基于預(yù)算項(xiàng)目庫事前評估的江蘇高職院?？冃гu價(jià)體系研究

陸正艷

一、緒論

《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，將職業(yè)教育的發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相融合，指出了職業(yè)教育是教育改革過程中的重要組成部分[1]?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》對職業(yè)教育的發(fā)展提出明確目標(biāo)，從而在服務(wù)發(fā)展、就業(yè)辦學(xué)等方面對高職院校提出更高要求[2]。作為培養(yǎng)高技能創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的主陣地，高職院校也迎來了高速發(fā)展的上升期和高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代。

高校資源積累過程中，高校體系面臨財(cái)政收支、資源配置、預(yù)算績效管理矛盾，并逐步成為阻礙高校發(fā)展的障礙。如何建立和完善績效評價(jià)體系，提高資源配置效益？蔣封純[3]認(rèn)為高校的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)是預(yù)算機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)過程中的難點(diǎn)，而科學(xué)的預(yù)算項(xiàng)目庫建立則可以有效解決此類問題，有利于高校管理效能的顯著提升。陳少強(qiáng)[4]提出項(xiàng)目入庫事前評估的缺失容易造成預(yù)算管理體系失靈。蔡鋒奎，陳曉潔則[5]從高職院校的角度出發(fā)，進(jìn)一步指出績效考核在高校人、財(cái)、物管理過程中的重要性，在“雙師型”教師培育的新要求下，可以起到有效激勵(lì)作用。

本文從強(qiáng)化高職院校預(yù)算項(xiàng)目庫事前評估重點(diǎn)及流程入手，結(jié)合《2019年度江蘇省地方普通高校（高職院校）高質(zhì)量發(fā)展考核實(shí)施方案》文件要求，進(jìn)一步融合高職院校中長期發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建適應(yīng)江蘇高職院校的績效評價(jià)指標(biāo)體系，并提出高職院?？冃Ч芾砹鞒?。研究表明，預(yù)算項(xiàng)目庫構(gòu)建對于強(qiáng)化高職院校資金管理，清除績效管理工作障礙，提升資源配置效益具有現(xiàn)實(shí)可行性。

二、高校財(cái)務(wù)工作面臨的挑戰(zhàn)

（一 ）財(cái)政撥款收支矛盾

財(cái)政撥款收支矛盾集中在財(cái)政撥款增速放緩與高校剛性支出增速加快，目前高校的剛性支出主要體現(xiàn)在：（1）人員支出，占年度總預(yù)算的50%及以上。（2）公共服務(wù)保障支出，校舍擴(kuò)大、維修保障、儀器設(shè)備更新及購置等，但高校財(cái)政撥款收入增幅較為緩慢，之間的矛盾日益凸顯。

（二 ）資金需求與資源配置效益較低矛盾

1.現(xiàn)有財(cái)力與發(fā)展要求矛盾。高職教育在發(fā)展過程中往往面對財(cái)政撥款有限、經(jīng)費(fèi)來源較少、保障機(jī)制缺乏的窘境，其次，在職業(yè)教育提質(zhì)增速的背景下，高職院?，F(xiàn)有財(cái)力還不能完全滿足學(xué)生培養(yǎng)、人才隊(duì)伍建設(shè)、硬件設(shè)施等剛性投入，職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展路徑還需要進(jìn)一步探索。

2.預(yù)算不足同預(yù)算松弛的問題突出。在高校財(cái)務(wù)資源配置主要通過財(cái)務(wù)預(yù)算管理的方式予以實(shí)現(xiàn)，目前，許多高校存在資金當(dāng)年使用率低，結(jié)轉(zhuǎn)資金量較大，年末突擊花錢等現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性，資源配置效益得不到保障。

3.資源統(tǒng)籌規(guī)劃意識(shí)淡薄。在預(yù)算執(zhí)行的過程中，很多高校在資源的使用過程中缺少必要的監(jiān)督，從而導(dǎo)致二級學(xué)院在資源規(guī)劃上缺少統(tǒng)籌兼顧的意識(shí)，鑒于相關(guān)政策，預(yù)算執(zhí)行度一直以來都是重點(diǎn)工作，這也在某種程度上造成了追求進(jìn)度，忽略效率的狀況，最終導(dǎo)致學(xué)校財(cái)務(wù)資源的浪費(fèi)和閑置，影響學(xué)校的發(fā)展進(jìn)程。

（三 ）預(yù)算績效與高校績效管理矛盾

高校全面預(yù)算績效管理要求同高?？冃Ч芾硭讲桓呙?，主要體現(xiàn)在如下四點(diǎn)：

1.成本管理缺失。一些高校對于預(yù)算管理缺少足夠的重視，財(cái)政資金使用績效意識(shí)較為薄弱，年度績效目標(biāo)模糊，成本意識(shí)淡薄。校內(nèi)預(yù)算管理分工不清，缺少溝通機(jī)制，考核結(jié)果與預(yù)算安排脫鉤，致使各部門對于成本管理積極性不高，全過程預(yù)算管理力度較弱。

2.預(yù)算績效考核機(jī)制失靈。目前尚未有完整的高校財(cái)務(wù)績效管理的規(guī)范性制度出臺(tái)?？冃гu價(jià)標(biāo)準(zhǔn)受到評價(jià)單位或者評價(jià)人員主觀性影響較大，難以客觀反映真實(shí)的績效水平。

3.預(yù)算績效管理科學(xué)性有待增強(qiáng)。作為培養(yǎng)高層次人才的基地，高校的預(yù)算績效管理體系中，不僅僅要注重經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)兼顧社會(huì)效益。此外，高校每年經(jīng)費(fèi)總量差異、人員變動(dòng)等等都是影響考核的重要因素。而在現(xiàn)實(shí)的操作過程中，大部分高校采取計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)與歷史標(biāo)準(zhǔn)縱橫向比較方法，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)考核指標(biāo)缺乏內(nèi)在的一致性，指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性有待增強(qiáng)。

三、高校預(yù)算項(xiàng)目庫管理機(jī)制與績效評價(jià)

（一 ）高校預(yù)算項(xiàng)目庫管理

預(yù)算項(xiàng)目庫管理是高校提升財(cái)務(wù)資源配置效益的有效途徑。通過將部門預(yù)算支出進(jìn)行項(xiàng)目化管理，可以規(guī)范項(xiàng)目操作流程，確保項(xiàng)目立項(xiàng)科學(xué)性，避免資源過度、過少投入。而項(xiàng)目庫的滾動(dòng)運(yùn)營方式，既保障資金的合理運(yùn)用，又兼顧了項(xiàng)目流轉(zhuǎn)的靈活性，也是高校適應(yīng)新形式、新要求的重要體現(xiàn)，有利于提升高校財(cái)務(wù)預(yù)算、決算管理水平。

（二 ）預(yù)算項(xiàng)目庫入庫事前評估

事前評估是對已有項(xiàng)目進(jìn)行入庫前的論證過程，主要考量的方面為戰(zhàn)略規(guī)劃、目標(biāo)計(jì)劃書、投入產(chǎn)出概況等。事前評估可以有效降低預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施過程中產(chǎn)生偏差的概率，從而達(dá)到節(jié)約管理成本的目的。

（三 ）高職院校預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)

高職院?？冃гu價(jià)是指運(yùn)用績效評價(jià)手段對項(xiàng)目達(dá)到目標(biāo)與預(yù)期目標(biāo)匹配程度進(jìn)行衡量的過程。期間需要學(xué)校根據(jù)自身實(shí)際，制定合理的績效評價(jià)指標(biāo)，并賦予相應(yīng)權(quán)重，并協(xié)同校內(nèi)質(zhì)量管理部門與監(jiān)督部門對績效評價(jià)過程予以管控和監(jiān)督。

四、江蘇高職院校預(yù)算項(xiàng)目庫事前評估管理與績效評價(jià)體系構(gòu)建

（一 ）預(yù)算項(xiàng)目入庫事前績效評估

事前評估過程中重點(diǎn)考量項(xiàng)目相關(guān)性、可行性、有效性、可持續(xù)性、高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)五大要素。在項(xiàng)目相關(guān)性要素中，高職院校重點(diǎn)將學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)、黨政規(guī)劃、部門特色、社會(huì)發(fā)展等作為評估重點(diǎn)。在項(xiàng)目可行性的論證過程中，主要以資金投入合理性、資金需求者的具備條件以及財(cái)政資金支持方式的科學(xué)性進(jìn)行評估。而在有效性的論證中，著重研討績效目標(biāo)匹配性、保障條件、投入產(chǎn)出比。項(xiàng)目可持續(xù)性中，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益則是高職院校預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)過程中需要兼顧的三大要素。此外，高職亮發(fā)展實(shí)施考核指標(biāo)也是江蘇高職院校需要進(jìn)行重點(diǎn)評估的關(guān)鍵指標(biāo)。

評估方式主要為資料參考、組織專家論證、召開項(xiàng)目預(yù)評會(huì)、組織項(xiàng)目評估會(huì)等方式，并經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)論證后形成項(xiàng)目初評結(jié)果，進(jìn)而確認(rèn)項(xiàng)目，最終出具評估結(jié)論。通過預(yù)算項(xiàng)目事前評估機(jī)制，有利于建立和完善項(xiàng)目庫擇優(yōu)選擇機(jī)制，提高預(yù)算編制科學(xué)性、合理性。具體過程如圖1所示：

（二 ）績效評價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

結(jié)合《2019年度江蘇省地方普通高校（高職院校）高質(zhì)量發(fā)展考核實(shí)施方案》提出的績效目標(biāo)要求，進(jìn)一步結(jié)合江蘇高職院校實(shí)際，將資源的投入、產(chǎn)出作為構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系的二維結(jié)構(gòu)，投入方面為人、財(cái)、物三個(gè)維度，成果產(chǎn)出指標(biāo)則主要參考考核方案的具體要求。如表1：

資源投入維度上，人力投入方面，績效考核指標(biāo)設(shè)置需兼顧學(xué)歷、職稱等因素，體現(xiàn)所在層次人員的數(shù)量和比例。財(cái)力投入方面，結(jié)合高職院校經(jīng)費(fèi)來源實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)置，建議高職院校可根據(jù)經(jīng)費(fèi)來源比例設(shè)置考核權(quán)重。物力投入方面，主要為學(xué)校場地、設(shè)備投入，此外，高職院校也可結(jié)合自身實(shí)際將無形資產(chǎn)等納入投入指標(biāo)。

績效產(chǎn)出維度上，人才培養(yǎng)方面，高職院校在考量畢業(yè)率、就業(yè)率基礎(chǔ)上，側(cè)重于學(xué)生技能培養(yǎng)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的評價(jià)，大力培養(yǎng)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的 “高技能人才”、“工匠人才”。師資建設(shè)中，“雙師型”教師數(shù)量則是納入考核評價(jià)體系的重要指標(biāo)，也是高職院校師資隊(duì)伍的評價(jià)特色。課程建設(shè)、現(xiàn)代職教體系建立、產(chǎn)教融合、教學(xué)能力提升等因素也是高職院校師資隊(duì)伍評價(jià)的重要評價(jià)因素。科學(xué)研究中，高職院校在評價(jià)發(fā)展課題的質(zhì)量和數(shù)量以外，兼顧各類論文、課題的綜合評價(jià)。隨著一帶一路的不斷推進(jìn)，外國留學(xué)生來華、就業(yè)水平，以及高職院校專任教師赴國（境）外指導(dǎo)與培訓(xùn)水平成為評價(jià)高職院校國際交流與合作的重要指標(biāo)，也是高職院校對外開放程度的重要體現(xiàn)。社會(huì)服務(wù)方面，在面向企事業(yè)提供各類培訓(xùn)的同時(shí)，高職院校也承擔(dān)了越來越多的公益類培訓(xùn)，有償培訓(xùn)側(cè)重收入總額評價(jià)，而公益類培訓(xùn)則側(cè)重于場次的考核，有利于進(jìn)一步深化學(xué)校、企業(yè)、社會(huì)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。除此之外，高職院校年度突出成績可作為綜合項(xiàng)目納入績效考核體系。

（三 ）預(yù)算績效評價(jià)管理

在績效目標(biāo)制定、批復(fù)、實(shí)施、評價(jià)、監(jiān)督的過程中，需要學(xué)校各部門通力協(xié)作，以內(nèi)部控制建設(shè)為抓手，梳理管理漏洞，進(jìn)一步厘清權(quán)責(zé)，規(guī)范流程，具體如圖2：

圖2中，學(xué)校職能部門或二級學(xué)院依據(jù)校內(nèi)績效考核相關(guān)制度提出部門整體績效考核目標(biāo)，并經(jīng)過部門內(nèi)部論證形成目標(biāo)計(jì)劃表，至預(yù)算委員會(huì)（黨委會(huì)）對目標(biāo)計(jì)劃表審批通過后提請上級主管或財(cái)政部門審批，預(yù)算下達(dá)后，學(xué)校監(jiān)督部門進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，學(xué)校質(zhì)量管理部門對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評價(jià)，評價(jià)結(jié)果反饋職能部門或二級學(xué)院進(jìn)行總結(jié)，并提出和落實(shí)改進(jìn)措施。在預(yù)算項(xiàng)目庫績效管理流程中，強(qiáng)化了目標(biāo)制定、執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算評價(jià)、總結(jié)改進(jìn)四個(gè)重要環(huán)節(jié)，規(guī)范管理流程，明確責(zé)任部門，加強(qiáng)整改落實(shí)，也是全面預(yù)算績效管理中“全過程管理”的體現(xiàn)。此外，在預(yù)算編制及下達(dá)過程中，同時(shí)明確績效目標(biāo)，是對預(yù)算項(xiàng)目可行性、有效性的保障，也是預(yù)算項(xiàng)目庫管理機(jī)制行之有效的重要依據(jù)。

五、結(jié)論與建議

（一 ）結(jié)論

高職院校需建立完善預(yù)算項(xiàng)目庫，嚴(yán)格入庫評審機(jī)制，強(qiáng)化事前評估，有利于確保學(xué)校資金可控，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)學(xué)校全面預(yù)算績效管理實(shí)施，進(jìn)而提升高職院校財(cái)務(wù)資源配置效益，助力學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。高職院校績效評價(jià)指標(biāo)是預(yù)算項(xiàng)目改進(jìn)和完善的重要依據(jù)，而完善績效評價(jià)管理工作流程則對于強(qiáng)化高職院校資金管理，明確責(zé)任部門，落實(shí)整改舉措，提升預(yù)算項(xiàng)目資源配置效益具有重要意義。

（二 ）建議

1.科學(xué)建立多維度項(xiàng)目庫

在高職院校資金緊缺的情況下，可依據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃匹配程度進(jìn)行分類；項(xiàng)目庫類型可分為儲(chǔ)備庫、批復(fù)庫，以適應(yīng)項(xiàng)目進(jìn)展需求；按照項(xiàng)目管理層級，將其分為校級重大專項(xiàng)、部門重點(diǎn)專項(xiàng)、常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)專項(xiàng)等。此外高職院校也可根據(jù)行業(yè)發(fā)展趨勢通過多維度的分類設(shè)置賦予入庫項(xiàng)目多重屬性，為項(xiàng)目庫后期細(xì)化管理及靈活運(yùn)用夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)事前評估管理機(jī)制

在項(xiàng)目立項(xiàng)的可行性與必要性研究基礎(chǔ)上，需重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目同學(xué)校發(fā)展契合度，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，科學(xué)、合理的制定項(xiàng)目庫分類標(biāo)準(zhǔn)。再經(jīng)過專家論證、審核、集體決策，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目入庫的事前評估，建立項(xiàng)目庫擇優(yōu)選擇機(jī)制，有助于提高預(yù)算編制科學(xué)性、合理性。

3.推進(jìn)全面預(yù)算績效管理實(shí)施

面對現(xiàn)階段高質(zhì)量發(fā)展下高校財(cái)務(wù)工作的問題，高職院校需要結(jié)合自身發(fā)展特色，制定科學(xué)合理的預(yù)算項(xiàng)目庫績效管理機(jī)制和指標(biāo)體系，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行以及績效評價(jià)流程，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，明確責(zé)任部門，并進(jìn)一步結(jié)合預(yù)算項(xiàng)目庫管理與全面預(yù)算績效管理雙重機(jī)制，以目標(biāo)為導(dǎo)向，各部門協(xié)同，不斷推動(dòng)高職院校的高質(zhì)量發(fā)展。