【摘 要】 2019年底爆發(fā)的新冠肺炎疫情使我國疾控中心遭遇了前所未有的信任危機(jī),其根本原因在于我國疾控中心職能定位模糊,管理結(jié)構(gòu)無理。因此,有必要在加大對(duì)我國疾病控制體系的財(cái)政投入,強(qiáng)化國家疾病預(yù)防控制中心在“預(yù)控疾病”方面的職能,建立疾病預(yù)防控制中心的權(quán)威、授予其相應(yīng)的行政權(quán)三個(gè)方面進(jìn)行改革,以完善中央和地方的疾病防控制度。
【關(guān)鍵詞】 新冠肺炎疫情 疾控中心 行政權(quán)力 改革
一、新冠肺炎疫情下,國家疾控中心遭遇信任危機(jī)
新冠肺炎最早明確于12月31日,隨即專家組趕往武漢,然而直至包括鐘南山院士在內(nèi)的第三批專家組趕往武漢之前,武漢市衛(wèi)健委及政府都未通報(bào)新增病例,并且前兩批趕往武漢的專家組成員先后得出了新冠肺炎“不會(huì)人傳人”和“疫情可防可控”的錯(cuò)誤結(jié)論。而后,一篇在國際醫(yī)學(xué)權(quán)威期刊《新英格蘭雜志》發(fā)表的新冠病毒肺炎回顧性研究的論文指出在2019年12月中旬,新冠病毒肺炎感染者已經(jīng)出現(xiàn)了人傳人的跡象,而國家疾控中心主任高福正是該論文的作者之一。針對(duì)國家疾控中心為何有時(shí)間發(fā)論文,為何不提早預(yù)警,社會(huì)公眾和新聞媒體憤怒了,把這篇論文當(dāng)做對(duì)國家疾控中心失職的證據(jù)。一時(shí)間國家疾控中心成為了公眾口誅筆伐的對(duì)象。在這之后,國家疾控中心的官員出面對(duì)此做了一些澄清,但收效甚微。
國家疾控中心所受指摘,不僅在于國家疾控中心掌握了疫情信息卻沒有及時(shí)采取處置措施以及對(duì)外公布,也在于2003年非典之后,在總結(jié)疫情經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上,國家疾控中心斥巨資,耗費(fèi)數(shù)年建立的傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng),在疫情的初期并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。武漢的醫(yī)療機(jī)構(gòu)在早期發(fā)現(xiàn)不明病例時(shí),摒棄了直報(bào)系統(tǒng),仍然采用口頭、郵件的方式向衛(wèi)生健康委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱衛(wèi)健委)系統(tǒng)上報(bào)。由此暴露出,在面對(duì)突發(fā)傳染病歷時(shí),一線醫(yī)療機(jī)構(gòu)既無意識(shí),也無技術(shù)和動(dòng)力使用直報(bào)系統(tǒng),衛(wèi)健委也就喪失了在疫情初期預(yù)警的機(jī)會(huì)。
二、職能定位模糊,管理結(jié)構(gòu)不合理
(一)職能定位模糊
中國疾控中心成立的初衷,是效仿美國疾控中心,組建一個(gè)自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)的疾病預(yù)防和控制機(jī)構(gòu),致力于公共衛(wèi)生緊急處置。但位于塔尖的國家疾控中心更像是一個(gè)研究中心,優(yōu)勢(shì)在于科研而不是疫情防控,直報(bào)系統(tǒng)也成為了其舍本逐末的工具。靠著直報(bào)系統(tǒng)搜集到的各類數(shù)量驚人的傳染病例數(shù)據(jù),我國各級(jí)疾控中心每年發(fā)表的科研論文數(shù)量,不低于同級(jí)三甲等醫(yī)院的水平。而它的標(biāo)桿美國疾控中心Centers for Disease Control and Prevention(以下簡(jiǎn)稱美國CDC),恰恰是疫情防控工作中最為強(qiáng)勢(shì)的“吹哨者”,全國重大疾病的應(yīng)急處置中心,而不是一個(gè)以科研為主的研究中心。
在中國的政府機(jī)構(gòu)中,國家衛(wèi)健委具有官方“吹哨者”的地位,這在《傳染病防治法》中有明文規(guī)定,衛(wèi)健委則依賴于國家疾控中心來完成這項(xiàng)工作 ,而后者是一個(gè)以科研為主導(dǎo)的機(jī)構(gòu),對(duì)傳染病的爆發(fā)不夠警覺。但是,在此次疫情的應(yīng)對(duì)過程中,可以發(fā)現(xiàn)衛(wèi)健委和疾控中心的有關(guān)負(fù)責(zé)人都發(fā)布了有關(guān)疫情的信息。從行政主體的角度上來看,這種公布主體不特殊的情況有可能會(huì)導(dǎo)致信息公開不統(tǒng)一,而且會(huì)影響信息傳遞的效率。由此可以看出我國疾控體系在處理應(yīng)急公共衛(wèi)生方面,存在著一定的職能沖突。
(二)管理結(jié)構(gòu)不合理
根據(jù)《中央編辦關(guān)于國家衛(wèi)生健康委所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的批復(fù)》(中央編辦復(fù)字〔2018〕90號(hào))設(shè)立的中國疾病預(yù)防控制中心,是國家衛(wèi)生健康委直屬的一個(gè)事業(yè)單位,并不是一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)。根據(jù)《傳染病防治法》,只有國家衛(wèi)生行政部門及其委托的省級(jí)衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)才有權(quán)力對(duì)外公布疫情。國家疾控中心只是決策支持機(jī)構(gòu),其無權(quán)決策也無權(quán)公布疫情,在遇到突發(fā)傳染病例時(shí)只能上報(bào)。不難看出,由于衛(wèi)生行政體系管理結(jié)構(gòu)不合理,導(dǎo)致國家疾控中心陷入了典型的權(quán)力綁架。
高效強(qiáng)力的國家疾控中心,其理想中的模式是,在內(nèi)部組織架構(gòu)上,各地方疾控中心完全歸國家疾控中心垂直管理,由中央財(cái)政垂直撥款,不與地方發(fā)生財(cái)政與人事上的關(guān)聯(lián),以保障國家疾控中心的獨(dú)立性和全局性。并且國家疾控中心具有行政權(quán)力,像美國CDC一樣:“可以向外發(fā)布數(shù)據(jù)、有權(quán)宣布緊急狀態(tài),來開始進(jìn)行疾病防控”。
但事實(shí)上,我國國家疾控中心與地方各級(jí)疾控中心之間并非垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,而是共同依附于國家衛(wèi)健委,實(shí)行分級(jí)管理。這就導(dǎo)致疾控中心的行政管理職能實(shí)際上由衛(wèi)健委下屬的相關(guān)部門來承擔(dān),疾控中心并沒有行政權(quán),其做出的任何行動(dòng)都受制于衛(wèi)健委,“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的局面在疾控體系中早已屢見不鮮,疾控中心的一些工作措施也難以落實(shí)。
三、對(duì)我國疾控體制改革的建議
在武漢新冠肺炎疫情爆發(fā)的初期,新型冠狀病毒在1月3日已經(jīng)被分離出,1月7日?qǐng)?bào)告給聯(lián)合國,那時(shí)報(bào)告給地方疾控中心,也報(bào)告給了國家疾控中心,但是由于職能定位模糊,管理結(jié)構(gòu)不合理,上下級(jí)之間信息不順暢,以及責(zé)任分散導(dǎo)致決策難產(chǎn),國家疾控中心并沒有起到阻止全面爆發(fā)的實(shí)際功效。從上到下,都應(yīng)該認(rèn)真吸取此次疫情爆發(fā)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),進(jìn)一步推進(jìn)我國疾控體制改革。
(一)加大對(duì)我國疾控體系的財(cái)政投入
我國對(duì)疾控體系的財(cái)政投入長(zhǎng)期以來嚴(yán)重不足,員工薪資微薄,待遇低下,疾控人才大量流失。致使遭遇此番大疫,疾控體系各方面均猝不及防,初期失守。中國疾控體系人才流失的問題,已是數(shù)年來從中央到地方各級(jí)疾控中心不爭(zhēng)的事實(shí),界內(nèi)對(duì)此多有呼吁。因此要加大對(duì)我國疾控體系的財(cái)政投入,提高人員待遇,吸納人才。疾控體系的專業(yè)性不言而喻,必須堅(jiān)持疾控單位的一把手是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的拔尖人才,讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。
(二)強(qiáng)化國家疾控中心“預(yù)控疾病”的職能
國家疾控中心具有九項(xiàng)職能,除了“防控疾病”方面的職能之外還有教育與技術(shù)培訓(xùn)、老齡健康等與“防控疾病”并無直接聯(lián)系的職能。自2003年“非典”過后,我國的傳染病逐步得到了有效控制,“飛鳥盡,良弓藏”,因此國家疾控中心的“防控疾病”職能逐漸被忽視。
建議在國家疾控中心只設(shè)置對(duì)傳染病的預(yù)防和控制的相關(guān)職能,將老齡健康、教育與技術(shù)培訓(xùn)、營(yíng)養(yǎng)健康等工作劃歸到政府的其他工作部門。
(三)樹立疾控中心的權(quán)威,授予其相應(yīng)的行政權(quán)
國家疾控中心擁有先進(jìn)的技術(shù),應(yīng)授予其符合職能定位的行政權(quán),使其在技術(shù)和行政兩方面均能貫穿到底。在體系結(jié)構(gòu)上,令地方各級(jí)疾控中心歸國家疾控中心管理,從而有效落實(shí)各項(xiàng)疾控工作。
美國CDC是是我國疾控中心的標(biāo)桿。作為美國的政府機(jī)構(gòu),CDC離總統(tǒng)僅有兩步之遙(其上級(jí)是衛(wèi)生部長(zhǎng)),甚至可以直接向總統(tǒng)匯報(bào)工作,行動(dòng)獨(dú)立自由,CDC的技術(shù)專長(zhǎng)在美國、世界、政府內(nèi)外都受到尊重。美國CDC前主任費(fèi)和平(Tom Frieden)表示,“作為CDC主任,在關(guān)鍵的衛(wèi)生問題上,我曾向奧巴馬總統(tǒng)匯報(bào)。這種與政府最高層直接接觸的方式賦予了美國CDC權(quán)力,并確保公共衛(wèi)生在國家層面得到優(yōu)先重視?!?/p>
建議學(xué)習(xí)美國CDC,將疾病控制系統(tǒng)從國家衛(wèi)健委體系中分離出來,形成一個(gè)獨(dú)立的政府系統(tǒng)。建立疾控局,實(shí)現(xiàn)疾控系統(tǒng)的內(nèi)部垂直管理,在國家衛(wèi)健委之外形成自己的管理體制,類似于國家食品藥品監(jiān)督管理局體制。由疾控中心來負(fù)責(zé)急性傳染病和慢性病的控制樣在疫情發(fā)生后,由國家疾控中心發(fā)布,當(dāng)?shù)卣辛x務(wù)第一時(shí)間響應(yīng),并立即依照相關(guān)法律程序采取防疫措施。這樣可以抓住時(shí)機(jī),及時(shí)采取行動(dòng),在萌芽初期消除疾病,避免疫情的爆發(fā)。
此次疫情過后,國家必定會(huì)痛定思痛,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),對(duì)疾控體制進(jìn)行再改革,尤其是對(duì)管理體系的改革。國家疾控中心必然會(huì)介入地方的管理中,相關(guān)的法律條文也需要隨之修改。例如《傳染病防治法》第30條以及《傳染病防治法實(shí)施辦法》第35、36條中對(duì)疫情報(bào)告制度的規(guī)定需要修改,傳統(tǒng)的“上傳下達(dá)”式的逐級(jí)報(bào)告制度效率低而且還有層層隱瞞的風(fēng)險(xiǎn)。因此要從根本上破除傳統(tǒng)上報(bào)機(jī)制的弊端,必須立法先行,從而有效的推廣“傳染病網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)”的使用。
新冠肺炎疫情牽動(dòng)萬民之心,影響民眾生活,甚至帶走了一個(gè)個(gè)鮮活的生命,給中國乃至全球的經(jīng)濟(jì)帶來了不可估量的損失。在此之后,中央和地方疾病防控制度必將完善。制度是一個(gè)客觀存在的東西,一個(gè)好的制度若要保持它的先進(jìn)性, 需要我們發(fā)揮主觀能動(dòng)性,不斷更新與完善,避免新的制度重新落后與陳舊重蹈非典與新冠的覆撤。
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作者簡(jiǎn)介:王琳(1994—),女,漢族,山西長(zhǎng)治人,華中師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)方向在讀碩士,研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué),湖北省武漢市,郵編430000