政府會(huì)計(jì)改革對(duì)高校全面績(jī)效管理的影響

摘 要： 全面績(jī)效管理是綜合運(yùn)用財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)年度資金投入的使用效率進(jìn)行分析的一項(xiàng)系統(tǒng)性的管理活動(dòng)，高校實(shí)施全面績(jī)效管理可以全面直觀地反映出高校在辦學(xué)條件、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等多個(gè)方面的表現(xiàn)。政府會(huì)計(jì)改革有助于轉(zhuǎn)變高校意識(shí)，促進(jìn)全面績(jī)效管理制度建設(shè);有助于完善高校組織構(gòu)架，促進(jìn)全面績(jī)效管理體系的建成;有助于理清高校權(quán)責(zé)關(guān)系，為全面績(jī)效管理提供重要基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： 政府會(huì)計(jì)改革 全面績(jī)效管理 高校財(cái)會(huì)管理

2018年9月25日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)），文件對(duì)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行了整體部署。2018年11月8日，財(cái)政部預(yù)算司發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)），文件提出：“到2020年底，中央部門(mén)和省級(jí)層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系;到2022年底，市縣層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系?！痹谶@一背景下，高校全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理應(yīng)運(yùn)而生。

高校開(kāi)展全面績(jī)效管理是持續(xù)高效發(fā)展的必然要求，但是也面臨不少難題，需要相應(yīng)的政府會(huì)計(jì)核算制度進(jìn)行全面科學(xué)地反映，才能逐步建立起以提高財(cái)政資金配置效率為中心的高校全面績(jī)效管理長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前，研究高校政府會(huì)計(jì)改革、高校全面績(jī)效管理的思潮逐漸興盛，但是將兩者關(guān)聯(lián)起來(lái)一起研究的還很少見(jiàn)。因此，基于高校視角研究政府會(huì)計(jì)改革對(duì)全面績(jī)效管理產(chǎn)生的影響，一方面滿足了高校深化政府會(huì)計(jì)改革的迫切需求，另一方面也促進(jìn)高校全面績(jī)效管理體系的建成與落實(shí)，具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

一、政府會(huì)計(jì)改革的概念及內(nèi)容

（一）政府會(huì)計(jì)改革的概念

2017年10月24日，財(cái)政部印發(fā)《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)〔2017〕25號(hào)），自2019年1月1日起施行。政府會(huì)計(jì)的前身是預(yù)算會(huì)計(jì)，主要由行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)和財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)三部分構(gòu)成。改革后，統(tǒng)一合并稱為政府會(huì)計(jì)。政府會(huì)計(jì)改革在行政事業(yè)單位建立和完善權(quán)責(zé)發(fā)生制，構(gòu)建了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)并行的科學(xué)核算模式，不僅完善了政府會(huì)計(jì)體系和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，而且從根本上保證單位財(cái)務(wù)信息和預(yù)算執(zhí)行信息的科學(xué)性和真實(shí)性。

（二）政府會(huì)計(jì)改革的主要內(nèi)容

一是完善政府會(huì)計(jì)體系。政府會(huì)計(jì)改革頒布了一系列涵蓋財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)的基本準(zhǔn)則以及應(yīng)用指南，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的科學(xué)融合，由過(guò)去收付實(shí)現(xiàn)制的單一核算模式改革成收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制兩者并存的雙核算模式。二是構(gòu)建了基于“3+5要素”的會(huì)計(jì)核算體系。政府會(huì)計(jì)改革根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制規(guī)范了費(fèi)用和成本的核算。改革后財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)包括“資產(chǎn)、負(fù)債、收入、凈資產(chǎn)和費(fèi)用”五個(gè)要素，預(yù)算會(huì)計(jì)包括“預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余”三個(gè)要素，“3+5要素”的會(huì)計(jì)核算體系強(qiáng)化和完善了績(jī)效管理的觀念。三是構(gòu)建了政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)。政府會(huì)計(jì)改革完善了財(cái)務(wù)報(bào)告結(jié)構(gòu)，通過(guò)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表和預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表的同時(shí)編制，形成了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)并存的政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)，完善了會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性、真實(shí)性和完整性。

二、全面績(jī)效管理的涵義與現(xiàn)狀

（一）全面績(jī)效管理的涵義

全面績(jī)效管理是綜合運(yùn)用財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)年度資金投入的使用效率進(jìn)行分析，從而客觀公正地對(duì)資金流動(dòng)進(jìn)行決策、評(píng)價(jià)和監(jiān)管的動(dòng)態(tài)管理。全面績(jī)效管理覆蓋了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前、中、后的全過(guò)程，對(duì)單位的人、事、物等資源進(jìn)行綜合管理，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的管理活動(dòng)。高校實(shí)施全面績(jī)效管理可以全面直觀地反映出高校在辦學(xué)條件、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等多個(gè)方面的表現(xiàn)。

（二）高校績(jī)效管理的現(xiàn)狀

1.績(jī)效管理的制度建設(shè)。目前，一部分高校制定了專門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理制度對(duì)預(yù)算的全過(guò)程管理進(jìn)行規(guī)范，一部分高校沒(méi)有制定專門(mén)的績(jī)效管理制度，而是通過(guò)預(yù)算管理辦法、專項(xiàng)資金管理辦法等制度的相關(guān)條款去體現(xiàn)績(jī)效管理的要求。這些本質(zhì)上都只是對(duì)原有預(yù)算管理辦法進(jìn)行簡(jiǎn)單地修改和補(bǔ)充，高校對(duì)于全面績(jī)效管理和預(yù)算管理的概念認(rèn)識(shí)不清，將二者混為一談，無(wú)法真正發(fā)揮全面績(jī)效管理的效用。

2.績(jī)效管理的資金范圍。高校根據(jù)財(cái)政部和教育部要求，對(duì)財(cái)政資金項(xiàng)目制定了產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)及滿意度指標(biāo)三類績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)的范圍貫穿了項(xiàng)目的申報(bào)、批復(fù)、立項(xiàng)、實(shí)施等各環(huán)節(jié)。但是目前各高校對(duì)全面績(jī)效管理的理解不深，績(jī)效目標(biāo)管理的范圍一般僅涉及財(cái)政資金，對(duì)非財(cái)政資金進(jìn)行績(jī)效管理的很少，很多高校關(guān)注的重點(diǎn)是該項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)是否填報(bào)，而對(duì)是否真正執(zhí)行卻重視不夠，績(jī)效管理停留在滿足上級(jí)檢查的表面。

3.績(jī)效管理的組織與執(zhí)行。目前，高校績(jī)效管理一般分為三部分：一是由財(cái)務(wù)部門(mén)組織校內(nèi)部門(mén)申報(bào)預(yù)算，匯總編制學(xué)校預(yù)算方案，然后預(yù)算草案及大額資金決策按照高校三重一大的程序?qū)徟?。二是成立專?xiàng)資金管理小組，根據(jù)當(dāng)年的項(xiàng)目申報(bào)與學(xué)校工作要點(diǎn)，對(duì)專項(xiàng)資金的立項(xiàng)與執(zhí)行進(jìn)行評(píng)審、考核與績(jī)效評(píng)價(jià)。三是校內(nèi)審計(jì)部門(mén)聯(lián)合紀(jì)檢、巡查等其他職能部門(mén)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。以上組織和執(zhí)行模式反映出高校績(jī)效管理大多處于工作政策的要求層面，沒(méi)有設(shè)立專門(mén)的績(jī)效管理部門(mén)和相關(guān)崗位，缺少績(jī)效管理的系統(tǒng)流程和體系，普遍缺乏可操作性的實(shí)質(zhì)性措施。

綜上所述，高校目前雖然按要求實(shí)施了績(jī)效管理，但是重點(diǎn)只是局限于預(yù)算執(zhí)行與財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目，績(jī)效管理的組織與執(zhí)行也不到位，完整規(guī)范的績(jī)效管理體系缺失導(dǎo)致高校全面績(jī)效管理流于表面。

三、政府會(huì)計(jì)改革對(duì)高校全面績(jī)效管理的影響

（一）轉(zhuǎn)變了高校意識(shí)，促進(jìn)全面績(jī)效管理制度建設(shè)

高校是非營(yíng)利的事業(yè)單位，資金大部分來(lái)自財(cái)政撥款，因此高校沒(méi)有籌集資金的壓力，績(jī)效管理意識(shí)缺乏。政府會(huì)計(jì)改革建立和完善政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，通過(guò)權(quán)責(zé)發(fā)生制強(qiáng)化了成本管理的概念，從而引入了績(jī)效管理的理念，并在財(cái)務(wù)報(bào)告中確立了績(jī)效管理的重要位置。政府會(huì)計(jì)改革的實(shí)施迫使高校打破以往慣性思維，轉(zhuǎn)變因循守舊的工作思路，意識(shí)到全面績(jī)效管理的重要性。高校為了深化政府會(huì)計(jì)改革，必須建立和完善績(jī)效管理制度，界定績(jī)效管理范圍，明確績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容。因此高校在落實(shí)政府會(huì)計(jì)改革的過(guò)程中，不斷轉(zhuǎn)變意識(shí)，引入績(jī)效管理的科學(xué)理念，促進(jìn)全面績(jī)效管理制度建設(shè)。

（二）理清了高校權(quán)責(zé)關(guān)系，為全面績(jī)效管理提供重要基礎(chǔ)

現(xiàn)代財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)理論認(rèn)為：財(cái)務(wù)報(bào)告有決策有用觀和受托責(zé)任觀兩個(gè)目標(biāo)，其中受托責(zé)任觀能更直觀地反映出單位的履責(zé)能力、投入產(chǎn)出效率等方面的信息，具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。政府會(huì)計(jì)改革引入政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，并且要求以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制財(cái)務(wù)報(bào)告，這突破了單一預(yù)算會(huì)計(jì)在受托責(zé)任方面的局限，厘清了高校的權(quán)責(zé)關(guān)系，能全面反映出單位的績(jī)效受托責(zé)任，政府會(huì)計(jì)改革的導(dǎo)向通過(guò)全面實(shí)施績(jī)效管理體現(xiàn)。由此看出，政府會(huì)計(jì)改革有利于高校厘清了權(quán)責(zé)關(guān)系，為全面績(jī)效管理提供了重要的基礎(chǔ)和前提。

（三）完善了高校組織構(gòu)架，促進(jìn)全面績(jī)效管理體系的建成

高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)改革的最終目標(biāo)是不斷優(yōu)化高校資金使用效率同時(shí)提高財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)化和透明化。政府會(huì)計(jì)改革要求高校完善各類資金的使用、監(jiān)管和評(píng)估過(guò)程，優(yōu)化管理模式，完善管理流程。高校為了深化政府會(huì)計(jì)改革，必須建立多層次的組織框架，明確各構(gòu)架機(jī)構(gòu)的職責(zé)，這一措施必然為績(jī)效管理的實(shí)施提供強(qiáng)有力的組織保障，營(yíng)造出高校全面績(jī)效管理氛圍，進(jìn)而促進(jìn)高校全方位、全過(guò)程、全覆蓋績(jī)效管理體系的建成。

（四）完善了高校核算方式，促進(jìn)全面績(jī)效管理落地實(shí)踐

績(jī)效管理是評(píng)價(jià)資金的使用效率。改革前，高校會(huì)計(jì)核算方式無(wú)法真實(shí)反映資金使用效率。政府會(huì)計(jì)改革后，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)可以真實(shí)反映出資金使用效率。政府會(huì)計(jì)改革建立了科學(xué)的確認(rèn)和計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，不僅滿足了高校的財(cái)務(wù)管理需求，而且明確了績(jī)效成本核算辦法，建立了以政府績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的會(huì)計(jì)報(bào)表結(jié)構(gòu)，完善了高校核算方式，促進(jìn)高校全面績(jī)效管理從政策制度走向具體實(shí)際，從理論指導(dǎo)走向落地實(shí)踐。

（五）完善了高校內(nèi)部控制，強(qiáng)化績(jī)效管理評(píng)價(jià)監(jiān)督

政府會(huì)計(jì)改革要求基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)報(bào)表和政府預(yù)算報(bào)告促進(jìn)了內(nèi)部控制制度的規(guī)范與完善，這不僅優(yōu)化了高校財(cái)務(wù)管理模式，而且進(jìn)一步發(fā)揮了政府會(huì)計(jì)制度與內(nèi)部控制之間的協(xié)同作用，提高了會(huì)計(jì)信息的完整性和真實(shí)性。高校在落實(shí)政府會(huì)計(jì)改革的過(guò)程中必然會(huì)建立健全內(nèi)部控制制度，進(jìn)而通過(guò)提供高質(zhì)量的政府會(huì)計(jì)信息去監(jiān)督資金使用效率，強(qiáng)化高校履行受托責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)績(jī)效管理的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

四、以政府會(huì)計(jì)改革為契機(jī)，推進(jìn)高校全面績(jī)效管理

（一）構(gòu)建績(jī)效管理組織框架

高校逐漸構(gòu)建包括預(yù)算管理委員會(huì)、預(yù)算管理辦公室、績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室和審計(jì)監(jiān)督部門(mén)的績(jī)效管理組織框架，實(shí)現(xiàn)學(xué)校決策機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)部門(mén)、項(xiàng)目歸口部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)的全方位參與。高校通過(guò)建立多層次績(jī)效管理框架，明確組織構(gòu)架各層次機(jī)構(gòu)的職責(zé)，落實(shí)全鏈條中每個(gè)組織部門(mén)的績(jī)效責(zé)任，保證高校全面績(jī)效管理的達(dá)到預(yù)期效果。

（二）優(yōu)化績(jī)效管理指標(biāo)體系

構(gòu)建一套科學(xué)的績(jī)效管理指標(biāo)體系開(kāi)展全過(guò)程績(jī)效管理，是高校實(shí)現(xiàn)全面績(jī)效管理的關(guān)鍵。高校可以運(yùn)用財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合的方法，建立覆蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的前、中、后全過(guò)程，涉及預(yù)算編制環(huán)節(jié)、執(zhí)行及監(jiān)督評(píng)價(jià)，涵蓋辦學(xué)條件、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究的一套多層次、全方位績(jī)效管理指標(biāo)體系，以確保績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成。

（三）加快績(jī)效管理信息化建設(shè)

全面績(jī)效管理的核心內(nèi)容是對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。加快績(jī)效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與資產(chǎn)設(shè)備系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)等管理系統(tǒng)進(jìn)行信息共享，通過(guò)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)提取與分析達(dá)到績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)化和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，有效提高數(shù)據(jù)信息的處理質(zhì)量與效率，提升全面績(jī)效管理水平，保障全方位、全過(guò)程和全覆蓋實(shí)施績(jī)效管理。

（四）重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用，一方面將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年預(yù)算分配的具體依據(jù)，應(yīng)用到下階段的管理決策中;另一方面將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋到執(zhí)行部門(mén)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效目標(biāo)之間的差距，以便調(diào)整應(yīng)對(duì)。重視績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，避免全面績(jī)效管理的形式化，才能真正做到從預(yù)算編制—執(zhí)行監(jiān)控—結(jié)果應(yīng)用—下階段預(yù)算編制的全過(guò)程績(jī)效管理，增強(qiáng)績(jī)效管理的約束性和激勵(lì)性。

參考文獻(xiàn)：

[1]李曉.淺析政府會(huì)計(jì)改革對(duì)行政事業(yè)單位的影響[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2019（15）：94-96.

[2]李鴻皎.行政事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)思考[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2019（8）：190.

[3]陳世忠，彭俊英.管理會(huì)計(jì)在事業(yè)單位中的應(yīng)用—基于政府會(huì)計(jì)改革的背景[J].會(huì)計(jì)之友，2019（12）：52-55.

[4]徐經(jīng)長(zhǎng)，何樂(lè)偉，以政府會(huì)計(jì)改革助推全面績(jī)效管理[J].中國(guó)行政管理，2018（6）：157-158.

[5]李曉.淺析政府會(huì)計(jì)改革對(duì)行政事業(yè)單位的影響[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2019（15）：94-96.

[6]曹璐璐.政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)帶來(lái)的問(wèn)題及解決方法[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2019（15）：121-123.

[7]金田.高校中央財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理研究[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2019，（09）：18-21.

〔本文系天津市財(cái)政局，天津市會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)2019-2020年度重點(diǎn)會(huì)計(jì)科研項(xiàng)目“政府會(huì)計(jì)改革對(duì)高校全面績(jī)效管理的影響研究”（項(xiàng)目編號(hào)：Q190202）階段性成果〕

（羅文，天津商業(yè)大學(xué)人事處）