蘇黎世政府公租房更新改造經(jīng)驗及啟示

陳靜

李岳巖

非營利性住房無論在哪個國家都是關乎“住有所居”的基本民生問題，是政府的重要職責。蘇黎世是瑞士第一大城市，城市面積91.88km2（含水域面積），城市人口40 萬。根據(jù)美世生活素質調查（Mercer Quality of Living Survey），長年以來蘇黎世都是全球最佳宜居的城市之一[1]。針對中低收入人群的可支付得起的社會住宅，特別是政府公租房，是蘇黎世高品質生活的最基本保證。

一、蘇黎世住房建設體系基本概況

瑞士是一個租戶國家，35%的居民擁有房屋所有權（2000 年），在蘇黎世，這一比例僅為8%。住宅開發(fā)分為營利性住房與非營利性住房兩大類。2016 年蘇黎世市區(qū)共有住房219950 套，營利性住房的比例占到了75%，非營利性住房為25%。根據(jù)最新的城市住房政策，預計到2050 年，蘇黎世非營利性住房的市場占有率將達到1/3。

非營利性住房（non-profit housing）是不以盈利為目的的社會住宅（Social housing）的一種形式。蘇黎世政府把推動非營利性住房的發(fā)展作為長期責任，其歷史可以追溯到1907 年，蘇黎世政府在市政府財政局下成立了推進住房建設辦公室（Büro für Wohnbauf?rderung）。針對當時社會的住房短缺現(xiàn)象，他們提出了“推進建設更健康、更便宜的住宅，為無家可歸者提供庇護”的社會目標。1931 年蘇黎世州（Kanton）把推進非營利性住房建設寫入州憲法。1973 年，推進非營利性住房建設被寫入瑞士聯(lián)邦憲法，成為聯(lián)邦政府的長期責任。針對中低收入群體的非營利性住房建設中，蘇黎世政府通過直接建設公租房，儲備非營利住房建設用地，通過出售土地使用權，用養(yǎng)老保險金提供市場利率的貸款，以及購買股份等方式間接支持私人，主要是“合作社”[2]建房。政府通過財政補貼的形式為公共基金會提供部分無息、低息的貸款為特殊人 群[3]建房。2016 年統(tǒng)計中，非營利性住房的建設主體依次為：住房合作社（建設量占比72%），政府（25%），以及公共基金會或其他的非營利性私人基金會與 協(xié)會等（3%）。

政府直接負責建造運營的非營利住房，也被稱為公租房，盡管在住房總量中占比較少，但往往在住房與經(jīng)濟危機的時刻發(fā)揮著重要的住房保障作用（圖1）。一戰(zhàn)后，瑞士同樣面臨著因為戰(zhàn)爭所造成的通貨膨脹嚴重、生活成本增加、資源匱乏等問題，而進入經(jīng)濟低迷期。這一時期，由于建筑材料嚴重缺乏、建房成本的增高，導致營利性住房基本處于停滯狀態(tài)。為了緩解當時的住房短缺問題。政府加快了公租房的建設，1919 年的建設量是私人建設量的4.7 倍。二戰(zhàn)后，瑞士進入到經(jīng)濟繁榮期，營利性住房建設高漲，空房率上升，政府大幅度縮減了為住房合作社提供的資金支持。1954 年市政府為住房合作社提供的資金總量只有1952 年的43%，無息貸款率降到了1952 年的7%，從而極大地抑制了住房合作社的建設。為了彌補非營利性住房供應的不足，市政府加大了公租房的建設。政府與合作社建房的比例由1948年的1 ∶11.8，上升到1957 年的1 ∶0.65。1973—1975 年、1980—1985 年間，受全球范圍內(nèi)第一、二次石油危機的影響，瑞士經(jīng)濟出現(xiàn)了衰退。隨著建設成本的上升，蘇黎世市區(qū)營利性住房的建設量大幅度下滑，政府公租房的建設量加大。1976 年公租房的建設占到全年建設量的29%。與此同時，政府公租房建設也有效地干預與調節(jié)著城市非營利性住房的供應。

由此可見，政府提供的公租房在幫助低收入家庭租房、緩解住房危機、維護社會穩(wěn)定等方面起到了重要的作用。

二、蘇黎世市政府公租房面臨的挑戰(zhàn)與對策

目前，蘇黎世市政府公租房建設的54個住區(qū)中（圖2），平均壽命超過50 年，壽命最長的達到110 年。住宅面臨著老舊空間與現(xiàn)代生活之間的矛盾，公租房的更新發(fā)展與城市社會和城市文化之間的矛盾，老舊房屋的結構、設施、材料等更新發(fā)展的矛盾，以及瑞士“2000W 社會”[4]發(fā)展戰(zhàn)略所帶來的建筑性能提升與老舊建筑之間的矛盾。

1.應對城市發(fā)展需求的挑戰(zhàn)

圖1：蘇黎世市新建住宅建設量統(tǒng)計，1907—2007年

自1997 年以來，蘇黎世人口持續(xù)增長，2014 年首次超過了40 萬，預計到2040 年蘇黎世市區(qū)人口還將增加8 萬人。針對人口的增加及相應的住房需求帶來的城市空間發(fā)展的矛盾，1999 年蘇黎世的城市建筑與區(qū)劃法（Building and zoning Code，1999）提出了城市致密化（densification）的發(fā)展策略。這是一種在有限資源下實現(xiàn)城市空間可持續(xù)發(fā)展的策略，它在加大城市建筑密度、實現(xiàn)人口的密集化的同時，更強調在有限的建設范圍內(nèi)城市功能的復合化，增強建筑的城市屬性。通過多年的實踐發(fā)現(xiàn)，在維持城市既有空間肌理的基礎上適當?shù)卦黾映鞘忻芏龋⒉灰馕吨鵂奚幼∑焚|。在提高城市建筑密度的同時，加強對城市既有住宅性能的改造提升，對一些低品質的既有住區(qū)拆除重建，配合部分新建住區(qū)的建設，持續(xù)保證了蘇黎世的高品質居住生活。

1）改造提升

設施改造：在早期建設的住宅中，為了維持較低的建筑成本和低廉的租金，住宅設計標準較低，特別在廚衛(wèi)設施方面。例如1919 年住宅配置浴室的比例僅占18.3%，直至1930 年代后浴室的配置才成為住宅設計的基本標準[5]。1930 年代之前建造的8 個政府公租房住區(qū)中，除了為了富裕的工薪階層群體和中產(chǎn)階級階層而建的Riedtli 住區(qū)每戶配備獨立浴室之外，其余的住區(qū)通常在地下室配置公共浴室。浴室入戶成為公租房后期改造的重點。如Nordstrasse 住區(qū)直至2009—2012 年的改造中才完成了100%住戶的浴室安裝。另外，進行整體櫥柜安裝與設備空間整合，以滿足現(xiàn)代化廚房電器設備發(fā)展的需求。

空間調整：由于建造年代的不同，居住對象與基地位置的不同，政府公租房戶型結構與面積標準呈現(xiàn)出較大的差異（圖3）。在所有的公租房中，Kurberghang（1981/1982）住區(qū)是唯一的一座不是為中低收入家庭而建的住區(qū)。在21 戶住宅中，5 ～6 室的大戶型占比達到76%。Tiefenbrunnen（1989—1991 年）住區(qū)，建于市中心蘇黎世湖岸周邊別墅與游艇密集的第8 區(qū)，其戶型面積標準高出平均水平 （表1）?？傮w來看，二戰(zhàn)后至1980 年間建造的多層住宅居住空間的標準較低，人均不足30m2，甚至低于二戰(zhàn)前的住宅標準。近20 年來建造的住宅面積標準上升到了38m2/人，總體仍低于瑞士人均45m2的標準，目前約1/3 的公租房公寓超過了瑞士人均45m2的水平[6]。

圖2：蘇黎世市政府公租房建設與改造基本信息統(tǒng)計圖

圖3：蘇黎世市政府公租房分戶型面積統(tǒng)計

蘇黎世市政府公租房戶型面積統(tǒng)計表 表1

蘇黎世市政府公租房拆除重建 表2

針對生活方式和居住人群的變化，蘇黎世政府通過對公租房原始戶型的合并或拆解，實現(xiàn)了空間的合理應對。例如Rebhügel 住區(qū)在建設之初，為了實現(xiàn)快速與低造價，戶型只有三室戶、兩室戶兩種。60 年后，在1981 年全面整修中，為了適應不同人群的需求，例如單身、夫婦和多人口家庭的使用，將原來的戶型進行了改造。套數(shù)由原始的189 套改造成了現(xiàn)今的129 套，創(chuàng)造了由1 室至4 室半的多種戶型。再如始建于1912 年的Riedtli 住區(qū)，1934—1935 年間隨著經(jīng)濟惡化和租金的壓力，其中的17 個較大的住宅被改建成34 個低成本的住房，至2003—2008年間該住區(qū)又進行了改造翻新，大部分小公寓又恢復了原來的狀態(tài)，同時又將另外22 套公寓合并為11 個較大的家庭公寓，以適應社會的需求。目前Riedtli 住區(qū)包含1 ～6 室的不同戶型，良好的戶型配置比，盡可能地促進了家庭和社會的多元化，增強了住區(qū)活力。

2）拆除重建

蘇黎世的少部分住區(qū)存在著嚴重老化，難以作出結構性調整，針對這些住區(qū)往往通過拆除重建來實現(xiàn)城市生活質量的提升。在百余年的政府公租房建設中，拆除新建的項目僅有2 個，占總比例的3.7%（表2）。

2000 年，蘇黎世市議會決定拆除僅有40 年歷史的Bernerstrasse 住區(qū)，主要原因是住宅戶型設計的結構性缺陷。大多數(shù)公寓的面積不超過55m2，兒童房面積不足10m2，盡管戶型經(jīng)過優(yōu)化，但仍無法實現(xiàn)現(xiàn)代意義生活空間的擴展。新的公租房社區(qū)Werdwies 在2005—2007 年間分三個階段建成。104 套公寓分為7 棟住宅分散分布在基地上，建筑與院落相互依存形成棋盤式的空間格局。改變了原本住宅圍合的230m×35m 的大院模式。公寓數(shù)量從原本的274 套減少至152 套，面積寬敞，戶型為2 室半～6 室半，其中4 室是主要戶型，適合多孩子家庭的生活。住宅設計遵守Minergie[7]標準，材料的選擇符合建筑生態(tài)標準。新的住區(qū)增強了服務設施：超市、幼兒園、托兒所、小酒館和可出租的商業(yè)樓；其中有28 間可供專業(yè)或休閑音樂家練習的隔音音樂室。功能的復合化提升了住區(qū)的活力。

1950 年建造的Rautistrasse 住區(qū)是5 個月建造完成的2 層木結構住宅，住宅垂直于街道行列式布局。2014 年以7 棟8 層混凝土結構住宅所替代，7 棟住宅樓松散地坐落在鋪滿綠地的基地上，扭轉錯落形成新的景觀，創(chuàng)造多樣化的環(huán)境。新的住宅開發(fā)公寓數(shù)量由原先的44 套提升到了104套。戶型以3 室半～5 室半的大戶型為主。公寓內(nèi)空間也由原本相互獨立封閉的房間，變成開放式起居、餐飲和廚房。平面組合具有一定的可變形。地下室設置車庫，地面層設置1 個托兒所和6 間工作室。

3）新住區(qū)建設

1980 年代，隨著傳統(tǒng)工業(yè)的衰退和信息時代的到來，蘇黎世的城市發(fā)展提出了新的策略，在工業(yè)區(qū)的更新，城市老住區(qū)加密等政策引導下，蘇黎世公租房的建設有向城市中心集中的趨勢（表3），通過城市結構性優(yōu)化為住房的建設提供用地，充分利用中心城區(qū)土地資源，提升城市空間品質，改善城市居住生活。例如位于城市工業(yè)西區(qū)LimmatII 住區(qū)（1983—1985 年）就是建設在1855 年創(chuàng)立的蘇黎世的第一個天然氣工廠Arenium 的用地上；Selnau住區(qū)（1995 年）則選址在1875 年建設的Sihlufer 老火車站的三角形用地上；Sihlufer老火車站被新建的地下中轉車站所替代，鐵路線建于河床底部與蘇黎世中央車站接軌，由此釋放出了Selnau 住區(qū)的建設用地；Tiefenbrunren 住區(qū)（1989—1991 年）的選址是在瀕臨蘇黎世湖高品質住區(qū)，此用地是電車站和電車廠，1975 年被用作公共交通管理機構和電車博物館以及倉庫，直至拆除（圖4）。

這些20 世紀90 年代后在老城區(qū)建設的新住區(qū)基本采用周邊式布局，在空間上延續(xù)了城市街區(qū)肌理，但是住宅單體與傳統(tǒng)住宅相比進深明顯加大，這也是一種城市加密策略的體現(xiàn)（表4）。

蘇黎世市政府公租房分布與城市擴張 表3

圖4：蘇黎世市城市加密空間政策下政府公租房城市選址與建設

蘇黎世老城區(qū)周邊圍合式新舊住區(qū)住宅戶型對比 表4

2.城市社會發(fā)展與文化傳承的挑戰(zhàn)

2016 年蘇黎世住宅總量為219950 套，其中28%的住宅建于1931年之前。二戰(zhàn)后，城市在1950 年代開始進入建設熱潮，隨著1960 年代經(jīng)濟增長而加劇，直至1973年的石油危機。據(jù)統(tǒng)計，蘇黎世35.5%的現(xiàn)有住房存量建于1950—1980 年期間。1998—2002 年，蘇黎世市政府為所有階層（包括高收入者）制定了“在10 年內(nèi)提供10000 套住宅”（10000Wohnung in 10 Jahren）的建設目標。在城市“致密化”策略引導下，為了保證項目的實施，蘇黎世市政府在1998—1999 年對既有住區(qū)進行了全面的調查，調查以ISOS[8]為基礎，列出了89 個需要作為文物保護的住房名單。2013 年市議會又對1960—1980 年期間的建筑物進行了補充。對于列入名錄的住宅，通過對其現(xiàn)狀與價值的評定，指導住宅的更新與改造。它們作為城市不同歷史時期經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展的見證者，在城市文化的傳承中發(fā)揮著重要的作用。在政府公租房中已有20 個住區(qū)被列入了名錄，占總比例的35%（表5）。

3.面向可持續(xù)發(fā)展的“2000W 社會”的挑戰(zhàn)

20 世紀80 年代以來，氣候變化問題日益受到了人類的重視。為應對氣候變化，1992 年通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。1998 年蘇黎世聯(lián)邦理工學院（ETH，Zurich）學者經(jīng)過研究提出社會中的每個人都有可能將其能耗限制在最高2000W的能耗模型。2008 年，3/4 的蘇黎世市民投票支持到2050 年實現(xiàn)“2000W 社會”，其目標被賦予民主合法而納入了城市憲法中。為了這一目標的實現(xiàn)，在不降低生活品質的前提下，提高能源效率，發(fā)展可再生能源，降低建筑物的能耗，高效利用城市空間，推廣綠色出行，提倡低碳生活方式，成為蘇黎世政府提出的重要舉措。

列入文物保護的名單蘇黎世市政府公租房名單 表5

從生活能耗構成看，蘇黎世居民家庭生活能耗占總能耗的41%（圖5），這其中大部分是建筑使用能耗，其中約70%的能源消耗來自房間供暖。由于建造背景的差異，不同時代的建筑與能源消耗之間存在著明顯的相關性（圖6）。根據(jù)Martin Jakob 的研究表明，瑞士2005 年2/3 的供熱需求位于1980 年以前建造的建筑中，更好的隔熱效果可以將建筑物的能耗降低50%，因此，隔熱是建筑物更新的最有效措施之一。建筑節(jié)能改造，如增設外保溫、保溫窗戶的替換等措施，成為面向2000W 社會的社區(qū)改造重點。

圖5:蘇黎世市家庭能耗統(tǒng)計

圖6: 瑞士建筑的年齡與能源需求統(tǒng)計

瑞士房屋保溫層的厚度標準從4cm 變 為20cm，能耗也相應地從256kW·h/m2·a 降低到了33kW·h/m2·a；另外，保溫層的引入也提高了房間舒適度。根據(jù)對公租房的統(tǒng)計，1980 年后的住區(qū)建筑全部設有外墻保溫。1980 年之前既有住區(qū)保溫節(jié)能改造率達73%，未經(jīng)過保溫節(jié)能改造的住區(qū)主要集中在1910—1945 年10 個住區(qū)中，未進行保溫改造的住區(qū)有7 個。Ueberland住區(qū)和Heumatt 住區(qū)分別在2002 年、2005年的全面翻新改造中，達到了Minergie?[9]標準。

為了鼓勵家庭能耗的改造，2009 年底瑞士聯(lián)邦政府與各州提出新的激勵政策“建筑計劃”（Geb?udeprogramm）。對節(jié)能改造實行政府補貼，其標準如表6。

蘇黎世家庭能耗“建筑計劃”激勵政策 表6

蘇黎世Rieben 住宅樓改造前后對比圖 表7

蘇黎世Rieben 住宅樓的節(jié)能改造就是一個參考案例。該住宅自1954 年建成以來，只進行過小規(guī)模的維修，2009—2010年參照Minergie?-P[10]標準對既有住宅進行了徹底的翻新，翻新工作包括兩個重要內(nèi)容。其一，空間的結構性改造：對原有的公寓翻新了浴室和廚房，通過起居空間的加建，擴大了居住面積，提升生活品質；通過坡屋頂?shù)母脑煸鼋? 戶屋頂公寓 （表7）。其二，節(jié)能改造：設置了新的通風系統(tǒng)，新的生活用水系統(tǒng)和新的電力裝置；通過大型預制外墻體技術，為住宅增設了保溫層以及外墻一體化的通風系統(tǒng)（圖7）；用鉆孔深度達260m 的地源熱泵，替換原來的電鍋爐的采暖系統(tǒng)；增設了12.5m2的真空太陽能集熱器，作為熱水系統(tǒng)的補充，屋面安裝了16.1kWp 的光伏發(fā)電系統(tǒng)。通過這些核心技術的運用，經(jīng)測試，該建筑達到了全年運行零能耗的標準（表8）。由此可見，既有住宅通過節(jié)能改造在節(jié)能減排方面的巨大潛力。

圖7：蘇黎世市零能耗改在住宅外墻詳圖

Rieben 住宅樓改造的費用為128.5萬歐元，政府補貼為8 萬歐元。雖然能效提升改造是一次性投入巨大，但可獲得未來30 ～50 年的長期效益。對比同期的政府公租房的改造資金我們可以看到：對于針對中低收入人群的公租房改造資金低于私人開發(fā)的住宅，然而改造后租金的大幅上漲在很大程度上制約了節(jié)能改造的進行，這一點在年代較久的老舊社區(qū)中尤為明顯(表9)。

蘇黎世Rieben 住宅樓能耗對比數(shù)據(jù) 表8

住宅改造經(jīng)濟性對比數(shù)據(jù) 表9

三、結論與啟示

根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，我國2018年城鎮(zhèn)人均住房面積已達39m2，比1978年增加了32.3m2，已實現(xiàn)了“住有所居”，保障和改善了人民生活。然而，在快速城市化的進程中，我國“保障性住房”正面臨著巨大的挑戰(zhàn)：大批保障性住房集中成片建設，與城市商品住宅相互分離成為獨立的社區(qū)，造成人群階層的社會空間隔離；為降低成本，以犧牲居住環(huán)境品質為代價而采取高密度、大容積率的建設方式；老舊社區(qū)年久失修，居住品質低下且能源浪費嚴重；并且在未來的數(shù)十年中，我國近期建設的大批“保障性住房”將面臨建筑老化、設施升級、居住人群變更等現(xiàn)實問題。歷經(jīng)百年的蘇黎世市政府公租房在面臨的時代挑戰(zhàn)時的應對策略值得我們借鑒。

在應對百年的社會發(fā)展和城市變遷的蘇黎世政府公租房更新改造的策略中，我們可看到：首先，政府公租房的建設作為蘇黎世社會住宅的重要組成部分，對緩解住房危機起到了關鍵作用；在社會空間維度上，公租房建設的分布盡可能與商品住宅均質化，努力將兩者在城市空間上相互融合，以避免對中低收入人群造成社會空間的隔離；在時間維度上，公租房建筑百年發(fā)展的歷史價值受到尊重，通過價值的評估以避免簡單的拆除重建；在功能空間維度上，通過更新改造的方式，盡可能延續(xù)住宅的生命周期，以適應時代居住方式的轉變，提升居住的品質；在可持續(xù)發(fā)展的維度上，利用政府補貼等激勵措施，對既有住宅進行能效提升和節(jié)能改造，促進“2000W社會”目標的實現(xiàn)。

“保障性住房”是社會民生的基本問題，是社會穩(wěn)定長治久安的保障，這其中政府發(fā)揮了主導作用。面對當前的社會矛盾變遷，保障性住房已不應僅滿足“住有所居”，應進一步達到健康、舒適、可持續(xù)。蘇黎世政府公租房更新改造策略對逐步優(yōu)化我國保障房體系，進一步制訂“保障性住房”的長期發(fā)展與可持續(xù)更新模式起到參考作用。

注釋

[1]根據(jù)Mercer咨詢公司針對世界231座城市的調查，給出的全球生活質量最高的城市排名。蘇黎世常年穩(wěn)居第二（2010—2018年）。評判標準涉及39個因素，涵蓋了城市政治與社會環(huán)境、社會經(jīng)濟以及社會文化環(huán)境等方面。

[2]“合作社”指 Baugenossenschaft，根據(jù)合作原則創(chuàng)建的以優(yōu)化社員（單位或個人）經(jīng)濟利益為目的的非盈利企業(yè)形式。合作社與協(xié)會的區(qū)別在于協(xié)會的目的根本不在于經(jīng)濟利益。國際合作社聯(lián)盟對合作社的定義是“人們?yōu)榱藵M足自身在經(jīng)濟、社會和文化等方面的共同需求而自愿組成的通過財產(chǎn)共有和民主管理的企業(yè)來實現(xiàn)自治的協(xié)會”。

[3]蘇黎世政府針對特殊人群成立的基金會包括：退休之家基金會，大型家庭的基金會公寓，老人公寓基金會。

[4]蘇黎世聯(lián)邦理工（ETH）科學家研究后認為，一個人使用2000W 是可持續(xù)發(fā)展社會的上限。2000W，大約和4臺電腦不停地使用總電量相當，相當于一個人一整年用在居住、工作、交通等方面的總能源，不能超過17500KWh，2008 年，瑞士全民公投以76.4%的通過率達成了“2000W 社會”建設的目標。

[5]Statistik Stadt Zürich beigesteuert

[6]www.stadt-zuerich.ch/nachhaltiges-bauen

[7]Minergie是得到瑞士政府支持的商業(yè)性綠色建筑認證標準，其概念是在1994年由經(jīng)濟學家Heinz Uebersax 和建筑設備專家Ruedi Kriesi提出擁有MINERGIE?、MINERGIE?-P 和 MINERGIE?-ECO三級標準。

[8] ISOS是“瑞士受保護遺址清單”的縮寫（Inventar der schützenswerter Ortsbilder der Schweiz）。

[9] MINERGIE?是最早（1998 年）也是最基本的標準，主要針對建筑的能效性、可再生能源的利用率、環(huán)境影響度以及室內(nèi)環(huán)境的舒適度等方面。它要求建筑的總體能耗不可高于常規(guī)建筑平均的75%，化石燃料的消耗則必須低于50%。

[10] MINERGIE?-P，2002年出臺，其中的“P”意指“Passive”，即被動式設計概念。該標準要求降低建筑采暖能耗、控制室內(nèi)空氣交換、預防夏季過熱、加強建筑外圍護的隔熱和氣密性、使用節(jié)能電器等，設施設備使用要簡便，同時強調綠色建筑的附加造價需控制在總額的15%之內(nèi)。