土地供應(yīng)視角下的香港住房問題探析

馬杰 于儒海

香港是世界上人口最為稠密的城市之一，住房需求巨大，但土地資源卻非常稀缺，人地矛盾尖銳，面臨著突出的住房問題。一方面市民居住條件較差，人均住宅面積僅為16平方米，另一方面房價(jià)高昂，遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了市民的購買能力，帶來了一系列的社會(huì)問題。因此香港的住房問題一直是政府和學(xué)者長久以來關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。本文主要從土地供應(yīng)的視角對香港住房發(fā)展問題進(jìn)行評述，望給予內(nèi)地住房建設(shè)發(fā)展一些啟示或參考。

一、人均住宅用地及住宅面積處于低位水平

根據(jù)美國城市規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)Demographia發(fā)布的《全球房價(jià)負(fù)擔(dān)能力調(diào)查2018》顯示，在全球92座城市中，香港連續(xù)第八次成為全球房價(jià)最難負(fù)擔(dān)的城市。

截至2018年，香港的現(xiàn)狀人均住宅用地僅為10.4平方米，其人均住宅用地水平即使在人口同樣稠密的亞洲都市區(qū)內(nèi)也是極低的，內(nèi)地城市一般為23至38平方米/人。根據(jù)團(tuán)結(jié)香港基金會(huì)的研究數(shù)據(jù)，香港的人均住宅面積僅為170平方尺（15.8平方米），比新加坡小100平方尺，比深圳小130平方尺。香港住宅有三種類型，一種是公屋，由特區(qū)政府組織興建、只租不售，租價(jià)相對較低，適合中低收入家庭居住，根據(jù)特區(qū)政府運(yùn)輸及房屋局2017年的房屋統(tǒng)計(jì)數(shù)字，約29.1%左右的人口居住于公屋。一種是居屋，由特區(qū)政府組織興建、可賣給市民，售價(jià)相對較低，密度大、環(huán)境品質(zhì)不佳，但普通消費(fèi)者能買得起，約15.7%左右的人口居住。三是私人發(fā)展商開發(fā)的房屋，品質(zhì)好，適合高收入人群購買。根據(jù)香港房屋署統(tǒng)計(jì)資料，其中公屋和居屋的建筑面積近半數(shù)為30-40平方米左右，大于40平方米的約占18.6%，30平方米以下的約占35%。而新加坡的公屋，其建筑面積多為70至110平米，人均住宅面積達(dá)到15至30平方米，居住環(huán)境品質(zhì)遠(yuǎn)優(yōu)于香港。此外還存在面積更小的劏房，其是指將住宅分割為更多隔間后租給市民，居住條件更為惡劣。根據(jù)香港統(tǒng)計(jì)處2016年《主題性住戶統(tǒng)計(jì)調(diào)查第60號報(bào)告書》，劏房居住人口為19.9萬，占總?cè)丝诒戎貫?%，人均居住面積僅5.8平方米。根據(jù)新加坡的民意調(diào)查（調(diào)查：新中港臺華人一致認(rèn)為新加坡人生活最幸福）結(jié)果，超過九成的新加坡市民對住宅市場滿意，而香港的民意調(diào)查卻相反，住宅是令香港人最痛的一大事項(xiàng)。

二、住宅用地長期供應(yīng)不足

導(dǎo)致人均住宅用地及住宅面積處于低位水平的一個(gè)主要原因即是住宅用地供應(yīng)長期不足。在1985至2017年間，特區(qū)政府累計(jì)出讓用地779公頃，年均出讓用地約23.6公頃，其中住宅用地556公頃（年均出讓約16.8公頃），而同時(shí)期香港的人口增加了198萬人，對應(yīng)人均增加的住宅用地供應(yīng)僅為2.8平方米，遠(yuǎn)低于10.4平方米的香港現(xiàn)狀人均住宅用地水平（夏磊，2018）。

三、住宅用地供應(yīng)不足的主要原因

1.重視生態(tài)保護(hù)，大量土地受到保護(hù)

根據(jù)香港特別行政區(qū)政府規(guī)劃署網(wǎng)上資料，截至2018年，香港陸地面積共計(jì)1111平方公里，其中林地草地濕地灌叢占66.0%，水體占2.8%，農(nóng)業(yè)占5.9%（含魚塘），荒地占0.5%，建成區(qū)占24.8%，其中住宅用地占7.0%。對應(yīng)香港748萬人口（2018），建成區(qū)人口密度為271人/公頃，人均建設(shè)用地為36.8平方米，人均住宅用地10.4平方米。其人均住宅用地水平即使在亞洲都市區(qū)也是極低的，內(nèi)地城市一般為23至38平方米/人。需要特別指出的是，7%占比的住宅用地中還包括了接近一半的土地利用效率低下的鄉(xiāng)郊居所用地。

香港土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)1976年的《郊野公園條例》與1996年的《海岸公園及海岸保護(hù)區(qū)規(guī)例》，415平方公里（占比37.4%）以上的郊野公園與特殊地區(qū)受到政府保護(hù)，無法進(jìn)行開發(fā)。這些禁止開發(fā)的土地被打造為郊野公園、長跑步道和自然保護(hù)區(qū)。香港對生態(tài)格局的重視、采取極為嚴(yán)格的發(fā)展限制，延續(xù)自歐洲部分生態(tài)國家所秉承的可持續(xù)發(fā)展理念，但是其卻與人居需求產(chǎn)生了突出矛盾，不一定適合香港的發(fā)展訴求。

與之形成鮮明對比的則是新加坡。截至2017年，新加坡陸地面積共計(jì)721平方公里。建成區(qū)占60%（2013），其中住宅用地占14%，對應(yīng)新加坡508萬人口（2013），人均建設(shè)用地為85.2平方米，人均住宅用地19.9平方米，約為香港的兩倍。且根據(jù)新加坡商業(yè)評論網(wǎng)公布的消息，新加坡2030年土地利用規(guī)劃提出作為生態(tài)保護(hù)區(qū)域的面積僅為9平方公里。

2.填海造陸大幅減少

填海造陸是香港增加建設(shè)用地的重要來源。1887年以來，香港填海造陸面積超過69平方公里，占建成區(qū)面積的25%，約容納了香港27%的人口與70%的寫字樓（夏磊，2018）。但在2003年，環(huán)保人士通過香港法院成功推翻了灣仔填海計(jì)劃，法官同時(shí)指出只有存在“有迫切及凌駕性的當(dāng)前需要”才能夠填海。這一決議直接影響了香港的填海工程，多個(gè)基建項(xiàng)目不得不進(jìn)行重新規(guī)劃。此后，填海造陸大幅減少，2005至2009年間填海造陸面積只有84平方公里，2010至2013年則降至8公頃。

同樣與新加坡對比，其從1960年的581平方公里增長至2015年的719平方公里，填海造陸增幅達(dá)24%。根據(jù)新加坡政府公布的發(fā)展計(jì)劃，計(jì)劃至2030年將填海造陸約52平方公里，使陸上土地總面積從現(xiàn)有的714平方公里增加到766平方公里，騰出更多空間增建住宅和其他設(shè)施。

3.土地出讓政策不力

香港回歸之前，為防止港英政府在主權(quán)移交之前將香港的土地售光或者是將土地收入帶走，1984年簽署的“中英聯(lián)合聲明”中規(guī)定了每年只限50公頃的土地供應(yīng)。香港回歸之后，特區(qū)政府擁有了土地的完全使用權(quán)。董建華在1997年度施政報(bào)告中提出“八萬五建屋計(jì)劃”，即每年興建的公營和私營房屋單位不少于85000個(gè)，10年內(nèi)香港七成的家庭可以自置住宅，并將等候租住公屋的平均時(shí)間縮短至3年。與之匹配地提出了大規(guī)模供地的政策，拍賣了19塊住宅用地，另外批出7塊土地作為建屋計(jì)劃之用，同時(shí)出售3塊土地供開發(fā)商修建住宅使用。但隨后受到亞洲金融危機(jī)影響，香港樓價(jià)迅速下跌，人們普遍認(rèn)為“八萬五建屋計(jì)劃”是房價(jià)暴跌的元兇，社會(huì)上普遍呼吁停止這項(xiàng)政策，遏制房價(jià)下跌。2002年特區(qū)政府決定無限期擱置建屋計(jì)劃（但仍每年建設(shè)約1萬處公屋），在此之前便已中止了興建夾心階層住宅（出售給中等收入市民的住宅）。同時(shí)，為避免對市場的干預(yù)可能導(dǎo)致的房價(jià)下跌，特區(qū)政府開始調(diào)整批地政策，實(shí)行勾地制度，即政府公布擬出讓土地清單后，有購地意向者在清單中勾選并給出價(jià)位，高于政府預(yù)期價(jià)格的被勾選土地才會(huì)進(jìn)入市場進(jìn)行拍賣出售，無人勾選或低價(jià)勾選的土地不會(huì)進(jìn)入市場售賣。最終，這一政策下的土地售賣數(shù)量相比以前的定期出售方式少了很多，變相導(dǎo)致土地供應(yīng)減少。

4.丁權(quán)政策制約

香港7%占比的住宅用地中有44.8%的用地屬于鄉(xiāng)郊居所，這些用地被用于興建鄉(xiāng)村式發(fā)展、低強(qiáng)度開發(fā)的住宅，其僅居住了少于一成的香港人口。這類用地存在的原因來源于港英政府時(shí)期所采取的丁權(quán)政策。

當(dāng)年港英政府在新界征地建設(shè)新市鎮(zhèn)，為了減少新界居民抗議阻力而施行了丁權(quán)政策。即香港新界男性原住民成年后，有權(quán)向港英政府申請法定的土地自己興建住宅，可興建一棟不超過3層、面積不超過200平方米的住宅，被稱為丁屋。只要丁權(quán)政策不變，特區(qū)政府就需要給一代又一帶的新界原住民提供土地來興建這種低強(qiáng)度開發(fā)的住宅，導(dǎo)致大量可開發(fā)的用地被用于了這種鄉(xiāng)村式發(fā)展?；貧w后，特區(qū)政府繼續(xù)沿用該政策，根據(jù)《香港基本法》第40條，新界原住民的原有合法權(quán)益在香港主權(quán)移交后仍然受到保護(hù)。特區(qū)政府在2012年10月表示，在1300公頃閑置用地中，有932公頃用地被規(guī)劃為鄉(xiāng)村式發(fā)展用地，主要用于給原住民興建丁屋。因此可開發(fā)的土地資源中，真正留給香港市民的住宅用地少之又少。事實(shí)上丁權(quán)政策給香港的土地開發(fā)利用帶來了極大的制約，因?yàn)橄愀弁恋亻_發(fā)潛力最大的區(qū)域在新界，但其卻是受丁權(quán)政策影響最大的區(qū)域，大量用地不得不被用于鄉(xiāng)村式發(fā)展，與人地矛盾尖銳背景下的發(fā)展訴求背道而馳。

四、新的發(fā)展變化

隨著住房供需矛盾的日益尖銳，特區(qū)政府也轉(zhuǎn)變了自金融危機(jī)后的以不干預(yù)房地 產(chǎn)市場為前提的平衡策略，持續(xù)加大干預(yù)力度，著力通過增大住房供應(yīng)量來緩解供需矛盾。一方面擴(kuò)大樓房交易特別是印花稅的征收范圍和增加有關(guān)稅率抑制炒房，另一方面不斷尋找各種途徑加大用地供應(yīng)。受制于生態(tài)保護(hù)及丁權(quán)政策制約導(dǎo)致新界長期難以開發(fā)后，特區(qū)政府轉(zhuǎn)而尋求其它路徑，下定了決心重啟大規(guī)模填海造陸計(jì)劃。2018年10月10日，特區(qū)政府發(fā)布2018年度《施政報(bào)告》，提出以短中期措施和長期愿景“雙管齊下”，通過填海增加土地供應(yīng)、提升公屋比例等措施，以期全面、長遠(yuǎn)解決備受市民關(guān)注的住宅問題。其中土地供應(yīng)方面，林鄭月娥正式宣布了“明日大嶼愿景”計(jì)劃，規(guī)劃在大嶼山東邊一代水域及屯門龍鼓灘區(qū)域進(jìn)行填海造陸，預(yù)計(jì)將獲得新土地面積約1700公頃，可建設(shè)26至40萬套住宅，容納70至110萬人口居住。

綜上，特區(qū)政府已意識到土地供應(yīng)對住房發(fā)展及居住條件的制約，正在通過重啟大規(guī)模填海造陸等針對性方式增加供應(yīng)來緩解供需矛盾。但對于人口稠密、面積狹小的香港，如何更加有效地協(xié)調(diào)住宅、用地、市場之間的相互關(guān)系，確保住宅建設(shè)能滿足市民不斷增長的需求，值得更進(jìn)一步研究。