我國(guó)地方政府性債務(wù)成因分析與風(fēng)險(xiǎn)治理的探析

肖俊峰

摘 要：我國(guó)相關(guān)法律已經(jīng)明確規(guī)定地方政府是不可以進(jìn)行舉債操作的，但是從目前情況上看，各地政府通過(guò)對(duì)資金進(jìn)行籌集，可以更好地對(duì)民生進(jìn)行改善，并且可以對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)性設(shè)施大面積建設(shè)，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展起到積極作用，從這個(gè)角度上看，如果地方政府沒(méi)有大力進(jìn)行舉債，中國(guó)是很難達(dá)到目前的成就的。本文主要站在審計(jì)學(xué)角度以及經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)我國(guó)當(dāng)前階段地方政府的債務(wù)現(xiàn)狀以及產(chǎn)生的效應(yīng)進(jìn)行分析，并且從安全方面、盈利方面對(duì)完善地方政府債務(wù)的相關(guān)措施，希望給相關(guān)人士一定借鑒參考意義。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù);形成原因;風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.039

1 公共選擇視角下我國(guó)地方政府性債務(wù)形成原因

地方政府之所以機(jī)會(huì)出現(xiàn)債務(wù)，主要原因可以概括成以下三個(gè)方面：首先，地方政府的事權(quán)以及財(cái)權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重不平衡;其次，之所以地方政府進(jìn)行舉債，主要原因在于追其地方經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展;最后，由于金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管理，政府沒(méi)有進(jìn)行有效監(jiān)管，使得地方政府的債務(wù)出現(xiàn)一定風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，對(duì)于這些形成原因只是再在表面對(duì)地方政府舉債原因進(jìn)行分析。

1.1 中央與地方政府權(quán)力分配的“經(jīng)濟(jì)人”分析

當(dāng)前階段我國(guó)在對(duì)干部進(jìn)行任命過(guò)程中采用集權(quán)與經(jīng)濟(jì)管理分開操作的方式，這樣在地方政府上在對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行判斷過(guò)程中會(huì)有不同的側(cè)重點(diǎn)，中央政府認(rèn)為權(quán)力是最大化的，但是對(duì)于地方政府而言，更加側(cè)重于預(yù)算的支出。之所以要進(jìn)行權(quán)力最大化，主要原因在于中央政府需要對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行全面控制，因此中央政府以及地方政府在對(duì)財(cái)權(quán)以及事權(quán)進(jìn)行分配過(guò)程中是放任不管的。對(duì)于地方政府而言，為了更好地中央政府的意志相一致，同時(shí)也更多對(duì)政治前途進(jìn)行考慮，因此會(huì)盡最大可能將支出最大化，從而創(chuàng)造更多的政績(jī)。而且由于出現(xiàn)財(cái)政幻覺(jué)效應(yīng)，使得民眾也普遍接受政府的財(cái)政擴(kuò)張行為。

1.2 政府間委托代理關(guān)系下的行為分析

由于我國(guó)干部任命方式，使得上級(jí)政府與下級(jí)政府屬于委托代理的一種關(guān)系，并且地方政府也可以看成是民眾的代理人，這樣一種“雙重代理人”使得地方政府的責(zé)任很難得到準(zhǔn)確確定。

地方政府屬于“經(jīng)濟(jì)人”的地位，使得效用最大化成為主要目標(biāo)，政府效用可以看成是預(yù)算規(guī)模的增函數(shù)，這樣也促使地方政府財(cái)政不斷進(jìn)行擴(kuò)張。由于信息不是非常對(duì)稱的，使得上級(jí)政府很難對(duì)下下級(jí)政府的財(cái)政支出進(jìn)行準(zhǔn)確判斷，這樣下級(jí)政府在進(jìn)行財(cái)政擴(kuò)張過(guò)程中就會(huì)變得更加肆無(wú)忌憚，如果對(duì)政績(jī)進(jìn)行考慮，及時(shí)下級(jí)政府不斷進(jìn)行財(cái)政支出擴(kuò)張，上級(jí)政府也會(huì)默許甚至是采取支持的態(tài)度，但是這樣做的后果是可能使得債務(wù)出現(xiàn)失控。

而民眾與當(dāng)?shù)卣奈写黻P(guān)系，對(duì)于實(shí)際納稅人而言，其監(jiān)督效果是非常小的，之所以會(huì)出現(xiàn)此類情況，首先，政府更喜歡財(cái)政支出最大化，但是委托代理雙方信息并不能及時(shí)有效傳遞，這樣民眾就很難有效發(fā)揮其監(jiān)督管理效果;其次，下級(jí)干部要想得到晉升，最主要而且最直接的方法就是得到上級(jí)干部的認(rèn)可，而民眾的監(jiān)督管理效果微乎其微;最后，財(cái)政幻覺(jué)效應(yīng)使得民眾也普遍接受政府的財(cái)政擴(kuò)張行為。

2 當(dāng)前我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1 對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)確定義

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要指的就是地方政府雖然具備可支配資產(chǎn)，但是很難對(duì)其債務(wù)進(jìn)行償還，以此來(lái)因此社會(huì)不穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)不再繼續(xù)發(fā)展。地方政府的債務(wù)之所以會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，主要源于其不確定性，這樣不僅受到政府管理水平帶來(lái)的影響，而且由于宏觀環(huán)境有所變化也會(huì)使其風(fēng)險(xiǎn)變得非常不確定。當(dāng)出現(xiàn)以下幾種情況時(shí)則可以認(rèn)為地方政府債務(wù)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)：首先就是地方政府可進(jìn)行支配的資源是確定的，但是不確定債務(wù);其次就是地方政府已經(jīng)確定具體債務(wù)，但是對(duì)于可以進(jìn)行支配的資源是不確定的;第三就是上述兩種情況接不存在。

2.2 地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（1）債務(wù)規(guī)模已經(jīng)大于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及財(cái)政收入的承受能力。

本質(zhì)上政府舉債與私人舉債是一樣的，因此必須應(yīng)該將債務(wù)規(guī)模進(jìn)行準(zhǔn)確控制，不僅要于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，而且還應(yīng)該同財(cái)政收支水平進(jìn)行精確匹配。一旦出現(xiàn)不匹配現(xiàn)象就是的政府財(cái)政變得非常困難，長(zhǎng)此以往會(huì)形成嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。在對(duì)審計(jì)署得出的數(shù)據(jù)分析之后可以發(fā)現(xiàn)，目前存在比較多的政府在進(jìn)行還債時(shí)候存在比較大的壓力，并且債務(wù)規(guī)模與實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)嚴(yán)重不匹配，此時(shí)就會(huì)出現(xiàn)比較嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）地方政府性債務(wù)舉措管理模式缺乏科學(xué)有效的規(guī)劃。

當(dāng)前階段我國(guó)地方政府在對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理過(guò)程中，經(jīng)常遇到的問(wèn)題就是沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)有效的管理，這樣就導(dǎo)致債務(wù)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。首先，債務(wù)并沒(méi)有進(jìn)行歸口管理;其次，還沒(méi)有對(duì)具體的債務(wù)審批制度進(jìn)行構(gòu)件;第三，債務(wù)信息沒(méi)有進(jìn)行準(zhǔn)確披露;第四，沒(méi)有對(duì)債務(wù)審批制度以及預(yù)警制度進(jìn)行構(gòu)建;第五，沒(méi)有及時(shí)對(duì)舉債具體情況進(jìn)行有效統(tǒng)計(jì)。

3 我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理措施

3.1 地方政府性債務(wù)安全性治理措施

（1）對(duì)債務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制不斷健全。

要想更好地對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行治理，首先應(yīng)該對(duì)以財(cái)政能力未評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的政府性債務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建，不僅需要的債務(wù)項(xiàng)目的具體規(guī)模進(jìn)行準(zhǔn)確確定，而且還應(yīng)該提前確定成本以及償還資金的具體來(lái)源，保證舉債行為不會(huì)隨意發(fā)生，地方政府在進(jìn)行融資過(guò)程中應(yīng)該做到離性融資，通過(guò)更加健康的投資確保政府能夠?qū)τ邢薜馁Y源進(jìn)行利用，最終促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)朝著更好的方向發(fā)展。

（2）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。

在債務(wù)資金的所有環(huán)節(jié)應(yīng)該將安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)增加上去。在舉債過(guò)程中，應(yīng)該嚴(yán)格按照審批流程對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審核，要保證地方政府不會(huì)出現(xiàn)負(fù)債過(guò)多的情況，而且還應(yīng)該將不良貸款而形成的風(fēng)險(xiǎn)降低到最小;再具體管理過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)當(dāng)?shù)卣畬?shí)際情況對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行構(gòu)建，并且根據(jù)實(shí)際情況對(duì)舉債規(guī)模進(jìn)行確定;在對(duì)債務(wù)進(jìn)行使用過(guò)程中，應(yīng)該不斷對(duì)審批手續(xù)進(jìn)行健全，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)行準(zhǔn)確跟蹤管理，確保債務(wù)資金不會(huì)出現(xiàn)“兩高一?！碑a(chǎn)業(yè);在對(duì)債務(wù)進(jìn)行償還過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)償債準(zhǔn)備金制度進(jìn)行構(gòu)建，不僅需要對(duì)準(zhǔn)備金的規(guī)模進(jìn)行精確制定，而且對(duì)資金的來(lái)源以及具體類型也應(yīng)該進(jìn)行準(zhǔn)確制定，確保不會(huì)出現(xiàn)任何挪用情況。

3.2 對(duì)相關(guān)體制進(jìn)行改革與完善

通過(guò)對(duì)中央政府以及地方政府的事權(quán)以及財(cái)權(quán)進(jìn)行有效劃分，可以在根本上對(duì)舉債不規(guī)范行為進(jìn)行解決。通過(guò)對(duì)地方政府的財(cái)權(quán)進(jìn)行有效劃分，對(duì)所有稅收在地方以及中央政府之間的分配進(jìn)行有效調(diào)整，將地方政府稅收管理權(quán)限適當(dāng)擴(kuò)大，最終使得地方政府依靠自身力量就可以對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行化解，最終將轉(zhuǎn)移支付制度完善。通過(guò)對(duì)地方政府行政管理體制進(jìn)行有效改革，對(duì)政府職能進(jìn)行有效轉(zhuǎn)變，將原來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，這樣可以對(duì)誠(chéng)征成本進(jìn)行有效降低，而且還可以將行政效率大幅度提升上去。

3.3 建立健全法律法規(guī)體系

通過(guò)對(duì)地方政務(wù)管理體系進(jìn)行不斷完善，可以從根本上對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行完善。在對(duì)地方政府債務(wù)管理制度進(jìn)行完善過(guò)程中，不僅需要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)修改，允許地方政府進(jìn)行發(fā)債，并且對(duì)地方政府預(yù)算管理進(jìn)行有效完善，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及公共預(yù)算進(jìn)行建立，對(duì)地方政府債務(wù)審批程序以及管理權(quán)限進(jìn)行不斷明確，對(duì)地方政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行明確規(guī)定，而且嚴(yán)格對(duì)其進(jìn)行控制，通過(guò)法律法規(guī)的形式對(duì)地方政府債務(wù)的借還行為進(jìn)行規(guī)范。

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