關于疾控中心轉為政府部門的研究

侯昱輝

摘要：本文梳理疾控中心成立至今的歷程，針對新冠肺炎疫情的治理進行回顧性分析，并在此基礎上探究現(xiàn)今事業(yè)編制的疾控中心是否有必要改為政府部門及改革措施，從而促進它對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的合理把控，維護國家公共衛(wèi)生安全，保護人民群眾的生命財產安全，推動社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

關鍵詞：疾控中心 疾病預防控制體制改革 新冠肺炎疫情 事業(yè)單位 政府部門

2001年，衛(wèi)生部頒布實施《國家對于疾病預防管控改革的相關辦法》，明確規(guī)定各地方政府在突發(fā)性衛(wèi)生事件發(fā)生時所堅持的原則和辦法，原省市衛(wèi)生站要在疾病預防控制工作中發(fā)揮中心性作用，整合歸納關于衛(wèi)生技術管理和服務的相關職能，并進行了慢性非傳染性疾病的職能設置，將各地衛(wèi)生站正式改名為疾病預防控制中心。次年，非典疫情的爆發(fā)讓各級政府尤其是中央政府深刻意識到疾控預防工作的重要性，推動了中國疾病預防控制中心（簡稱中疾控或CDC）與地方各級疾控中心體系的組建，初步建立起相對完整的疾控機構框架。但是非典疫情的嚴重化表明國內公共衛(wèi)生建設存在著較多的問題，如公共衛(wèi)生事件反應機制不靈敏等，為此國務院用3年左右的時間，投入大量國債資金、人力物力，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生應急機制、疾病預防控制體系和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，啟動了以中西部地區(qū)為主的省地縣三級疾病預防控制機構建設，實現(xiàn)了省市縣三級疾病預防控制的全面覆蓋。而我國疾控中心成立發(fā)展近二十年后，在這次突如其來、火速蔓延的新冠肺炎疫情的顯影劑作用下暴露出長期積累下來的諸多問題。

一、對疫情應對不足，中疾控遭遇信任危機

第一，論文風波。有調查發(fā)現(xiàn)去年12月份中疾控就已經有研究人員發(fā)表肺炎相關文章，針對這樣的現(xiàn)象，社會公眾認為疾控中心上報系統(tǒng)沒做好，反饋不及時，早已掌握了疫情信息卻沒有及時對外公布，也沒有及時采取處置措施，從而使得新冠肺炎疫情在全國迅速擴展，成為一次重大的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。盡管后來中疾控相關官員出面做了澄清，但效果并不理想。

第二，“樂觀”言論?，F(xiàn)任中疾控主任高福的一些發(fā)言，在氣氛緊張甚至有些凝重的抗疫初期，聽起來有點兒不合時宜。比如，在僅有的兩次高福露面的發(fā)布會上，他先是稱“兒童不易感”，后來很快被出現(xiàn)兒童新冠肺炎患者的事實推翻，繼而他又說“這個疫苗，我可以拍著胸脯講，肯定會成功”，但直到現(xiàn)在也沒有足以應對疫情的特效藥。這些言論事后被網(wǎng)友們挑出來反復地轉發(fā)與評論，民眾的質疑使疾控中心在內的中國疾控體系深陷輿論風暴中心。

第三，近期，國內基因測序龍頭企業(yè)華大智造在其官方網(wǎng)站發(fā)布了一篇“程序不正義，結果無意義——致中國疾控中心的一封公開質疑信”，對疾控中心在基因測序儀的采購過程及結果提出公開質疑，認為中疾控在此項目上存在“蘿卜招標”，招標文件的技術需求等有關描述具有明顯的排他性，對此華大智造等企業(yè)強烈要求中疾控重新評估該招標結果，公開各評審專家的招標意見，從事實出發(fā)，依規(guī)行事，為所有投標企業(yè)提供一個公開、透明、合理的評標環(huán)境。這一事件使得中疾控名譽再次受到損害，輿情持續(xù)發(fā)酵。

二、退步的原因，事業(yè)單位體制在“作怪”

首先，2020年2月份社會指責疾控中心研究人員隱瞞疫情卻利用新冠肺炎疫情數(shù)據(jù)發(fā)表研究文章。針對這種現(xiàn)象，個人認為這并不單單是疾控中心的失職。根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，只有國家衛(wèi)生行政部門及其委托的省級衛(wèi)生行政機構才有權公布疫情，國家疾控中心與地方各級疾控中心都是沒有權力對外發(fā)布疫情的，這是“論文風波”的根本原因：疾控中心不是政府機構，沒有行政權，沒有發(fā)布疫情的權力，也無法處理疫情；而作為事業(yè)單位，近年來它的研究職能不斷強化，研究者追求的多是自己的職稱評級或專業(yè)素質、第一時間強發(fā)論文等，科學研究成果單純的存在于學術領域，并未及時上報，也沒有充分應用到疫情防控決策中，致使政府沒有采取相應行動；另外，通過查閱近幾年政府撥款的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)疾控中心這些年來的經費是不斷下降的。作為事業(yè)單位的疾控中心，沒有辦法從其他地方獲取收入，疾控人員的收入也大大下降，導致許多出色的高素質人才外流，疾控從業(yè)隊伍缺乏穩(wěn)定性，相關人才儲備不足，而這樣一支隊伍是不能夠有效地預測和控制疫情。因此，事發(fā)后曾有多名公共政策研究學者建議把中疾控在內的各級疾控中心改為政府機構，剝離其基礎研究職能。當然，也不排除疾控中心已經將相關疫情信息上報，只是出于政治穩(wěn)定等種種原因，我們不知道而已。

其次，未能建立起專業(yè)技術者和政府行政管理工作的有效聯(lián)系。疾控中心專家一會兒說“兒童不易感”，一會兒說“有限人傳人”，讓民眾的情緒一會兒松弛，一會兒恐慌關鍵在于政府在疫情之初沒有發(fā)出權威的聲音；而疾控中心不是政府機關，它發(fā)表的言論不具有責任性，也不考慮民眾的承受能力，僅代表當下的研究成果，如果當前在青少年之中沒有感染病例，就會說“兒童不易感”。事實上，專家在這種時候應該內部關起門來探討，形成客觀意見再向社會公布，而不該讓他們各說不一地去發(fā)布。特別這種突發(fā)性傳染病，專家享有言論自由的權利，但不能代替政府發(fā)布權威的聲音，還是應該由政府部門來發(fā)布，否則會誤導社會公眾。

最后，中疾控招標流程“不正義”、項目成交價格“有貓膩”等一系列操作都值得推敲，其回應也沒有清楚解釋這些不合理背后的玄機。雖然整件事情還沒有定論，但個人傾向于認為“疫情應急”不該成為阻擋“公平公正”的借口，同樣不可否認的是中疾控的事業(yè)單位體制內部確存在腐敗或舞弊等亂作為的問題。

三、體制改革，疾控中心體制納入政府軌道

如何對疾控中心在內的國家疾病預防和控制體制進行改革，本文在這里提出幾點建議。

第一，改革的途徑首先是體制和機制的創(chuàng)新。對疾控中心組織結構進行改革要適應我國當前疾病控制發(fā)展的需要，可以讓中疾控歸國務院直屬管理，建成一個具有行政管理權限和專業(yè)技術支撐的國家疾控管理局，主要負責急性傳染病和慢性病的控制。上層結構筑牢后，可以向下延伸，設立在此之下設立的地方疾控中心歸全國疾控中心直管，而不是地方政府任命，將其研究職能并入相關基礎科研機構，其防疫應急職能納入行政部門。

第二，建議把地方（如市縣）疾控中心的工作詳細分解，合并或整合到其他政府機構。例如2018年遼寧省的疾控改革。這次改革十分具有先行示范的作用和創(chuàng)新精神，它做到了將地方疾控中心與行政機構相互整合，在省級層面，遼寧省疾控中心得以保留，但地市級層面卻出現(xiàn)了不同的整合方案，可以根據(jù)本地情況特殊處理，比如，在沈陽市，疾控中心與衛(wèi)生監(jiān)督所等機構被整合為市衛(wèi)生健康服務與行政執(zhí)法中心；在撫順市，疾控中心并入市大健康產業(yè)研究院。

第三，疾控中心在內的疾病預防控制體制可以學習借鑒軍隊的改革。中疾控原副主任楊功煥在接受采訪時說過“疫情防控不亞于一場戰(zhàn)爭，一個國家應該把公共衛(wèi)生建設像軍隊建設那樣重視起來。”為防止疾病的傳播蔓延，很多時候不僅需要專業(yè)的舉措，更需要強硬的防控手段和措施，這種強制性，有時只有軍隊式的管理能夠做到。此次疫情之后，我國更應當有此意識，誰也不能保證此種程度的疫情不會再次發(fā)生。投資疾控要像投資軍隊建設一樣，首先需要資金儲備，像應對戰(zhàn)時一樣應對隱藏的疫情可能，平日如同軍備研發(fā)一樣投入疾病科研，間或有疫情研習。另一方面，疾控有疾控自己的特點，自然不可全然學軍隊體制改革。此外，建設一個完善的體制機制需要較長的時間和反復實踐，所以目前能做的，是上層需要定一個方向，下面根據(jù)方向，有一些局部的試點，循序漸進的改革。

第四，疾病預防控制體制改革應該有機地結合在整體的醫(yī)改中。疾控屬于公共衛(wèi)生，雖然需要獨立于一般醫(yī)療機構的行政權限，但是仍舊屬于社會醫(yī)療體系，因此改革不能獨善其身，應當整合在總體的國家醫(yī)改中。例如，在西方發(fā)達國家，疾病的防控同普通疾病一樣，在醫(yī)保范圍之中。這是一個十分有效的舉措，不僅可以及早預防，而且實際上也減少了疫情發(fā)生后所可能產生的賠付。這對于疾控中心和國家衛(wèi)生部門，也是一種激勵。反觀我國，疾控雖屬于衛(wèi)生體系，沒有有機地結合在一起，上面各唱各的，下面各干各的，這極大的降低了工作有效性。

最后，總的來說，疾控中心體制改革應當做以下準備：足夠的資金、足夠的人才儲備、聯(lián)系溝通渠道的有效性和暢通、政策支持和權限。針對疾控中心經費地區(qū)分配不均問題，應根據(jù)特殊情況特殊處理，基層或偏遠貧困地區(qū)的疾控中心建設可以尋求民間投資；針對人才流失問題，需改革激勵方式，留住高素質人才；針對與其他機構實體之間聯(lián)系問題，需充分發(fā)揮疾控中心在應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件上的合作性作用，提高各個相關部門之間的相互協(xié)作，不管是技術支持還是信息交流，機構部門之間應當首先有暢通的合作交流渠道，這個渠道的保證不僅是地方疾控和衛(wèi)生部門所應當做出的努力，也是今后構想中的新的疾控中心應當大力籌劃的地方；橫向之間渠道暢通，縱向上也應當言路暢通，保證及時的上傳下達，有一個各地的實時監(jiān)控和直接上報機制，實現(xiàn)信息公開透明化。

四、結論

總之，疾控系統(tǒng)不改革只能是坐以待斃，積極主動求變才是長久之計，而改革要真正推廣又如“逆水行舟”，困難重重。對此，首先要有明確清醒的認知，方向對了就不怕路遠；其次應當有一個開放的態(tài)度，在充分認識到我國國情的基礎上，對美國等發(fā)達國家的疾病預防控制體制加以吸收借鑒，不能再固守以“不變應萬變”的思路和體制機制了；最后要充分利用邊際思維進行分析，對于疾控中心改為政府部門要試探性地小步改革，“摸著石頭過河”。希望當前的新冠肺炎疫情能夠催生中國疾控能力的又一次指數(shù)級飛躍。

參考文獻：

[1]信任危機|告訴你一個真實的疾控中心（來源：新浪網(wǎng) 健康界傳媒）

[2]程序不正義，結果無意義-致中國疾控中心的一封公開質疑信（來源：華大智造官方騰訊微博）

[3]郭建民.探析疾控中心在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的作用