論推進(jìn)PPP立法完善

張穎芝

摘 要：PPP模式是指政府和社會(huì)資本通過(guò)合作的方式來(lái)提供公共服務(wù)，以此來(lái)推動(dòng)公共服務(wù)及其產(chǎn)品的供給。PPP模式近年來(lái)在我國(guó)高速發(fā)展，在各地政府的大力推動(dòng)下，各地PPP項(xiàng)目在不斷增加，公私雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)使得PPP模式在運(yùn)用上給政府帶來(lái)了資金與技術(shù)，同時(shí)也為社會(huì)資本提供了更多的投資渠道與收益。然而如果PPP模式的運(yùn)用發(fā)展并不成熟則很容易造成項(xiàng)目運(yùn)行的失敗，導(dǎo)致多方利益受損，所以推進(jìn)PPP模式的立法刻不容緩。

關(guān)鍵詞：PPP模式;法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.083

1 我國(guó)PPP模式相關(guān)法律存在的問(wèn)題

1.1 PPP立法概況

目前我國(guó)尚未對(duì)PPP模式進(jìn)行有關(guān)的專(zhuān)門(mén)立法，在法律層面PPP模式的運(yùn)用主要依據(jù)《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《安全生產(chǎn)法》等。有關(guān)的法規(guī)政策也并未頒布，雖然2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《PPP條例》的征求意見(jiàn)稿，但到目前為止有關(guān)的政策還未發(fā)布。當(dāng)前對(duì)于PPP模式的規(guī)范主要依靠于部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，例如《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》等等。這些規(guī)章文件對(duì)PPP項(xiàng)目的具體實(shí)施作出了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，大多是針對(duì)PPP模式專(zhuān)門(mén)制定的。

1.2 存在的問(wèn)題

法律效力層級(jí)低。由于PPP模式在我國(guó)并未有專(zhuān)門(mén)的法律，有關(guān)PPP模式的行政法規(guī)也并不多，當(dāng)前對(duì)于PPP項(xiàng)目的規(guī)制主要依靠一些地方性法規(guī)和文件進(jìn)行規(guī)制。在法律層面上，對(duì)于PPP項(xiàng)目的調(diào)整僅僅只是運(yùn)用一些基本法，調(diào)整往往缺少針對(duì)性，而PPP項(xiàng)目涉及的范圍眾多，往往并不能在具體問(wèn)題的處理上使其得到良好的解決。由于有關(guān)的法律法規(guī)效力層級(jí)低往往容易導(dǎo)致權(quán)威性不夠，在法律適用時(shí)容易引發(fā)沖突引起諸多矛盾。這種立法的現(xiàn)狀不利于PPP模式的加速推進(jìn)同時(shí)也容易造成法律的不穩(wěn)定。

現(xiàn)行法律分散，操作性不強(qiáng)。對(duì)于PPP的規(guī)范主要依賴(lài)于部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，在各地PPP項(xiàng)目的實(shí)施中，對(duì)應(yīng)的地方性法規(guī)也相應(yīng)出臺(tái)。然而由于其針對(duì)問(wèn)題的角度不同，所以導(dǎo)致不能形成統(tǒng)一體系。在項(xiàng)目的實(shí)施中，由于需要兼顧多種法規(guī)政策，容易造成沖突，給項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行帶來(lái)困境。

政府身兼多種角色，定位不清。在項(xiàng)目中政府在不同的階段具備不同的角色，既有著規(guī)則制定者、監(jiān)管者的身份，同時(shí)政府還是項(xiàng)目的合作參與方。多重身份會(huì)使得政府應(yīng)為角色沖突容易出現(xiàn)定位不清的情況。在PPP項(xiàng)目中，政府監(jiān)管者的身份會(huì)使得其在對(duì)自身的約束上容易放寬要求，導(dǎo)致權(quán)力尋租。同時(shí)在制定規(guī)則時(shí)對(duì)自身相對(duì)應(yīng)的權(quán)力與義務(wù)及承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)分配上容易分配不均，對(duì)社會(huì)資本參與方造成損害。

2 推進(jìn)PPP立法

2.1 建立PPP法律規(guī)范體系

由于PPP模式主要運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量和效率提升具有很大的作用，在PPP項(xiàng)目產(chǎn)生糾紛時(shí)，如果沒(méi)有國(guó)家層面的法律規(guī)制則非常容易導(dǎo)致公平缺失，所以制定專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制十分有必要，要立足于我國(guó)實(shí)情，在國(guó)家層面進(jìn)行立法，保障好社會(huì)資本在項(xiàng)目中的合法權(quán)益，對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范化、持續(xù)化發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。同時(shí)，PPP項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域眾多，僅僅依靠國(guó)家層面的立法進(jìn)行宏觀指導(dǎo)還不能對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行完善的法律規(guī)制，還需要完善好PPP模式配套的法律法規(guī)，需要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)的領(lǐng)域進(jìn)行有關(guān)的立法以此來(lái)完善對(duì)PPP項(xiàng)目的法律規(guī)制。

2.2 明確PPP立法原則

在PPP立法中要應(yīng)當(dāng)遵循互利共贏原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、誠(chéng)實(shí)守信原則。

政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用PPP模式是為了減輕財(cái)政壓力從而引入社會(huì)資本參與，政府希望借助社會(huì)資本的財(cái)力、人力，而社會(huì)資本希望能夠獲取相應(yīng)的利益收益，所以想讓PPP項(xiàng)目得到穩(wěn)定發(fā)展，最根本的就是政府與社會(huì)資本要做到互利共贏，共贏是基本。在PPP模式運(yùn)用中，涉及到公私雙方的利益分配問(wèn)題，政府部門(mén)身具監(jiān)管者與參與者兩種身份，容易對(duì)社會(huì)資本的利益造成影響。所以在立法實(shí)踐中，必須對(duì)社會(huì)資本做好保障，避免出現(xiàn)損害社會(huì)資本的行為，影響PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

在目前的PPP項(xiàng)目中參與的社會(huì)資本方多為國(guó)有企業(yè)，在項(xiàng)目合作中政府選擇國(guó)有企業(yè)合作可以使得政府獲得更多的主導(dǎo)權(quán)，所以當(dāng)前國(guó)有企業(yè)屬于PPP項(xiàng)目的參與主體。PPP項(xiàng)目參與方的選擇應(yīng)該更側(cè)重與其合作對(duì)象的運(yùn)營(yíng)管理能力和技術(shù)水平，要給予民間資本更多的機(jī)會(huì)，如果民間投資不能公平的獲得PPP項(xiàng)目的參與權(quán)會(huì)打擊民間資本的參與性，會(huì)使得PPP項(xiàng)目的發(fā)展喪失部分活力，只有進(jìn)行公平的選擇才能挑選出出色的PPP項(xiàng)目參與方。因此，在PPP立法中要通過(guò)相關(guān)立法來(lái)為PPP項(xiàng)目的參與方創(chuàng)造出更加公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，公平對(duì)待。

在PPP項(xiàng)目中，PPP協(xié)議作為民事合同的一種，需要合同雙方對(duì)其內(nèi)容嚴(yán)格遵守以此來(lái)確保合同的有效執(zhí)行。在PPP項(xiàng)目中，政府的雙重身份會(huì)使得社會(huì)資本對(duì)于其協(xié)議中條款的實(shí)施產(chǎn)生擔(dān)憂(yōu)，因此在PPP立法中，必須堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)守信原則的運(yùn)用，不可隨意更改協(xié)議的內(nèi)容，對(duì)規(guī)定好雙方的權(quán)利義務(wù)，促使項(xiàng)目健康長(zhǎng)久發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]喻文光.PPP規(guī)制中的立法問(wèn)題研究—基于法政策學(xué)的視角[J].當(dāng)代法學(xué)，2016，（02）：56.

[2]董中原.論P(yáng)PP模式的法律制度的完善[J].經(jīng)濟(jì)管理，2018，（04）：57.