PPP模式投資項目實施的關(guān)鍵是融資

馬文芳

摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，PPP模式在基礎(chǔ)建設(shè)和城市化進(jìn)程等領(lǐng)域中發(fā)揮著巨大作用，集團(tuán)公司緊跟國家政策、按照“五商中交”理念，在投資領(lǐng)域開拓與耕耘十幾年，取得了豐碩成果，投資業(yè)務(wù)從消化產(chǎn)能到向產(chǎn)業(yè)鏈上游延伸，再到建立一公局投資品牌、引領(lǐng)集團(tuán)公司多元化發(fā)展，利用資金杠桿的作用為公司管理和發(fā)展插上了翅膀，使集團(tuán)公司投資業(yè)務(wù)成為促進(jìn)公司轉(zhuǎn)型的新引擎。

關(guān)鍵詞：PPP模式 ;投資項目;融資

一、ppp模式的定義以及對投資主體的相關(guān)管理規(guī)定

（一）ppp模式是政府和社會資本方，建立一種長期的合作伙伴關(guān)系，提供公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足政府履行提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能。（這是一般公認(rèn)的定義）

二、PPP模式項目的特點

（一）是投資形成的債務(wù)不再由政府承擔(dān)。2014年9月23日以后，政府提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能改由社會資本方投資的方式來實現(xiàn)，從而政府履行職能帶來的債務(wù)也由項目公司承擔(dān)，即項目的建設(shè)資金主要由項目的投資方（社會資本方的資本金）和債務(wù)資金解決。

（二）PPP模式項目投資審批權(quán)限以及投資領(lǐng)域的專門規(guī)定。按照2017年11月17日國資委（國資發(fā)財管【2017】192號）文件的要求：PPP業(yè)務(wù)明確由集團(tuán)總部審批，PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任是集團(tuán)總部，具體實施的各級子企業(yè)承擔(dān)具體管理責(zé)任。強(qiáng)調(diào)了PPP業(yè)務(wù)要聚焦主業(yè)，結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略和發(fā)展方向，充分考慮企業(yè)財務(wù)資源和業(yè)務(wù)能力，細(xì)化PPP項目選擇標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)中選優(yōu)。根據(jù)項目投資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)特征準(zhǔn)確界定，認(rèn)真篩選符合集團(tuán)發(fā)展方向、具備競爭優(yōu)勢的項目。

（三）、ppp模式對投資人的投能力有較高的要求。根據(jù)《PPP合同指南》的規(guī)定，對社會資本針對具體項目的投標(biāo)資格一般在PPP項目采購的招標(biāo)文件中進(jìn)行了規(guī)定，雖然不同的項目有不同的要求，但其共性的要求都是在充分考慮企業(yè)財務(wù)資源和業(yè)務(wù)能力方面，即：有財力、有能力（管理經(jīng)驗、市場品牌、融資能力等）。對投資主體的資格要求是：實施主體一般為一級子公司，即局級。投資主體的投資能力評價指標(biāo)有：資產(chǎn)負(fù)債率、經(jīng)營性現(xiàn)金流、帶息負(fù)債與利潤總額、凈資產(chǎn)收益率以及未來投入自有資金占凈資產(chǎn)的比率等等。

三、項目能否快速進(jìn)入建設(shè)階段，融資落實是關(guān)鍵

（一）PPP模式項目大量的建設(shè)資金來源于各類金融機(jī)構(gòu)提供的債務(wù)性資金。根據(jù)2015年9月9日 《 國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）文件的規(guī)定：與集團(tuán)公司主業(yè)相關(guān)的PPP模式投資項目的資本金調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)在20%至30%之間，其中：城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項目由25%調(diào)整為20%;港口、沿海及內(nèi)河航運、機(jī)場項目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項目由25%調(diào)整為20%。集團(tuán)公司作為投資人（社會資本方）投入的資金一般為項目總投資的20%至30%之間。那么，需要通過金融機(jī)構(gòu)等途徑解決的項目建設(shè)資金在80%至70%，因此，投資項目順利實施的前提是解決建設(shè)資金問題，而建設(shè)資金落實的重點是：債務(wù)資金，即落實項目融資。

（二）金融機(jī)購評審PPP模式投資項目債務(wù)資金時關(guān)注點主要是風(fēng)險性。以項目貸款為例，金融機(jī)購在項目的貸款評審時主要關(guān)注貸款的風(fēng)險性，即貸款的本息是否能夠按期歸還和支付。金融機(jī)構(gòu)一般重點關(guān)注具體項目的合法合規(guī)性、項目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度、政府的支付能力和誠信度（政府采購項目）;投資人（社會資本方）的財務(wù)狀況和實力（資金狀況、資質(zhì)、管理水平、市場影響力）等，對于有財力、市場信譽(yù)度高、管控能力強(qiáng)、行業(yè)內(nèi)管理經(jīng)驗豐富的投資人和項目所處的地區(qū)政府誠信度高、項目預(yù)期收益水平高的項目，比較容易獲得項目貸款。

（三）良好內(nèi)控和嚴(yán)格風(fēng)控制度，更容易實現(xiàn)項目融資

1.據(jù)國資發(fā)財管【2017】192號文件的規(guī)定，PPP投資項目審批必須由集團(tuán)總部審批，中國交建在PPP模式項目篩選上實行四步法規(guī)范審批流程。只有第一步即項目前期跟蹤篩選階段由一級子公司的市場開發(fā)部門按照集團(tuán)總部的項目評審管理辦法進(jìn)行評審，由市場開發(fā)部牽頭，協(xié)助部門有：法律部、投融資管理部門、設(shè)計技術(shù)部、財務(wù)部等部門;同時加強(qiáng)了關(guān)鍵節(jié)點的管控，如：招標(biāo)文件中若含投資協(xié)議和特許權(quán)協(xié)議（政府采購協(xié)議）文本的，一般應(yīng)先經(jīng)集團(tuán)內(nèi)部審核，避免應(yīng)標(biāo)后格式文本中的協(xié)議條款與集團(tuán)的管理要求相悖;項目投資請示經(jīng)集團(tuán)總部總裁辦公會通過后方可投標(biāo);項目投資方案經(jīng)集團(tuán)總部董事會通過后方能簽訂投資協(xié)議。若為了降低企業(yè)負(fù)債，達(dá)到出表的目的，引入戰(zhàn)略投資人則應(yīng)首選政企基金并經(jīng)集團(tuán)總部金融管理部審核通過的方案;實踐中也可采用與金融機(jī)構(gòu)形成聯(lián)合體進(jìn)行投資人投標(biāo)的方式，但是應(yīng)以能夠?qū)崿F(xiàn)項目獨立融資（投資人不提供融資擔(dān)保），金融機(jī)構(gòu)能夠充分履行責(zé)任與義務(wù)為限制條件。

2.在項目所處的地域和領(lǐng)域建立了多維度、全方位的評價體系如：對投資領(lǐng)域、地域、主體進(jìn)行實施差異化管理，在風(fēng)險可控的前提下適當(dāng)調(diào)整財務(wù)指標(biāo)基準(zhǔn)值，評估子公司投資能力，對投資能力強(qiáng)、風(fēng)險控制好的單位進(jìn)行放權(quán)，《關(guān)于項目投資評審和投資能力評價的有關(guān)規(guī)定》構(gòu)建多維度、全方位評價體系（2個剛性指標(biāo)+3個輔助指標(biāo)）【項目的收益水平納入全軍、投資人能力】+納【入全年投資預(yù)算、投資地域誠信度高、投資領(lǐng)域符合要求】

3.集團(tuán)公司對投資項目的風(fēng)險管控要求：（五不做原則）不符合公司發(fā)展戰(zhàn)、超過自身能力的、預(yù)期效益不佳的、融資難以落實的、投資風(fēng)險不可控的

從金融機(jī)構(gòu)的貸款評審和集團(tuán)總部內(nèi)部對PPP投資項目審批的風(fēng)險防控方面的要求看：金融機(jī)構(gòu)和投資人（社會資本方）的目標(biāo)是一致的。投資人（社會資本方）良好的風(fēng)控機(jī)制，優(yōu)中選優(yōu)篩選獲得的投資項目，更容易通過金融機(jī)構(gòu)項目貸款的審核，從而獲得項目的債務(wù)資金，實現(xiàn)項目的融資。

PPP模式投資項目因投資總額大、周期長等特點，快速實現(xiàn)項目融資可以有效縮短項目的準(zhǔn)備期，順利進(jìn)入建設(shè)期，對于消耗產(chǎn)能、向產(chǎn)業(yè)鏈上游延伸和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的集團(tuán)公司，融資的落實對“兩金”壓降、增加經(jīng)營性現(xiàn)金流、改善資產(chǎn)負(fù)債率、提高盈利能力指標(biāo)等方面都有積極的作用。

4.項目融資方案的選擇

4.1銀團(tuán)方式的優(yōu)勢：①按照銀監(jiān)會監(jiān)管的要求（分散風(fēng)險50%額度），融資額度在30億以上需組銀團(tuán)，一般牽頭行的放款條件各參團(tuán)行遵守，提交資金計劃由牽頭行協(xié)調(diào)資金供應(yīng);在參團(tuán)行貸款資金額度較小的情況下，各省分行就有審批權(quán)限，可有效縮短組團(tuán)時間。

4.2除在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的項目，應(yīng)避免采用拼盤方式進(jìn)行項目融資，以免造成各融資機(jī)構(gòu)評審條件不一致、利率水平不一致而導(dǎo)致后期溝通成本增加和資金供應(yīng)的困難。

4.3牽頭行的選擇應(yīng)首選政策性銀行，政策性銀行在落實和支持國家戰(zhàn)略方面，貸款資金支持保障度較高，利率優(yōu)惠大。如：2015年國家開發(fā)行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行曾為進(jìn)入專項基金項目提供過資本金貸款，即：為項目提供資本金貸款，利率為1.2%，利率十分優(yōu)惠。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也曾為項目提供貸款時以PSL資金的供應(yīng)，該種資金的利率一般比基準(zhǔn)利率下浮30%左右?，F(xiàn)在進(jìn)出口銀行也積極跟進(jìn)國內(nèi)的PPP模式的貸款項目，這些都為項目融資提供了更多的選擇。

4.4銀行貸款發(fā)放的限制性條件。近幾年的融資實踐：銀行等金融機(jī)構(gòu)項目貸款發(fā)放的必要條件是項目用地的批復(fù)，最近隨著藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的實施，環(huán)保和林業(yè)也成為各金融機(jī)構(gòu)實際發(fā)貸的條件之一;

5.項目融資還受貨幣政策環(huán)境的影響

PPP模式投資項目目前尚無專門的法律，國家通過財政政策、貨幣政策、銀行金融機(jī)購監(jiān)管以及行政手段等方式對PPP模式投資項目進(jìn)行調(diào)控和規(guī)范。例如：2011年3月至2012年9月之間號稱史上最嚴(yán)“存款準(zhǔn)備金率”的貨幣緊縮政策情況下，即使提交金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行項目融資評審的合法合規(guī)性等文件齊備，融資時間也會延長;還有自2017年11月（財辦金（2017）92號）、2018年3月（財金〔2018〕23號）、2018年4月（財金〔2018〕54號）以及2019年3月（財金[2019]10號） 等系列整頓泛化PPP模式文件的出臺，對融資主體的還款能力和還款來源評估更加嚴(yán)格;對地方政府及其部門為項目融資所能提供的如：擔(dān)保、回購資本金以及收益等方式以及項目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費、財政補(bǔ)貼等在財政資金中安排的一般公共預(yù)算支出的比例進(jìn)行了限制。這些文件的出臺，2018年金融機(jī)購前三季度基本上對已經(jīng)實施的和正在融資評審的PPP項目進(jìn)行了拉網(wǎng)式審核后才開始進(jìn)行項目融資評審工作，這對我們已經(jīng)實施的乃至已中標(biāo)尚未實施項目的融資工作產(chǎn)生十分巨大的影響。

四、結(jié)論

PPP模式投資項目順利實施的關(guān)鍵是解決項目的債務(wù)資金問題。

項目落實債務(wù)資金落實的標(biāo)志是：簽訂了固定資產(chǎn)貸款合同并實際發(fā)放了項目貸款，項目的前期過橋貸不能作為債務(wù)資金落實的標(biāo)志，只有固定資產(chǎn)貸款落實項目才能進(jìn)入建設(shè)期。

參考文獻(xiàn)：

[1]專著：余文恭 《 PPP 模式與結(jié)構(gòu)化融資》（第3次印刷）? 經(jīng)濟(jì)日報出版社 2017年10月. P3起P4止;P90

[2]期刊：大岳咨詢 文題《從PPP到PEP：政府和社會資本合作的本質(zhì)》，2018年6月，P1起P11止

[3]專著：作者：張國印《PPP項目運作與法律實務(wù)》? ?中國建筑工業(yè)出版社出版2019年1月? P90起P101止

[4]國家相關(guān)政策文件