論高等教育普及化背景下的高校產(chǎn)權(quán)與教育質(zhì)量問題

張純厚

西方傳統(tǒng)高校都屬于社會公有，公立、私立只在監(jiān)管體制上有差別。法國的大學(xué)基本上都是公立的。英美的早期大學(xué)都是私立的，但其初始資產(chǎn)是多元化的，其產(chǎn)權(quán)不屬于任何個(gè)人。比如，美國早期的學(xué)院大多由教會創(chuàng)辦，資產(chǎn)來自政府撥款和贈予土地、私人捐贈、學(xué)費(fèi)等渠道，政府頒發(fā)特許狀，州議會提名和選舉學(xué)校董事會，并有英國王室代表參與。1916年，美國最高法院對于達(dá)特茅斯學(xué)院董事會訴伍德沃德案的判決維護(hù)了作為法人的大學(xué)自治權(quán)。公立大學(xué)產(chǎn)生于19世紀(jì)，到1970年代，大規(guī)模擴(kuò)張，其資金來源也趨向多元化。私立大學(xué)限制董事的任期，宗教影響逐步消退。私立和公立院校教師享有同樣的權(quán)利，并掌控學(xué)術(shù)權(quán)力，二者都接受外部監(jiān)督。伴隨高等教育大眾化、普及化和1970年代之后的經(jīng)濟(jì)自由化潮流，私人擁有學(xué)校（proprietary school）發(fā)展起來。這類學(xué)校屬于財(cái)團(tuán)所有，以營利為目的，與其說是學(xué)校，不如說是企業(yè)，其欺騙性的招生手段，損害了教育的宗旨，有的被政府關(guān)閉。營利性教育的極端表現(xiàn)是假文憑泛濫，被稱為文憑工廠或?qū)W位工廠的野雞大學(xué)，基于所謂個(gè)人經(jīng)歷或一篇論文，發(fā)放假文憑，收取費(fèi)用。美國正規(guī)大學(xué)的畢業(yè)率與錄取學(xué)生的成績呈正相關(guān)，而野雞大學(xué)卻百分之百錄取，百分之百畢業(yè)。營利性私立院校屬于劣質(zhì)教育;文憑工廠則屬于虛假教育。

中國高等教育大眾化、普及化也是市場經(jīng)濟(jì)的衍生物，是從單一的公辦高教向公辦與民辦共存格局發(fā)展的過程，公辦高校也從單一的政府投入走向復(fù)合性辦學(xué)融資。有學(xué)者對于75所教育部直屬高校財(cái)政狀況進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2013年，教育部直屬高校非政府財(cái)政補(bǔ)助收入達(dá)到其總收入的55.54%。由此，我們可以說，公辦院校在從國家所有向社會所有轉(zhuǎn)變。民辦高校的辦學(xué)融資包括學(xué)費(fèi)、個(gè)人投入、企業(yè)投入、政府投入、政府資助、免稅收益、國外資金等，其創(chuàng)辦形式有個(gè)人辦學(xué)，合伙辦學(xué)，社會團(tuán)體辦學(xué)，民辦公助，國有民辦，一校兩制，股份制，中外合作等，其中大多以舉辦自考班起家。在免稅運(yùn)營和政府幫扶過程中，私人的初始投資逐漸式微，學(xué)校資產(chǎn)在整體上成為社會資產(chǎn)。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2013年，獨(dú)立學(xué)院、普通民辦高校和其他民辦高等教育機(jī)構(gòu)的專任教師占全國普通高校專職教師總數(shù)的29%，注冊學(xué)生占全國普通高校注冊學(xué)生總數(shù)的30%。然而，被列為“其他民辦高等教育機(jī)構(gòu)”的民辦學(xué)校并非高校，與已經(jīng)成為正規(guī)大學(xué)的獨(dú)立學(xué)院和民辦普通高校有性質(zhì)區(qū)別。前者為企業(yè)性質(zhì)的私人教育機(jī)構(gòu)，后者為社會公有的公益性高校。

《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第35條規(guī)定“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！钡?，董事長卻通過壟斷權(quán)力和濫用權(quán)力，獲取“回報(bào)”。事實(shí)上，在《民促法》修改之前，所有民辦普通高校創(chuàng)辦人都聲明不要“合理回報(bào)”;在《民促法》修改之后，也罕有民辦普通高校選擇“營利性”。然而，在實(shí)際運(yùn)作中，不僅獨(dú)立學(xué)院存在出資人與公辦母體大學(xué)結(jié)余分成的情況，而且，許多民辦院校存在不同程度的個(gè)人、家族或財(cái)團(tuán)專權(quán)，獲取大量個(gè)人或家族利益，董事長享有無節(jié)制的權(quán)力，使得民辦院校的產(chǎn)權(quán)問題撲朔迷離。據(jù)本人對于100所中國民辦高校的網(wǎng)上資料分析，明顯的個(gè)人和家族專權(quán)的案例達(dá)77個(gè)。產(chǎn)權(quán)定位不清導(dǎo)致個(gè)人專權(quán)、商人治校、外行管理、任人唯親，董事長壟斷董事會權(quán)力，董事長隨意干預(yù)行政和學(xué)術(shù)管理，在教職工中推行董事長個(gè)人崇拜，以企業(yè)文化代替學(xué)術(shù)規(guī)范，迫使教師遵守企業(yè)勞動(dòng)紀(jì)律，長期不簽合同或簽訂短期合同或純粹以董事長個(gè)人好惡解聘教職工，以聘任政府官員親友和退休官員為賄賂的官商勾結(jié)，等等，更為嚴(yán)重的是以營利為目的的寬進(jìn)寬出的學(xué)生學(xué)籍管理。目前，中國大學(xué)不公布畢業(yè)率，但所有高校的實(shí)際畢業(yè)率接近百分之百。雖然，民辦院校的高考錄取成績一般大大低于公辦院校，但畢業(yè)率卻與公辦院校相近。為了吸引生源，降低考核標(biāo)準(zhǔn)。這樣，便形成兩頭任性，中間嚴(yán)管的現(xiàn)象，即頂層任性、學(xué)生任性、教職工被嚴(yán)管。從而，造成與公辦院校截然不同的工作環(huán)境、校園風(fēng)氣和人際關(guān)系。我們在努力破除城鄉(xiāng)二元化，卻又在設(shè)置公辦民辦二元化。

從中美經(jīng)驗(yàn)來看，高水平大學(xué)都是社會公有的非營利的大學(xué)，而私有的營利性大學(xué)卻只適合承擔(dān)低層次的、非學(xué)歷的、補(bǔ)充性高等教育。由于其巨大的規(guī)模，中國的正規(guī)民辦院校已經(jīng)從免稅和政府資助中獲得大量物質(zhì)積累，不能將其歸于私有的營利性學(xué)校，以免大量公有資產(chǎn)化為私有。因而，需要明確公益性民辦高校的社會公有性質(zhì)，在學(xué)校運(yùn)行機(jī)制上切實(shí)體現(xiàn)服務(wù)社會公益的宗旨，在其內(nèi)部管理機(jī)制中體現(xiàn)民主法治、限制董事長任期和權(quán)力，防止董事長及其親朋壟斷董事會和學(xué)校行政權(quán)力，實(shí)行專家治校，開辟教職工參與學(xué)校管理、提出批評意見和表達(dá)不滿的渠道，禁止學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對于提出批評意見的教職工進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，同時(shí)，學(xué)校必須接受來自政府和社會的外部監(jiān)督，避免法人代表成為法人本身，個(gè)人或集團(tuán)利益凌駕于社會公共利益之上，強(qiáng)化對于教育質(zhì)量的監(jiān)管。目前，我國大學(xué)評估中的檢查試卷、閱卷簽名等注重文牘程序的作法，應(yīng)當(dāng)停止，將重點(diǎn)放在結(jié)果檢測上。學(xué)校應(yīng)當(dāng)向社會公布錄取率和畢業(yè)率，強(qiáng)化文憑的可信度，推動(dòng)透明辦學(xué)。中國的大學(xué)由教育部授權(quán)頒發(fā)文憑，因而，政府教育行政部門對于大學(xué)的文憑質(zhì)量負(fù)有連帶責(zé)任。新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》第9條規(guī)定在民辦高校“加強(qiáng)黨的建設(shè)”，向民辦院校選派黨委書記已經(jīng)實(shí)行多年，但實(shí)際上，黨委書記沒有任何實(shí)際權(quán)力，不但不能制約董事長的霸道行為，有些還成為董事長違規(guī)操作的幫手，以便尋求退休后在同一民辦院校得到聘任，謀取私利。