預(yù)算績(jī)效管理改革

于青

摘要：當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效管理改革積極有序推進(jìn)，全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐在省、市、縣全面展開。但必須看到，省市縣不同級(jí)次政府之間預(yù)算績(jī)效管理改革進(jìn)展不平衡，省級(jí)部門的工作整體開展較快、較好，但在市、縣層面則相對(duì)落后。本文結(jié)合河北省開展績(jī)效預(yù)算管理示范縣建設(shè)實(shí)踐，分析當(dāng)前在縣級(jí)層面推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理普遍存在的困難，介紹示范縣黃驊市的經(jīng)驗(yàn)做法，提出深化預(yù)算績(jī)效管理改革的對(duì)策建議，探索一條可復(fù)制、可推廣的縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理改革之路。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效;改革;縣級(jí);實(shí)踐路徑

河北省作為較早進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理改革探索的省份，從2014年開始在省級(jí)全面推行績(jī)效管理改革，2016年在全省選取確定24個(gè)示范縣打造改革樣板，2018年在全省所有市縣開展績(jī)效預(yù)算管理改革對(duì)標(biāo)活動(dòng)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)市縣改革全面落地。三年多來(lái)，績(jī)效預(yù)算管理示范縣建設(shè)已經(jīng)成為河北省財(cái)稅改革向縱深推進(jìn)的亮點(diǎn)工作，為建設(shè)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。由于縣級(jí)管理基礎(chǔ)薄弱、人員素質(zhì)不齊，預(yù)算績(jī)效改革在省市兩級(jí)推行相對(duì)容易，要在縣級(jí)全面落地非常艱難。究其原因，既有共性的困難，也有差異化的縣情。

一、縣級(jí)推進(jìn)改革面臨的困難

預(yù)算績(jī)效管理源自寬松且充裕的財(cái)政資金條件，對(duì)于底子薄，財(cái)力小，經(jīng)濟(jì)狀況差的縣來(lái)說(shuō)，推動(dòng)這項(xiàng)改革存在先天缺陷。在基層，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的重視與支持是實(shí)施改革的重要推動(dòng)力，如果沒(méi)有政府“一把手”親自抓，僅憑財(cái)政部門以一己之力推動(dòng)政府面上改革，又會(huì)造成后天不足。在既不具備外部環(huán)境又缺乏內(nèi)在動(dòng)力的情況下推動(dòng)預(yù)算績(jī)效改革，困難和阻力可想而知。

（一）“吃飯財(cái)政”搞績(jī)效動(dòng)力不足

縣級(jí)財(cái)政財(cái)力有限，支出壓力普遍較大，經(jīng)費(fèi)支出首先要保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆?，剩余財(cái)力還要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定，開展預(yù)算績(jī)效改革所需經(jīng)費(fèi)難以保障。另外，基層預(yù)算單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作重視不夠，消極被動(dòng)，畏難觀望，缺乏主動(dòng)性。部門領(lǐng)導(dǎo)只熱衷于報(bào)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，腦子里盤算的是錢到位了能不能花出去主動(dòng)權(quán)在自己，錢要少了再等調(diào)整預(yù)算申請(qǐng)追加就會(huì)被動(dòng)受制，而不考慮多要來(lái)的錢花不出去怎么辦或者花得績(jī)效怎么樣，只要不裝到自己腰包，基本上不會(huì)承擔(dān)什么后果。這種觀念在基層很普遍，部門搞績(jī)效既費(fèi)力又很難出成績(jī)，因此積極性普遍不高。

（二）財(cái)政部門單邊推動(dòng)效果不佳

在縣級(jí)層面，很多預(yù)算部門把預(yù)算績(jī)效改革視為財(cái)政部門新的工作要求，對(duì)改革的目的和初衷普遍認(rèn)識(shí)不足。預(yù)算績(jī)效改革初衷是希望督促各級(jí)財(cái)政部門通過(guò)制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，引導(dǎo)部門建立和完善預(yù)算管理機(jī)制，讓部門和單位在預(yù)算管理中自覺(jué)運(yùn)用績(jī)效理念到方法，由外部推動(dòng)到行動(dòng)自覺(jué)，將功夫用到事前和事中，最終目標(biāo)是建立責(zé)任預(yù)算。如果把預(yù)算績(jī)效管理比作是一場(chǎng)改革大戲，那么政府只負(fù)責(zé)搭臺(tái)，財(cái)政是導(dǎo)演，部門才是唱戲的主角。因此，推動(dòng)改革不能只由財(cái)政唱“獨(dú)角戲”，必須由財(cái)政與部門共同推動(dòng)。

（三）基層預(yù)算單位能力達(dá)不到

基層預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員底子薄，業(yè)務(wù)水平低，存在年齡老化、職務(wù)交叉等情況。在行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)部門一般隸屬于辦公室或者其他后勤部門，從事財(cái)務(wù)工作的人員很少科班出身，要么半路出家，要么臨時(shí)抽調(diào)，隊(duì)伍的不穩(wěn)定性導(dǎo)致業(yè)務(wù)培訓(xùn)很難出成效。隨著預(yù)算績(jī)效改革不斷推進(jìn)，不僅要求人員配備到位而且還要求懂業(yè)務(wù)肯鉆研，沒(méi)有一支素質(zhì)過(guò)硬的專業(yè)隊(duì)伍，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效改革必定舉步維艱。

二、改革示范縣經(jīng)驗(yàn)做法提煉

黃驊市2017年順利通過(guò)了省廳對(duì)示范縣建設(shè)工作的驗(yàn)收，按照高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求對(duì)標(biāo)完成四個(gè)階段考核，構(gòu)建起以績(jī)效為導(dǎo)向的縣級(jí)預(yù)算管理框架體系，為深入推進(jìn)績(jī)效管理工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，典型做法值得借鑒。

（一）協(xié)同推進(jìn)改革，形成工作合力

2016年，按照“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政牽頭組織、部門具體實(shí)施”的工作要求，黃驊市以市政府名義印發(fā)了《黃驊市績(jī)效預(yù)算管理改革工作方案》，明確全市績(jī)效預(yù)算管理工作總體目標(biāo)、遵循原則、主要內(nèi)容、管理程序、結(jié)果運(yùn)用及問(wèn)責(zé)，此文件的出臺(tái)為績(jī)效管理工作穩(wěn)步開展起到引領(lǐng)作用。同步制訂了《黃驊市財(cái)政局績(jī)效預(yù)算管理示范縣建設(shè)方案》，成立了專門的工作小組，明確職責(zé)分工，分階段責(zé)任到人。多批次開展預(yù)算績(jī)效改革培訓(xùn)會(huì)議，講理論與軟件實(shí)操相結(jié)合，將績(jī)效管理責(zé)任傳導(dǎo)至部門，要求不搞形式主義，不做表面文章，花錢要問(wèn)效，無(wú)效要問(wèn)責(zé)。近年來(lái)，黃驊市還積極推動(dòng)將預(yù)算績(jī)效管理納入人大監(jiān)督審查，協(xié)調(diào)同級(jí)審計(jì)部門將部門預(yù)算績(jī)效納入重點(diǎn)審計(jì)范圍，形成了多方參與，共同推動(dòng)的有利局面。

（二）依托信息化建設(shè)，找到工作抓手

黃驊市依托省廳開發(fā)的一體化預(yù)算管理信息系統(tǒng)，構(gòu)建起“部門職責(zé)—工作活動(dòng)—預(yù)算項(xiàng)目”三級(jí)績(jī)效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。2017年，黃驊市通過(guò)對(duì)95個(gè)部門進(jìn)行梳理，共確定部門職責(zé)446項(xiàng)、工作活動(dòng)917項(xiàng)、績(jī)效指標(biāo)1780個(gè)，完成了第一版《黃驊市部門職責(zé)-工作活動(dòng)指導(dǎo)目錄》，以后年度均在此版本上修訂和完善。新的預(yù)算管理結(jié)構(gòu)改變了過(guò)去直接審核項(xiàng)目單一層級(jí)的模式，所有部門的專項(xiàng)預(yù)算資金都必須在本部門的職責(zé)活動(dòng)下申報(bào)。在一體化系統(tǒng)中，項(xiàng)目庫(kù)模塊還與政府采購(gòu)模塊、預(yù)算指標(biāo)模塊實(shí)現(xiàn)了高度融合，部門實(shí)行政府采購(gòu)必須年初有項(xiàng)目預(yù)算，調(diào)劑項(xiàng)目指標(biāo)必須要先回項(xiàng)目庫(kù)錄入項(xiàng)目績(jī)效信息，系統(tǒng)的硬性約束減少了以往預(yù)算調(diào)整的隨意性。隨著省廳一體化系統(tǒng)的不斷更新和升級(jí)，目前黃驊市在預(yù)算申報(bào)、項(xiàng)目審核、文本生成、指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行、資金支付、核算匯總等方面已全部實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公。

（三）編實(shí)編細(xì)績(jī)效預(yù)算，為預(yù)算執(zhí)行打好基礎(chǔ)

預(yù)算編制過(guò)程中，黃驊市主要從以下四個(gè)方面入手。一是完善政府預(yù)算體系。按照新《預(yù)算法》四本預(yù)算全覆蓋的要求，在一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，編制社?；痤A(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，確保將政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。二是實(shí)行全口徑預(yù)算。除市本級(jí)預(yù)算收入外，將預(yù)計(jì)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、提前告知專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或上級(jí)已有明確分擔(dān)比例的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)收入、調(diào)入資金等列入年初預(yù)算，將所有預(yù)算資金納入財(cái)政統(tǒng)一安排支出。三是細(xì)化基本支出預(yù)算編制。參照省直部門預(yù)算管理有關(guān)做法，足額安排人員經(jīng)費(fèi)支出，不留缺口;定額管理日常公用經(jīng)費(fèi)，按照單位性質(zhì)和職能，結(jié)合市委市政府要求，對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)行分類管理，財(cái)政部門分類確定定額標(biāo)準(zhǔn)，相同類別的單位執(zhí)行同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)預(yù)算編制公平。四是嚴(yán)格項(xiàng)目支出預(yù)算編制。財(cái)政局遵循“二上二下”程序，財(cái)政先下達(dá)各部門下年度專項(xiàng)預(yù)算申報(bào)控制數(shù)，各部門在控制數(shù)范圍內(nèi)按輕重緩急給項(xiàng)目排序，財(cái)政審核“一上”項(xiàng)目與預(yù)算部門職責(zé)活動(dòng)是否匹配、績(jī)效目標(biāo)是否細(xì)化量化、績(jī)效指標(biāo)是否如實(shí)反映項(xiàng)目?jī)?nèi)容，對(duì)與部門職責(zé)活動(dòng)關(guān)聯(lián)度不高、績(jī)效目標(biāo)不明確的項(xiàng)目一律刪除。

（四）厘清財(cái)政和部門職責(zé)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程

2016年，河北省財(cái)政廳印發(fā)了《縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理業(yè)務(wù)規(guī)程》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政業(yè)務(wù)工作規(guī)程》，黃驊市參照兩個(gè)規(guī)程設(shè)計(jì)，出臺(tái)了《黃驊市績(jī)效預(yù)算編制規(guī)范流程》，結(jié)合實(shí)際對(duì)財(cái)政部門、預(yù)算部門等責(zé)任主體的業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)流程進(jìn)行了再明確、再細(xì)化。首先對(duì)財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)科室科學(xué)分工，歸口管理，科室之間密切協(xié)作，建立從預(yù)算科—業(yè)務(wù)科室—國(guó)庫(kù)科（支付中心）的資金撥付流程;其次明確財(cái)政部門要做好預(yù)算績(jī)效改革方案設(shè)計(jì)、制度體系建設(shè)和技術(shù)規(guī)范制定等工作，為推動(dòng)績(jī)效改革提供必要的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范;要求各預(yù)算部門主動(dòng)作為，協(xié)調(diào)內(nèi)部機(jī)構(gòu)及下屬單位，建立健全部門決策機(jī)制，杜絕拍腦袋決策。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)多層次，結(jié)果運(yùn)用雙掛鉤

為確保預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作有序開展，黃驊市制定了《黃驊市績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)劃（2016-2020）》，明確了本市績(jī)效評(píng)價(jià)工作的總體目標(biāo)、重點(diǎn)工作及保障措施。以后逐年制定具體工作實(shí)施計(jì)劃，確定年度績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)量、比例、范圍等?？?jī)效評(píng)價(jià)采取部門自評(píng)、財(cái)政再評(píng)和第三方評(píng)價(jià)三種方式。2019年，黃驊市將全市128個(gè)單位分配到所屬業(yè)務(wù)科室，梳理出1315個(gè)部門專項(xiàng)支出，篩選重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)部門119個(gè)項(xiàng)目，引入第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)住建局、交通局、環(huán)保局、教育局等8個(gè)部門的17個(gè)民生支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，涉及資金達(dá)7656萬(wàn)元?？?jī)效評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)關(guān)鍵在結(jié)果應(yīng)用，黃驊市一方面做到將評(píng)價(jià)結(jié)果與相關(guān)資金安排、資金整合和專項(xiàng)扶持政策調(diào)整銜接掛鉤，資金使用績(jī)效好的，加大支持力度，資金使用效果差的，減少或取消資金支持;另一方面與年度目標(biāo)績(jī)效考核獎(jiǎng)金發(fā)放相掛鉤，倒逼部門和單位提高重視。

三、深化預(yù)算績(jī)效改革的對(duì)策建議

從績(jī)效預(yù)算到預(yù)算績(jī)效，看似簡(jiǎn)單的文字顛倒，實(shí)則是管理范疇的進(jìn)一步擴(kuò)大，是績(jī)效理念從預(yù)算編制擴(kuò)展到了審查批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、部門決算及公開等各個(gè)環(huán)節(jié)。深化預(yù)算績(jī)效改革涉及管理方法、工作流程、思想觀念的調(diào)整，需要解決以下三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

（一）要解決好預(yù)算管理和績(jī)效管理的融合問(wèn)題

預(yù)算和績(jī)效必須一體化管理，不能預(yù)算和績(jī)效兩層皮，各搞各的?？?jī)效需要植入預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)，而不是脫離既有預(yù)算體系再搞一套。深化預(yù)算績(jī)效改革，要以實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化為目標(biāo)，貫徹好四個(gè)同步，即將績(jī)效目標(biāo)編制與預(yù)算編制同步布置、將績(jī)效目標(biāo)信息公開與預(yù)算信息公開同步公開、將績(jī)效評(píng)價(jià)與決算編制同步進(jìn)行、將評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開與決算信息公開同步公開，做好這四個(gè)同步，可以推進(jìn)預(yù)算管理和績(jī)效管理有機(jī)融合。

（二）要解決好預(yù)算績(jī)效管理的工作效率問(wèn)題

要防止做“無(wú)用功”，在績(jī)效管理層次上做到從大到小，在績(jī)效管理級(jí)次上做到從上到下，在績(jī)效管理程序上做到從繁到簡(jiǎn)。要制定標(biāo)準(zhǔn)化工作模板，快速普及預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)。縣級(jí)部門和單位能力不足，是當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理改革過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題。財(cái)政部門應(yīng)下沉一線，聯(lián)合預(yù)算部門深入分析制約高效使用資金的原因并就改進(jìn)措施達(dá)成共識(shí)，充分利用上級(jí)共性指標(biāo)模板和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模板，大幅降低預(yù)算績(jī)效管理的技術(shù)門檻和工作量，以激發(fā)各支出部門的改革熱情，推動(dòng)改革步入快車道。

（三）要解決好財(cái)政部門“單兵作戰(zhàn)”問(wèn)題

財(cái)政部門要積極爭(zhēng)取加大政府的支持力度，促成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與政府目標(biāo)考核掛鉤，并作為行政問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)。通過(guò)目標(biāo)編制、自我監(jiān)控、自我評(píng)價(jià)等流程再造，進(jìn)一步落實(shí)部門管理責(zé)任。要借力第三方參與績(jī)效管理的問(wèn)題，充分發(fā)揮專業(yè)性支撐的作用?？傊A(yù)算績(jī)效改革必須與行政績(jī)效管理共同推動(dòng)，必須由財(cái)政和部門共同推動(dòng)，必須由財(cái)政管理與外部約束共同推動(dòng)。

綜上所述，預(yù)算績(jī)效管理改革任重道遠(yuǎn)，縣級(jí)情況錯(cuò)綜復(fù)雜，當(dāng)下很多條件還不具備，改革任務(wù)十分艱巨。但改革的最終成功無(wú)不是在不斷摸索和實(shí)踐中趨于成熟的，河北省績(jī)效預(yù)算管理示范縣建設(shè)的成功實(shí)踐表明，省級(jí)的“頂層設(shè)計(jì)”對(duì)市縣推動(dòng)績(jī)效改革起到了至關(guān)重要的作用，示范縣的龍頭效應(yīng)進(jìn)一步加速了績(jī)效改革在縣級(jí)層面的落地。因此，總結(jié)示范縣的成功經(jīng)驗(yàn)，探索一條可復(fù)制、可推廣的縣級(jí)版改革路徑，對(duì)于預(yù)算績(jī)效改革的全面落地有重大意義。

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