鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地制度的性別審視

閔 杰 郭 礫

(1.黑龍江省婦女研究所，黑龍江 哈爾濱 150001；2.哈爾濱師范大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150025)

一、引言

性別平等有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮已在國際社會形成共識。然而，世界范圍內(nèi)婦女的經(jīng)濟(jì)劣勢地位仍未得到有效改善，表現(xiàn)為婦女勞動報酬低、擁有資產(chǎn)少、承擔(dān)大量無酬勞動和家庭照料等工作。婦女經(jīng)濟(jì)賦權(quán)的劣勢處境阻礙了經(jīng)濟(jì)增長和生產(chǎn)力的發(fā)展[1]。由此，經(jīng)濟(jì)賦權(quán)依然是婦女賦權(quán)的關(guān)鍵[2]，婦女經(jīng)濟(jì)賦權(quán)是促進(jìn)婦女發(fā)展和性別平等的重要前提之一[3]。

國內(nèi)婦女經(jīng)濟(jì)賦權(quán)衡量指標(biāo)及相關(guān)學(xué)術(shù)研究中較多關(guān)注城鎮(zhèn)就業(yè)女性，對農(nóng)村婦女經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少體系化的評價指標(biāo)，這與農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)空間和機會有限及農(nóng)業(yè)勞動以家戶為單位難以衡量不無關(guān)系。相較城鎮(zhèn)婦女而言，農(nóng)村婦女發(fā)展與鄉(xiāng)村社會變遷以中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度為基礎(chǔ)，而這一切都是圍繞土地展開的。

改革開放40多年來，婦女既受惠于農(nóng)村土地制度資源，也受限于相關(guān)政策的性別中立立場；婦女的土地權(quán)益既在家庭承包經(jīng)營制度的框架之下得以體現(xiàn)，也為家戶所遮蔽。究其原因，在于承包經(jīng)營權(quán)以村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)，且家庭承包的主體是農(nóng)戶而非個人。在集體所有、家庭經(jīng)營的制度背景及“從夫居”“娶進(jìn)嫁出”的婚俗習(xí)慣下，農(nóng)村婦女的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、資源獲得、責(zé)任義務(wù)和經(jīng)濟(jì)作用的社會評價往往因居住地變化引發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的變化，或因婚姻變動產(chǎn)生家庭成員身份的變化。在身份的變與土地的不變、人的流動與土地的不動之間，婦女土地權(quán)利處于易受損狀態(tài)。

為解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民全面發(fā)展，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中共中央國務(wù)院發(fā)布中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，提出產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求及統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的總部署。2018年9月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，作為鄉(xiāng)村振興的第一個五年規(guī)劃，提出第一階段的基本任務(wù)，并確定了3項約束性指標(biāo)、19項預(yù)期性指標(biāo)以及82項重大工程、計劃和任務(wù)，以確保鄉(xiāng)村振興有序穩(wěn)步推進(jìn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是改革開放40年來中國農(nóng)村發(fā)展建設(shè)在新時期的新方略，產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興和組織振興關(guān)注人與自然、人與社會、人與人、人與自身的辯證關(guān)系。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，婦女發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系如何？婦女作為推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要力量如何體現(xiàn)？制度如何保障鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中婦女依法參與共建、共治、共享？作為鄉(xiāng)村振興的享有者、受益者、推動者、建設(shè)者，農(nóng)村婦女的主體性如何發(fā)揮？這些問題不僅是農(nóng)村婦女最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的根本利益問題，而且是鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、落實男女平等基本國案所要回答的重要命題。

二、農(nóng)村婦女土地權(quán)益的制度保障及現(xiàn)實困境

改革開放以來，中國農(nóng)村土地制度改革始終以發(fā)展生產(chǎn)力、賦權(quán)于民為基本遵循。然而，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民可支配收入始終存在較大差距，財產(chǎn)性收入差距尤甚。2015年，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民收入差距比為12.1∶1[4](P 29)。在未來仍有數(shù)億人生活在農(nóng)村的基本判斷下，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面建成小康社會，迫切需要調(diào)整和完善農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。以“三權(quán)分置”為標(biāo)志的新一輪土地制度改革，其指向就是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，通過制度設(shè)計促使農(nóng)民享有和發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)主體身份，通過參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，獲得財富增殖能力和相應(yīng)收益，實現(xiàn)農(nóng)民富、農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美(見圖1)。

對于農(nóng)村婦女而言，作為重要財產(chǎn)權(quán)的土地權(quán)利屬于經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利范疇，國家對此承擔(dān)尊重、保護(hù)和實現(xiàn)的義務(wù)。尊重的義務(wù)要求國家不干涉該權(quán)利的行使；保護(hù)的義務(wù)要求國家防止此種權(quán)利受到第三人侵犯；實現(xiàn)的義務(wù)要求國家為充分實現(xiàn)此種權(quán)利采取適當(dāng)?shù)牧⒎?、司法、行政、預(yù)算等措施。只有這三種義務(wù)全面充分履行，婦女的土地權(quán)利才能實現(xiàn)[5](P 103)。然而，在家戶與個體、權(quán)利和實現(xiàn)的碰撞中，從集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定(權(quán)利起點)、土地資源使用和支配(實現(xiàn)過程)到權(quán)益受損后司法救濟(jì)的獲得(權(quán)利結(jié)果)都存在性別差距，農(nóng)村婦女參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機制障礙仍未破除。

(一)家戶本位以及過高的門檻：成員權(quán)的認(rèn)定主體、認(rèn)定方式對婦女的“制度性排斥”

中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是《中華人民共和國憲法》確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營機制，是黨在農(nóng)村的基本政策。家庭經(jīng)營是人類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域延續(xù)最久并被中國改革開放以來實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度實踐證明的，對解放生產(chǎn)力最優(yōu)的一種組織形式，“是與對偶婚制向一夫一妻制的過渡平行地完成的。個體家庭開始成為社會的經(jīng)濟(jì)單位”[6](P 170)。家戶是政府落實對家庭管理的單位，相應(yīng)的政府部門統(tǒng)計和社會福利都依賴于戶籍來實現(xiàn)。因而，家庭既是生活單位，也是經(jīng)濟(jì)單位。包裹在家庭之下的婦女土地權(quán)益以及村莊治理中的知情、參與和決策，都存在保障不足和被系統(tǒng)性排斥的風(fēng)險。

圖1 鄉(xiāng)村振興背景下土地制度設(shè)計的政策目標(biāo)及基本邏輯

身份是農(nóng)民獲得相應(yīng)土地權(quán)利的起點，是否獲得、使用和處分土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)和征地補償費分配權(quán)等土地權(quán)利是建立在集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和家庭成員身份基礎(chǔ)之上的，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和家庭成員身份也是相互交織，且往往以某一時間節(jié)點戶籍認(rèn)定的家庭成員身份為主要依據(jù)，因此，相較于男性而言，因婚嫁流動的女性在面臨家庭形態(tài)發(fā)生改變時，土地權(quán)益問題往往隨之而來。

司法領(lǐng)域主流觀點認(rèn)為成員權(quán)包括自益權(quán)和共益權(quán)，既具有身份性質(zhì)，也體現(xiàn)財產(chǎn)特征[7](P 244)。然而,目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得和喪失并沒有明確的法律法規(guī)可遵循。2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋〔2005〕6號)第二十四條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已收到的土地補償費。征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但對于成員認(rèn)定的主體，最高人民法院認(rèn)為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第四十二條第(一)項規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國人大常委會，不宜通過司法解釋對此重大事項進(jìn)行規(guī)定”(1)最高人民法院有關(guān)負(fù)責(zé)人在公布最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》新聞發(fā)布會上的講話(2005年7月29日)，《最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用》，第14頁。。在法律缺位的條件下，“有法依法、無法依規(guī)、無規(guī)依民”的身份認(rèn)定機制往往不利于婦女權(quán)益的實現(xiàn)。

在集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)由村級組織完成，基本做法是縣(市)委、政府依據(jù)黨中央、國務(wù)院以及該省《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》制定所在地區(qū)的身份確認(rèn)指導(dǎo)性意見，再由村民大會或村民代表會議表決通過身份認(rèn)定及勞齡登記辦法，在“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實”的原則下，依據(jù)戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系和與集體經(jīng)濟(jì)組織利益關(guān)系進(jìn)行認(rèn)定。然而，無論是戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系還是與集體經(jīng)濟(jì)組織利益關(guān)系，婚嫁婦女都處于不利地位，存在成員身份認(rèn)定不暢、農(nóng)嫁女勞齡認(rèn)定跨區(qū)域接續(xù)難以及認(rèn)定主體不一、身份認(rèn)定結(jié)果或?qū)⒁l(fā)爭議等問題。

2018年5月至7月，黑龍江省婦聯(lián)在該省106個農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制度改革試點村共計發(fā)放電子問卷1559份，回收有效問卷1429份，以期掌握黑龍江省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中婦女的身份認(rèn)定狀況及對自身土地權(quán)益的認(rèn)知和維護(hù)情況；8月在黑龍江省農(nóng)產(chǎn)品流通女經(jīng)紀(jì)人協(xié)會成員中發(fā)放電子調(diào)查問卷。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，男性人戶分離比例為7.3%，女性人戶分離比例為13.3%，包含了“現(xiàn)住本村，戶口在外地；現(xiàn)住本村,戶口待定；戶口在本村,居住在外地；人不在本村,戶口也不在本村”等幾種狀況。經(jīng)過新一輪土地確權(quán)后，名下土地在原居住村的女性比例為20.3%。一方面，人戶分離造成了農(nóng)村婦女在目前生活的集體經(jīng)濟(jì)組織身份認(rèn)定困難，尤其在經(jīng)濟(jì)狀況較好的村，往往對農(nóng)嫁女、離異女、招贅男設(shè)置較高的身份認(rèn)定門檻。例如，某村要求“通過合法婚姻關(guān)系與該集體經(jīng)濟(jì)組織成員結(jié)婚，戶口遷入該集體經(jīng)濟(jì)組織且將土地承包權(quán)交還給遷出村的集體經(jīng)濟(jì)組織的人員”可以認(rèn)定為現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以該村農(nóng)嫁女為例，假設(shè)其按照認(rèn)定要求將戶口遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織，并將原居住村的承包地交回，而現(xiàn)居住村執(zhí)行土地靜態(tài)管理，“增人不增地，減人不減地”，勢必造成“兩頭空”的狀況。又如，某村要求“已經(jīng)將承包土地交回戶口遷出村的集體經(jīng)濟(jì)組織，并按照現(xiàn)戶口所在地集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定，繳納了集體積累，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會或者成員代表大會同意的人口及其衍生的農(nóng)業(yè)人口”才能確定其身份，這多重門檻包括交出土地、繳納積累以及經(jīng)得同意，難免有刻意拒絕之嫌，至少與其標(biāo)榜的“宜寬不宜嚴(yán)”的認(rèn)定原則大相徑庭。另一方面，如果在原居住村認(rèn)定了身份，但事實上又很難真正參與到集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項的知情、討論和表決過程，那么各項權(quán)利的實現(xiàn)還是存在現(xiàn)實障礙。

在司法理解和司法實踐中，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得和喪失，司法部門支持以戶籍為最基本的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為農(nóng)嫁女(入贅男)“既然其已脫離原集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活，就表明其與原集體經(jīng)濟(jì)組織成員已不存在較為固定的集體生產(chǎn)、生活狀態(tài)，不宜認(rèn)定其仍然具有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”，否則會導(dǎo)致富村人口畸形膨脹，加大人口與資源的“負(fù)壓差”；同時認(rèn)為“《農(nóng)村土地承包法》的立法目的在于保護(hù)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，而不是維持嫁農(nóng)人員原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，第三十條的規(guī)定不能成為確定‘農(nóng)嫁農(nóng)’人員集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”[7](PP 248-250)。

此外，在勞齡認(rèn)定方面，盡管試點村男女勞齡認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)一致，但由于女性因婚姻流動而存在事實上在兩個或多個村集體經(jīng)濟(jì)組織中勞動的現(xiàn)實情形，往往女性勞齡在所屬集體經(jīng)濟(jì)組織中只體現(xiàn)其為集體勞動的某一段經(jīng)歷，相對于同齡男性，存在勞齡短且跨區(qū)域無法接續(xù)的問題，在折股量化時難免因勞齡短導(dǎo)致個人股所占份額低，在未來集體收益分配時利益受損。

(二)權(quán)的歸屬與利的實現(xiàn)：法律文本落地難，制度支撐乏力

有權(quán)才有利，權(quán)能和利益共同構(gòu)成了婦女的土地權(quán)利。盡管維護(hù)和保障婦女土地權(quán)益是政府承諾和主流價值主張，然而，以《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)為核心的農(nóng)村土地制度的設(shè)計初衷是確立和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，通過戶際之間的強競爭性，激勵農(nóng)戶增加投入、促進(jìn)生產(chǎn)，而非性別平等。家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)戶而非個人，以家庭成員是利益共同體為基本邏輯前提。戶內(nèi)成員共同共有而非按份共有土地權(quán)益，對于家庭內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系、分配機制是否存在性別不公和侵害婦女權(quán)益的現(xiàn)象，通過隨后各項法律法規(guī)的原則性、宣示性規(guī)定和倡導(dǎo)來實現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律法規(guī)與當(dāng)下司法實踐中形態(tài)多樣的糾紛之間存在法律滯后、銜接不暢、制度需求與制度供給不平衡的矛盾，婦女權(quán)利和實利之間仍有較大可完善的制度空間。

1.法律法規(guī)政策對婦女土地權(quán)益的保障

中國現(xiàn)行法律規(guī)定婦女有平等的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)、征地補償費分配權(quán)以及獲得法律救濟(jì)的權(quán)利。尤其在2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》中第二十四條第二款新增“土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入”，明確了婦女對于土地承包經(jīng)營權(quán)的共有關(guān)系。《民法典·婚姻家庭編》第一千零八十七條規(guī)定，離婚時，對夫或者妻在家庭土地承包經(jīng)營中享有的權(quán)益等，應(yīng)當(dāng)依法予以保護(hù)。平等的集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)、征地補償費分配權(quán)在《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》(以下簡稱《婦女權(quán)益保障法》)和《民法典·物權(quán)編》中有明確規(guī)定。此外，《婦女權(quán)益保障法》第五十五條、《農(nóng)村土地承包法》第五十一和五十二條、《民法典·物權(quán)編》第二百四十三條、第二百六十五條以及《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項權(quán)益遭受侵害時，有獲得法律救濟(jì)的權(quán)利。

除法律法規(guī)外，國家頒布的有關(guān)政策和指導(dǎo)性文件中對婦女土地權(quán)益保護(hù)也有具體規(guī)定。2001年中共中央、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實維護(hù)農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益的通知》，強調(diào)了男女平等、基本保障、不得歧視離異婦女和司法救濟(jì)四個原則。2009年，最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢下進(jìn)一步做好涉農(nóng)民事案件審判工作的指導(dǎo)意見》(法發(fā)〔2009〕37號)第七條指出“要依法充分保護(hù)農(nóng)村集體成員特別是婦女、兒童以及農(nóng)民工等群體的合法權(quán)益”。2014年，農(nóng)業(yè)部、全國婦聯(lián)《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中維護(hù)婦女土地權(quán)益的會談紀(jì)要》中達(dá)成三點共識：確保權(quán)證和登記簿上有婦女名字；鼓勵婦聯(lián)參加各級確權(quán)登記頒證試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組；集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要堅持男女平等原則，充分考慮婚嫁因素可能產(chǎn)生的影響。2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》中強調(diào)“界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，保障好農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益”。以上法律法規(guī)及政策意見在由文本轉(zhuǎn)換為司法判例以及指導(dǎo)農(nóng)村各項土地權(quán)益分配的過程中，往往因銜接不暢、缺乏剛性約束而大打折扣。

2.法律法規(guī)實際執(zhí)行中的艱難處境

第三期中國婦女社會地位調(diào)查黑龍江省的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)戶口婦女自己名下沒有土地的比例為11.6%，其中因結(jié)婚、再婚失去土地的婦女約為1/4(24.3%)，是男性的10.6倍。在2018年黑龍江省婦聯(lián)“土地確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)制度改革中農(nóng)村婦女合法權(quán)益維護(hù)狀況”調(diào)查(以下簡稱“黑龍江婦女土地權(quán)益調(diào)查”)的1429位受訪者中，13.7%的受訪者表示“本人名下沒有土地”，其中女性占86.7%，因結(jié)婚/再婚/離婚/喪偶導(dǎo)致名下無地的受訪女性比例為21.6%。無地女性獲得相應(yīng)補償或收益的比例為62.5%，低于男性4.2個百分點(2)本段討論的“名下有無土地狀態(tài)”，是指以國家或農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)的權(quán)利主體前提下的，享有土地承包經(jīng)營權(quán)的特定農(nóng)戶內(nèi)部家庭成員未取得或喪失的土地權(quán)利。。

現(xiàn)實生活中，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)方面，農(nóng)嫁女作為原家庭成員，如果土地承包經(jīng)營權(quán)在娘家，客觀上難以通過實際耕種的方式實現(xiàn)對名下土地的占有和使用，在分割實際收益時，無論是農(nóng)嫁女自身還是娘家其他家庭成員都存在嫁出去的女兒不再是家庭利益共同體的認(rèn)知，從而難以主張自己的土地收益；如果在嫁入后以夫家家庭成員身份獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，則存在婚姻變動戶籍調(diào)整時土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)分割難的狀況。

第一個難點是進(jìn)行實物分割還是價款分割。《婚姻法》第三十九條規(guī)定，夫妻共同享有承包經(jīng)營權(quán)，在離婚時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行分割，如果離婚時未進(jìn)行分割，離婚后一方主張確認(rèn)其承包經(jīng)營權(quán)的，審判機關(guān)應(yīng)予支持[8](P 17)，即主張實物分割。《民法典·物權(quán)編》第八章第三百零三條和第二百零四條中規(guī)定，共有財產(chǎn)分割原則為當(dāng)共同共有人有重大理由需分割時，可以請求分割，分割時可以采用實物分割或?qū)φ蹆r、拍賣、變賣取得的價款等方式。在現(xiàn)實生活中，對獲得承包經(jīng)營權(quán)的地塊進(jìn)行分割的情況往往因易導(dǎo)致土地碎片化而較難獲得發(fā)包方同意，也因土地承包經(jīng)營權(quán)需經(jīng)由自耕或轉(zhuǎn)包等方式產(chǎn)生相應(yīng)收益才為可供分割的價款，故而在兩項法律的理解與適用過程中往往因人而異，從而產(chǎn)生不同的判決結(jié)果。

第二個難點是對法律政策條文以果為因的錯誤理解。以《農(nóng)村土地承包法》為例，“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”的規(guī)定其實際執(zhí)行效果往往是嫁入村以此為由拒絕分配承包地，在人多地少、土地壓力較大或者經(jīng)濟(jì)積累較多的富裕村莊尤為如此。此外，農(nóng)嫁女作為“新增人口”，在“增人不增地，減人不減地”的政策要求下，一般在嫁入村很難實際取得承包地，但這并不妨礙其獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，理應(yīng)享有集體經(jīng)濟(jì)組織收益、土地征收或征用補償費分配權(quán)等集體權(quán)益，但在面臨分配時，村民自治過程往往以農(nóng)嫁女沒有承包經(jīng)營權(quán)為由，拒絕為其分配收益。

婦女尋求司法救濟(jì)時同樣障礙重重，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋〔2005〕6號)第一條第二款指出，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決”。關(guān)于農(nóng)嫁女面臨“兩頭空”的處境是否屬于法院受理范圍，只能按照各地法院的不同理解來執(zhí)行。

在宅基地使用權(quán)方面，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度同樣以戶為基本單位，實行一戶一宅制。女性的宅基地使用權(quán)包裹于家戶之中，有名無實，主要體現(xiàn)在：缺乏主體地位、難以獲得征用補償以及在離婚財產(chǎn)分割中難以主張權(quán)益。因宅基地使用權(quán)通常分男不分女，使用權(quán)證上往往登記男性名字，女性的作用僅為宅基地確定面積時的影響因子[9](P 120)，且與房屋產(chǎn)權(quán)證不同，使用權(quán)證沒有權(quán)屬證明，難以進(jìn)行宅基地使用權(quán)的實際分割，故而在以往農(nóng)村離婚案件中，法院往往因缺乏判決依據(jù)，只能根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，駁回女方分割宅基地的訴訟請求。有研究表明，離婚婦女分得宅基地的比例不足3%[10](P 90)，在當(dāng)前宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實之下，農(nóng)村離異婦女往往面臨“房無一間，地?zé)o一壟，錢無一分”的生存困境。另外，隨著宅基地“三權(quán)分置”改革的持續(xù)推進(jìn)，婦女的宅基地權(quán)益問題不再僅僅是“住有所居”的問題，更是作為財產(chǎn)權(quán)利的保障問題。隨著征地撤村、村莊合并、撤鎮(zhèn)建街的城市化進(jìn)程加快，越來越多的農(nóng)民宅基地被征用，拆遷補償款也隨之水漲船高。相對于土地產(chǎn)出而言，補償款可謂一筆相當(dāng)可觀的收入，但因為女性宅基地使用權(quán)的有名無實，農(nóng)嫁女往往既拿不到娘家的拆遷補償款，婆家的征地補償也沒有分得，婦女合法權(quán)益受損，經(jīng)濟(jì)附屬地位無形之中被強化，使得婦女在家庭關(guān)系、村莊公共治理中持續(xù)居于邊緣弱勢地位。

(三)“不清楚”：游走在村莊治理邊緣的農(nóng)村婦女公共事務(wù)參與不足

農(nóng)村婦女在集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置、規(guī)范管理全過程的知情和參與是未來管好集體資產(chǎn)、實現(xiàn)村莊公共利益最大化的前提，也是實現(xiàn)婦女賦權(quán)、激發(fā)權(quán)能的必要途徑。村民自治制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度在改革過程中，如果缺少社會性別視角的審視和性別友好的暫行特別措施，是很難創(chuàng)造、提供有利于婦女激發(fā)權(quán)能的空間和條件的。

黑龍江婦女土地權(quán)益調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1/6以上(17.5%)的受訪婦女表示自己的“名字已經(jīng)/即將登記在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證的承包方代表欄”，而男性此項比例為54.6%。值得關(guān)注的是，有近1/3(31.6%)的受訪婦女表示對此“不清楚”，42.7%的受訪婦女不清楚“目前所在村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行到哪個階段”，28.8%的受訪婦女不清楚“你們村的出嫁女，她在娘家的承包地如何處理”，36.8%的受訪婦女不清楚“你們村的離婚婦女，她的承包地如何處理”，55.3%的受訪婦女不清楚“你們村出嫁女離婚后又回到娘家，她的承包地如何處理”，29.5%的受訪婦女不清楚“你們村丈夫去世且沒有再婚的婦女，她及其子女的承包地如何處理”，且上述各項的比例均高于男性。

在村莊治理中，當(dāng)前村“兩委”中女性比例低、農(nóng)村女黨員比例低、村民代表中女性比例低的狀況難以在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)，女性參與村莊重大事務(wù)決策的機會、過程、結(jié)果仍不平等。在村民自治背景下，涉及農(nóng)嫁女、離異女、招贅婿等群體的各項土地權(quán)益以村民會議或村民代表會議表決的“民主”程序，按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則確定，這些村莊中的權(quán)利邊緣個體往往被“缺席審判”，原本屬于自己的土地權(quán)益就此無償成為其他村民的利益。而且，因侵權(quán)行為是村組集體決策而非個人行為，導(dǎo)致農(nóng)嫁女、離異女、招贅婿等群體的土地權(quán)益糾紛案件處置過程十分艱難，立案難、阻力大、缺少法律依據(jù)等都使被侵害的利益群體缺少制度性的保護(hù)與救濟(jì)。當(dāng)村規(guī)民約侵害到婦女土地權(quán)益時，面對求助的婦女，相關(guān)部門也常常陷入束手無策的境地。如果通過司法途徑，法院又常以村委會不是一級行政機構(gòu)，不能提起行政訴訟為由拒絕；如果提請民事訴訟，法院又以村委會與村民不屬于平等的民事主體、村委會不能成為民事訴訟的主體為由拒絕。婦女告狀無門，只能再轉(zhuǎn)而尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和信訪部門，而基層政府對村委會的土地自治權(quán)利又缺乏有效的行政約束，導(dǎo)致受損群體維權(quán)的主要方式變成逐級甚至越級上訪，在經(jīng)過層層轉(zhuǎn)批后最終仍不免回到村莊場域內(nèi)協(xié)商解決。

三、思考與展望

鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的振興，更是農(nóng)民的振興。盡管當(dāng)前實際駐留于農(nóng)村的婦女?dāng)?shù)量大于男性，但這并不必然帶來婦女合法權(quán)益的有效保障，以及婦女參與公共治理的機會、意愿和能力的增長。農(nóng)村婦女實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)賦權(quán)和政治賦權(quán)的過程存在結(jié)構(gòu)性障礙，需要在土地制度的設(shè)計和執(zhí)行過程中強化婦女的實體性和程序性權(quán)利，將社會性別視角納入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展戰(zhàn)略中通盤考慮，在公共政策制定、執(zhí)行過程中充分考量婦女主體性的發(fā)揮。沒有法律制度的有力支撐，沒有婦女在農(nóng)村公共事務(wù)中決策權(quán)的保障，難以撼動村社場域以男性主導(dǎo)的利益分配格局，難以從根本上改變婦女在村莊自治過程中的依附地位和缺席狀態(tài)。

(一)農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定方面應(yīng)完善政策銜接，及早立法

近年來有關(guān)村級集體經(jīng)濟(jì)組織的政策性表述較多，但缺少有效銜接。如2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中第二十三條規(guī)定：“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能，開展實行‘政經(jīng)分開’試驗，完善農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運行機制。”2016年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2016〕37號)第十二項規(guī)定：“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系?！?019年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第三章第十九條規(guī)定：“村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職?！睂τ趧冸x還是合一，仍缺少法律的明確表述。當(dāng)前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村黨組織、村民委員會的關(guān)系尚未明晰，由不同主體認(rèn)定成員身份的狀況普遍存在。為減少未來可能發(fā)生的爭議，建議全國人大常委會及早將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法列入國家立法規(guī)劃，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上吸納婦聯(lián)組織的意見和建議，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)定主體、組織架構(gòu)、成員身份(尤其是農(nóng)嫁女、入贅婿、離異女等群體)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利責(zé)任關(guān)系等做出明確規(guī)定，避免村民自治背景下多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生。

(二)明確土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的共有屬性，維護(hù)婦女意志和主張

經(jīng)2018年第二次修正后的《農(nóng)村土地承包法》第十六條第二款及第二十四條第二款對農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益及相應(yīng)權(quán)證應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入的規(guī)定，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)為承包農(nóng)戶內(nèi)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的人的共同共有關(guān)系。現(xiàn)有土地承包關(guān)系不以戶內(nèi)人口增加、家庭結(jié)構(gòu)變化而改變，婦女在戶內(nèi)的合法權(quán)益在面臨分家析產(chǎn)、離婚分割時需進(jìn)一步細(xì)化可操作程序。當(dāng)前，《婦女權(quán)益保障法》修改的制度基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)均已相對成熟，建議修改《婦女權(quán)益保障法》時，在“財產(chǎn)權(quán)益”章及“婚姻家庭權(quán)益”章關(guān)切土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等婦女合法土地權(quán)益，并與《農(nóng)村土地承包法》《民法典·物權(quán)編》《民法典·婚姻家庭編》相銜接。同時在土地確權(quán)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革過程中鼓勵在土地承包經(jīng)營權(quán)證的承包方代表人欄體現(xiàn)夫妻雙方名字，鼓勵土地流轉(zhuǎn)合同是夫妻共同簽名生效，以制度維護(hù)家戶中被遮蔽的婦女的意志和主張。

(三)司法救濟(jì)方面，應(yīng)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的調(diào)解和仲裁工作中引入社會性別視角，并倡導(dǎo)性別配額

建議在修訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》時，在第十三條關(guān)于農(nóng)村土地承包仲裁委員會中“農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)人員不得少于組成人員的二分之一”，以及在全體組成人員選舉產(chǎn)生的主任、副主任的規(guī)定中有關(guān)于性別配額的相關(guān)倡導(dǎo)，如女性成員不少于三分之一。同時，除涉及國家機密、商業(yè)秘密和個人隱私以及當(dāng)事人約定不公開的情形外，在經(jīng)得雙方同意后，鼓勵農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛在村開庭。婦女賦權(quán)過程不應(yīng)是自上而下、自外而內(nèi)被動灌輸和給予的，而應(yīng)是由內(nèi)而外產(chǎn)生的，同時可以通過政策引導(dǎo)、行政手段創(chuàng)造條件。在村開庭的過程也是普法的過程，可以讓更多的農(nóng)村居民尤其是農(nóng)村婦女通過實際案例更好地了解土地政策、明晰個人合法權(quán)益。

(四)將婦女參與鄉(xiāng)村治理的約束性指標(biāo)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃主要指標(biāo)，保障婦女對村莊重大事項的知情、參與、決策和監(jiān)督權(quán)利

性別平等、男女共建共享美麗鄉(xiāng)村是促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明和基層社會治理的題中之意。當(dāng)前村級黨組織、村民委員會、村民代表中女性比例仍然較低，婦女缺少對公共事務(wù)和村莊重大決策的知情、參與、決策和監(jiān)督的機會，婦女權(quán)益易遭受侵害。建議將農(nóng)村婦女參與鄉(xiāng)村治理的各項指標(biāo)納入《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2022-2026年)》，在鄉(xiāng)村振興過程中積極倡導(dǎo)性別平等，持續(xù)從體制機制上推動農(nóng)村婦女政治參與，繼續(xù)在村級組織換屆選舉中推進(jìn)比例配額的暫行特別辦法，鼓勵婦女更廣泛地參與村議事會，發(fā)揮村級婦聯(lián)組織的作用，提高農(nóng)村婦女的組織化程度，為婦女合法權(quán)益發(fā)聲，為村莊女性權(quán)益代言。