審計(jì)監(jiān)督對(duì)降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響研究

地方政府債務(wù)與國家政治經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，直接影響國家發(fā)展與穩(wěn)定。我國地方政府債務(wù)規(guī)模呈急速增長(zhǎng)趨勢(shì)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。筆者經(jīng)過實(shí)證研究與分析，針對(duì)現(xiàn)有問題提出對(duì)策與建議。

一、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及主要風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

我國地方政府債務(wù)成因復(fù)雜、規(guī)模龐大、收益較低而又難以監(jiān)測(cè)，無論是微觀的公司金融層面還是宏觀的實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資回報(bào)率層面，地方政府債務(wù)都對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的中長(zhǎng)期平穩(wěn)健康發(fā)展提出了挑戰(zhàn)?？v觀全國除天津外其他省市的一般公共預(yù)算收入均呈現(xiàn)持續(xù)正增長(zhǎng)狀態(tài)，橫向?qū)Ρ确治鰱|中西三地區(qū)的財(cái)政收入情況，中東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)，三地區(qū)整體呈現(xiàn)由東向西的階梯式遞減趨勢(shì)。通過對(duì)比近三年地方政府性債務(wù)與全國債務(wù)總量占比情況（如表1），不難看出地方政府性債務(wù)占比較大但該比例逐年下降。

表1 2015-2017年地方政府性債務(wù)情況

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

通過深入剖析研究我國地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)可以觀察到結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在或有負(fù)債的規(guī)模方面。目前我國發(fā)行政府債券采用的是自己發(fā)行自己償還的方式，責(zé)任范圍的界定更加明確。自發(fā)自還的模式從一定層面對(duì)地方政府控制自身風(fēng)險(xiǎn)能力加以提高，讓政府提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，從理論層面對(duì)地方政府加以約束，減少破產(chǎn)的可能性。統(tǒng)計(jì)觀察2017、2018年各地方政府債務(wù)情況，深入剖析各地方政府的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果如表2所示。

結(jié)合表2分析，2017、2018兩年間各地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生程度不一，其中貴州、云南等5地2017年的債務(wù)率均超過了警戒線，但2018年陜西與湖南的債務(wù)率均下降到標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，11個(gè)省債務(wù)率在預(yù)警區(qū)域間，16個(gè)省債務(wù)率低于70%。整體來看，目前全國地方政府的債務(wù)水平保證在合理的控制范圍內(nèi)，需要特別關(guān)注西南經(jīng)濟(jì)發(fā)展較緩慢地區(qū)的債務(wù)結(jié)構(gòu)。

二、實(shí)證研究

（一）研究方法

政府審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過增加地方政府債務(wù)審計(jì)投入力度、問責(zé)力度的方法提高審計(jì)監(jiān)督力度，對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生震懾力，從而有效規(guī)范地方政府舉債規(guī)模，降低政府債務(wù)增長(zhǎng)率，合理規(guī)范債務(wù)結(jié)構(gòu)，防止地方政府的過度舉債，以降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。為了更好地說明審計(jì)監(jiān)督對(duì)降低地方政府性債務(wù)的影響，根據(jù)以上分析及參考余應(yīng)敏（2018）財(cái)政研究文獻(xiàn)，提出假設(shè)1、2。

表2 2018年底各省債務(wù)率及負(fù)債率表 單位：%

假設(shè)1：國家審計(jì)投入力度與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。即通過增加審計(jì)人員的數(shù)量以推動(dòng)審計(jì)質(zhì)量的提高，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督功能實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。

假設(shè)2：國家審計(jì)問責(zé)力度與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。即通過提高國家問責(zé)力度，揭示問題,不斷防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，即問責(zé)力度越大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越小。

（二）數(shù)據(jù)來源

由于數(shù)據(jù)缺失剔除新疆及西藏兩個(gè)地區(qū)，選取我國2012—2016年30個(gè)省級(jí)政府的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為研究樣本進(jìn)行實(shí)證分析。樣本數(shù)據(jù)主要來源于《中國審計(jì)年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《審計(jì)署績(jī)效報(bào)告》以及choice金融數(shù)據(jù)端。由于大部分網(wǎng)絡(luò)資料未將地方政府性債務(wù)數(shù)據(jù)作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)相對(duì)比較分散，故本文所涉及的數(shù)據(jù)均為手動(dòng)整理而得。

（三）模型設(shè)定與變量選取

本文實(shí)證研究所涉及的變量情況表如表3所示。

為深入研究審計(jì)監(jiān)督與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，根據(jù)理論分析以及研究假設(shè)，提出假設(shè)模型，分別以地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為被解釋變量，以國家審計(jì)投入力度、國家審計(jì)問責(zé)力度為解釋變量，并且結(jié)合控制變量，構(gòu)建多元線性回歸模型。

為了檢驗(yàn)假設(shè)1、2，本文構(gòu)建以下模型：

RISKi=α1+β1LnRi+γ1ZGi+δ1FLi+λ1JJi+μ1YSi+ν1COMi+εi（i=2012,2013,…,2016）

其中，α1,β1,γ1,δ1,λ1,μ1,ν1是回歸系數(shù)，εi是隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，i代表年份，取值范圍是2012—2016年，為檢驗(yàn)國家審計(jì)投入力度、國家審計(jì)問責(zé)力度與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，依次建立面板數(shù)據(jù)模型形式進(jìn)行選擇與估計(jì)。

三、實(shí)證分析

（一）描述性統(tǒng)計(jì)

從描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果（表4）來看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（RISK）的范圍是0.001到0.563，平均值為0.069，說明中國各地區(qū)的償債能力有顯著差異，部分省份債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超過了財(cái)政收入，具有較大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。觀察解釋變量，審計(jì)投入力度（LNR）的范圍由5.778變化到8.986，平均值為7.831，表明各地區(qū)的審計(jì)人員投入力度差異明顯，部分地區(qū)明顯缺乏審計(jì)人員，審計(jì)的力度不夠，急需加強(qiáng)人員的配給才好更加有效地保障國家審計(jì)的作用最大化。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題金額（ZG）的范圍由0.058到3.702，平均值為1.052，表明各地區(qū)審計(jì)問責(zé)力度存在明顯差異且波動(dòng)程度較大，部分地區(qū)仍存在大量未被查處的問題，因此可能會(huì)成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

表3 模型變量定義

其余各控制變量的最小值與最大值差異均較大，說明債務(wù)情況隨時(shí)間地點(diǎn)的不同而不同。鑒于不同地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與發(fā)展情況、預(yù)算收支管理的差異，但各地區(qū)都存在低于平均值的情況，需要相關(guān)部門提高重視程度，并因地制宜采取合理政策措施。

（二）相關(guān)性分析

表5是相關(guān)性分析結(jié)果，由檢驗(yàn)結(jié)果可以看出：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（RISK）與審計(jì)投入力度（LNR）、審計(jì)問責(zé)力度（ZG）、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率（JJ）、預(yù)算軟約束（YS）均存在相關(guān)性關(guān)系，其中被解釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（RISK）與解釋變量審計(jì)投入力度（LNR）、審計(jì)問責(zé)力度（ZG）之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，說明國家審計(jì)的監(jiān)督力度與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間呈反比例關(guān)系。部分變量系數(shù)之間的相關(guān)性程度不高，但其并不會(huì)影響實(shí)驗(yàn)結(jié)果。表中兩個(gè)解釋變量與被解釋變量的相關(guān)系數(shù)與本文假設(shè)預(yù)測(cè)的符號(hào)相一致，符合模型建立情況。

表4 描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

表5 相關(guān)性分析結(jié)果

（三）模型回歸分析

由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大且選取的是30個(gè)省級(jí)政府、6年的面板數(shù)據(jù)，采用固定效應(yīng)模型可以較好的控制時(shí)間和地區(qū)等不可控制因素的影響，利于解決變量的內(nèi)生性問題。本文運(yùn)用eviews10.0對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行多元線性回歸檢驗(yàn)，以檢驗(yàn)審計(jì)監(jiān)督與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，具體回歸結(jié)果如表6所示。

表6 回歸結(jié)果

從表6可以看出回歸的擬合度指標(biāo)即調(diào)整后的R2較大為0.952，說明有較好的擬合程度，所選取的變量能較好解釋與被解釋變量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。在回歸結(jié)果中，解釋變量都在不同顯著水平上通過檢驗(yàn)，且符號(hào)與預(yù)期符號(hào)一致。從模型的回歸結(jié)果可以看出，解釋變量審計(jì)投入力度與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)相關(guān)且審計(jì)投入力度的系數(shù)值即β1的絕對(duì)值越大，顯著性水平越高，審計(jì)投入力度與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系即投入越多有經(jīng)驗(yàn)的審計(jì)人員有助于提高審計(jì)監(jiān)督能力，越能降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由此可知，為了降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)力度，提高債務(wù)審計(jì)效率。從模型的回歸結(jié)果可以看出假設(shè)2，審計(jì)問責(zé)力度與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，即審計(jì)整改率越高越能降低地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)金額率回歸系數(shù)顯著為負(fù)，說明審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題金額越多，各地方政府財(cái)政越健全，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)越小。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)分析

為檢驗(yàn)上文結(jié)論的可靠性，通過替換變量檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)健性。根據(jù)《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》的通知(財(cái)預(yù)[2017]35號(hào))第十條，并借鑒蒲丹琳（2014），將被解釋變量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)（RISK）替換為債務(wù)增長(zhǎng)率（ZW），回歸結(jié)果如表7所示。從回歸結(jié)果可以看出債務(wù)增長(zhǎng)率（ZW）與審計(jì)投入力度（LNR）、審計(jì)問責(zé)力度（ZG）均呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，與原模型結(jié)論一樣，沒有顯著變化，即審計(jì)投入力度越強(qiáng)、問責(zé)力度越大，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就越小。

表7 穩(wěn)健性檢驗(yàn)回歸結(jié)果

四、研究結(jié)論及建議

（一）研究結(jié)論

本文以驗(yàn)證地方政府債務(wù)審計(jì)監(jiān)督效果為出發(fā)點(diǎn)，通過構(gòu)建面板數(shù)據(jù)模型，深入分析了審計(jì)投入力度、審計(jì)問責(zé)力度與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，得出以下結(jié)論。

1.國家審計(jì)投入力度與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。審計(jì)投入的力度越強(qiáng)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)減小。國家審計(jì)機(jī)關(guān)利用專項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目充分發(fā)揮監(jiān)督作用，增強(qiáng)審計(jì)人員的投入力度，擴(kuò)大審計(jì)審查范圍，審計(jì)效果越好，越能降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.國家審計(jì)問責(zé)力度與地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。審計(jì)問責(zé)力度越大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越小。通過審計(jì)機(jī)關(guān)加大對(duì)有問題債務(wù)數(shù)據(jù)的審查力度，用審計(jì)發(fā)現(xiàn)金額量來度量審計(jì)的揭示功能。通過提高審計(jì)問責(zé)力度，增加各地政府財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行的透明度，將債務(wù)規(guī)模控制在合理的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)從而化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.國家審計(jì)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。通過具體分析地方政府性債務(wù)情況可以看出國家審計(jì)主要從對(duì)存量債務(wù)的化解、債務(wù)管理制度的完善以及對(duì)債務(wù)資金的監(jiān)管等方面降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這也說明國家審計(jì)對(duì)于地方政府債務(wù)具有較強(qiáng)的監(jiān)督治理效果，所以加強(qiáng)地方政府債務(wù)的審計(jì)工作具有重要意義。

（二）對(duì)策與建議

1.加強(qiáng)國家審計(jì)監(jiān)督

通過加大各地區(qū)審計(jì)人員的投入與管理，保障審計(jì)力量。同時(shí)，加大審計(jì)問責(zé)力度，督促整改，提高監(jiān)督成效。通過拓寬審計(jì)思路，以提高審計(jì)質(zhì)量為突破口，不斷拓展審計(jì)問責(zé)領(lǐng)域以達(dá)到控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

2.建立并完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系

可以借鑒他國的先進(jìn)制度理念建立帶有本國特色的審計(jì)評(píng)價(jià)體系，更好地為國家審計(jì)的工作服務(wù)。

3.建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

首先制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果的處理方法。債務(wù)預(yù)警結(jié)果的不同，選擇應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的處理措施也不同，這需要通過制定統(tǒng)一的處理方法加以規(guī)范。面對(duì)無風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果，仍應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)債務(wù)變化情況；面對(duì)中度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果，通過防范為主控制為輔的處理方式化解風(fēng)險(xiǎn)，各地區(qū)需要在項(xiàng)目投資時(shí)嚴(yán)格審批制度，限制大量財(cái)政支出的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)使用資金的管控，將違規(guī)使用、挪用資金等現(xiàn)象扼殺在萌芽階段。其次，健全債務(wù)管理組織體系。通過由財(cái)政部門定期組織召開地方政府性債務(wù)主題會(huì)議，為利益主體之間搭建平臺(tái)，便于相互溝通交流。此外，債務(wù)管理組織中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警人員的素質(zhì)高低對(duì)預(yù)警結(jié)果具有直接影響，因此需要不斷加強(qiáng)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，保障預(yù)警結(jié)果的真實(shí)可靠。

4.完善地方政府債務(wù)預(yù)算管理和信息披露

首先，細(xì)化地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度。需要從管理模式、預(yù)算編制制度、績(jī)效考核以及中期的預(yù)算評(píng)估等方面健全債務(wù)預(yù)算管理。其次，提高地方政府債務(wù)信息透明度。最后，完善地方債務(wù)信息披露制度。地方政府要定期披露債務(wù)信息并作解釋說明，接受各部門的監(jiān)督，對(duì)于不完善的地方及時(shí)整改。