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織，并控制其活動(dòng)地域。這種控制可以通過兩種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)：其一，“塊”在資源分配上偏向于轄區(qū)內(nèi)的組織，對(duì)其他轄區(qū)管理的社會(huì)組織較為冷淡。其二，政府以正式合同購買社會(huì)服務(wù)時(shí)，帶給社會(huì)組織很多資源的同時(shí)，也為其合法性提供了證明，有利于社會(huì)組織長期在轄區(qū)內(nèi)活動(dòng)和發(fā)展。因此，社會(huì)組織的活動(dòng)范圍就被“塊”有效控制，在“活動(dòng)地域”上的自主性小。

（三）黨群部門對(duì)公共服務(wù)型組織的認(rèn)知與制度邏輯

黨群部門沒有明確的服務(wù)目標(biāo)，其工作以政治性和社會(huì)性目標(biāo)為主，希望對(duì)社會(huì)上的基層組織起到黨的模范帶頭、核心價(jià)值導(dǎo)向和組織領(lǐng)導(dǎo)作用。在其認(rèn)知結(jié)構(gòu)中，社會(huì)組織是連接群眾與黨的重要橋梁，是黨順利開展群眾工作的保障，也是黨的精神傳達(dá)、價(jià)值導(dǎo)向的中介，通過與社會(huì)組織合作提升黨在群眾和社會(huì)中的引導(dǎo)和影響力。由于黨群部門發(fā)展了相互疊加的組織網(wǎng)絡(luò)，如團(tuán)委、組織部門等，因此黨群部門在管理社會(huì)組織時(shí)，會(huì)把其內(nèi)部的治理邏輯和治理結(jié)構(gòu)灌輸給社會(huì)組織，使得社會(huì)組織內(nèi)部逐漸與黨群部門相一致，通過這種方式對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部進(jìn)行管理和干預(yù)。由此，“黨群部門”在與社會(huì)組織合作時(shí)的制度邏輯是：

（1）“活動(dòng)領(lǐng)域”上，由于黨群部門沒有明確的公共服務(wù)目標(biāo)，主要是以政治性和社會(huì)性目標(biāo)為主，所以對(duì)社會(huì)組織在自主選擇活動(dòng)項(xiàng)目上給予寬松的態(tài)度，只要組織不違法操作，就不會(huì)干涉。因此，在黨群部門制度下的社會(huì)組織在“活動(dòng)領(lǐng)域”上自主性高。

（2）“運(yùn)作過程”上，黨群部門會(huì)滲透到社會(huì)組織內(nèi)部并建立黨的工作網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行較高水平的控制，對(duì)其日常管理進(jìn)行引導(dǎo)。因此，在黨群部門制度生產(chǎn)者下的社會(huì)組織在“運(yùn)作過程”上的自主性低。

（3）“活動(dòng)地域”上，要注意區(qū)分是“條”上的黨群部門還是“塊”上的黨群部門，“條”上的黨群部門對(duì)社會(huì)組織跨區(qū)域活動(dòng)持寬容態(tài)度，此時(shí)，社會(huì)組織在“活動(dòng)地域”上的自主性空間較大;“塊”上的黨群會(huì)基于屬地管理的原則通常不鼓勵(lì)社會(huì)組織的跨區(qū)域活動(dòng)，此時(shí)，社會(huì)組織在“活動(dòng)地域”上的自主性空間較小。

綜上，受“條”、“塊”以及黨群部門對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知和自身監(jiān)管能力的差異，展現(xiàn)出不同的制度邏輯，由此導(dǎo)致在不同制度生產(chǎn)者管理下，社會(huì)組織的自主性空間會(huì)產(chǎn)生變化。

四、總結(jié)與展望

通過對(duì)社會(huì)組織在不同制度生產(chǎn)者視角下的自主性空間探究可知：不同的制度生產(chǎn)者對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知差異以及自身監(jiān)管能力的差異導(dǎo)致社會(huì)組織在開展活動(dòng)上的自主性空間差異，體現(xiàn)在“活動(dòng)領(lǐng)域”、“運(yùn)作過程”、“活動(dòng)地域”上。在后續(xù)研究中，可進(jìn)一步探究自主性空間差異對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)行為和風(fēng)格的影響，或?qū)ι鐣?huì)組織活動(dòng)項(xiàng)目開展和未來規(guī)劃產(chǎn)生的影響。

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（作者單位：華僑大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021）