全面推進(jìn)灣長(zhǎng)制的法律思考及對(duì)策

關(guān)鍵詞 河長(zhǎng)制 灣長(zhǎng)制 海洋生態(tài)環(huán)境

作者簡(jiǎn)介：邱露純，浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.181

目前，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍然不容樂(lè)觀，受污染物排放、海灣工程開(kāi)發(fā)、生態(tài)退化等因素的影響，目前我國(guó)海灣存在水環(huán)境污染嚴(yán)重、海灣生態(tài)功能退化、海灣空間被侵占、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理問(wèn)題復(fù)雜等問(wèn)題，急需構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效管理機(jī)制，從而推動(dòng)我國(guó)海洋的生態(tài)文明建設(shè)。

當(dāng)前，灣長(zhǎng)制已在我國(guó)建立并實(shí)施。本文將結(jié)合灣長(zhǎng)制在我國(guó)的實(shí)踐，從而分析當(dāng)前灣長(zhǎng)制在我國(guó)實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題，并且提出相應(yīng)的法律對(duì)策。

一、我國(guó)灣長(zhǎng)制的實(shí)踐

（一）我國(guó)灣長(zhǎng)制的試點(diǎn)工作

2017年，國(guó)家海洋局印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展“灣長(zhǎng)制”試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確提出了要在“一省四市”（河北省秦皇島市、山東省膠州灣、江蘇省連云港市、海南省?？谑幸约罢憬。﹩?dòng)灣長(zhǎng)制的試點(diǎn)工作。同年9月，全國(guó)首個(gè)灣長(zhǎng)制實(shí)施方案《關(guān)于推行灣長(zhǎng)制加強(qiáng)海灣管理保護(hù)的方案》出臺(tái)，提出要全面實(shí)行灣長(zhǎng)制，由各級(jí)黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任行政區(qū)域的總灣長(zhǎng);各級(jí)的相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任行政區(qū)內(nèi)的灣長(zhǎng)，建立市、區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）的三級(jí)灣長(zhǎng)體系。次年，灣長(zhǎng)制的試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，部分沿海地市啟動(dòng)灣長(zhǎng)制的試點(diǎn)工作，浙江省、山東省以及海南省已經(jīng)全面推行灣長(zhǎng)制工作。

（二） 灣長(zhǎng)制的地方實(shí)踐

下文中，將以連云港市、溫州市和寧波市的灣長(zhǎng)制實(shí)踐為例分析目前我國(guó)灣長(zhǎng)制的地方實(shí)踐。

連云港市是江蘇省灣長(zhǎng)制的試點(diǎn)地區(qū)之一，目前已經(jīng)建立了以市、縣、鄉(xiāng)、村的四級(jí)聯(lián)動(dòng)的灣長(zhǎng)組織體系。目前，溫州市的灣長(zhǎng)制分級(jí)管理制度走在浙江省的前列。以蒼南縣為例，目前蒼南將行政區(qū)內(nèi)的海灣分成了不同的責(zé)任區(qū)，每個(gè)區(qū)都由不同的灣長(zhǎng)進(jìn)行負(fù)責(zé)，并且設(shè)立公示牌;瑞安市灣長(zhǎng)制的試點(diǎn)工作中，針對(duì)目前村級(jí)灘涂邊界不明確的問(wèn)題，由當(dāng)?shù)氐拇甯刹繐?dān)任灣長(zhǎng)，從而確保海灣及灘涂的各項(xiàng)責(zé)任能夠得以落實(shí);樂(lè)清市則由五名工作人員專門負(fù)責(zé)灣長(zhǎng)制的日常工作;洞頭區(qū)則對(duì)灣長(zhǎng)制進(jìn)行了制度創(chuàng)新，在東頭國(guó)家海洋公園核心區(qū)“藍(lán)色海灣”的整治區(qū)域中啟動(dòng)了“灣長(zhǎng)制”的工作。

與上述地區(qū)灣長(zhǎng)制的管理模式不同，象山縣依照“屬地管理、條塊結(jié)合、分片包干”的原則，分別確定鄉(xiāng)級(jí)和重點(diǎn)村級(jí)的“灘長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)各自轄區(qū)范圍內(nèi)在灘涂地塊存在的違規(guī)行為，并對(duì)該違規(guī)行為進(jìn)行處罰，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定“周督察、旬通報(bào)以及月總結(jié)”的制度。

二、 灣長(zhǎng)制實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題

實(shí)行灣長(zhǎng)制，對(duì)于解決我國(guó)的海灣污染問(wèn)題，改善海灣環(huán)境質(zhì)量都有著重要的作用。然而，在實(shí)施我國(guó)灣長(zhǎng)制的過(guò)程中，仍然存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）灣長(zhǎng)制與現(xiàn)行管理體制不協(xié)調(diào)

目前，灣長(zhǎng)主要是由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，這為在海洋生態(tài)保護(hù)過(guò)程中的各部門聯(lián)動(dòng)起到了積極的作用，能夠促進(jìn)我國(guó)海灣的區(qū)域化管理。但目前我國(guó)的灣長(zhǎng)制更多的表現(xiàn)在各地政府在本轄區(qū)范圍內(nèi)的協(xié)同治理，而缺乏跨行政區(qū)域協(xié)同治理的行動(dòng)。實(shí)踐中，由于各地政府對(duì)“灣長(zhǎng)制”實(shí)行方式和速度存在差異，在考核指標(biāo)和污染治理標(biāo)準(zhǔn)等方面也有著較大的區(qū)別，這就導(dǎo)致了不同的行政區(qū)域在海灣的生態(tài)治理上效果有所不同。此外，目前，灣長(zhǎng)制也并不能很好的協(xié)調(diào)地方環(huán)境保護(hù)部門與流域管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。而這不僅會(huì)導(dǎo)致灣長(zhǎng)制的日常工作推進(jìn)效果緩慢，也會(huì)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體系造成負(fù)面的影響。而還有一些地方，將以灣長(zhǎng)制為借口，增加當(dāng)?shù)氐木幹?，這也不利于我國(guó)行政管理體系的發(fā)展。

（二）灣長(zhǎng)制缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督機(jī)制

目前，“灣長(zhǎng)制”的運(yùn)行主要是由地方黨政的主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行管理，對(duì)其個(gè)人的權(quán)利、能力和意愿太過(guò)于依賴，灣長(zhǎng)制的實(shí)行效果受地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人水平的影響很大。目前，對(duì)河長(zhǎng)的監(jiān)督主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種方式。內(nèi)部監(jiān)督指的是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，包括離任審查、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)等制度對(duì)河長(zhǎng)進(jìn)行監(jiān)督考核;外部監(jiān)督指的是，通過(guò)設(shè)立公告牌、建立海灣環(huán)境信息發(fā)布平臺(tái)等向公眾披露海灣的相關(guān)環(huán)境信息，從而接受社會(huì)的監(jiān)督。然而現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制在一定程度上忽略了總灣長(zhǎng)與灣長(zhǎng)之間以及區(qū)域與區(qū)域之間的監(jiān)督，這有可能會(huì)導(dǎo)致當(dāng)海灣環(huán)境事件產(chǎn)生時(shí)，總灣長(zhǎng)和灣長(zhǎng)之間、行政區(qū)域之間的責(zé)任推諉。

（三）缺乏對(duì)河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制的對(duì)接機(jī)制

河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制體分別從內(nèi)陸和海洋兩個(gè)方面體現(xiàn)了“空間綜合的思路，同時(shí)從海岸帶水環(huán)境問(wèn)題的源頭和終端解決問(wèn)題。河長(zhǎng)制的側(cè)重點(diǎn)是，將重點(diǎn)流域按照干流、支流、河段和合道環(huán)境等多個(gè)級(jí)別的整治責(zé)任和水環(huán)境的指標(biāo)具體落實(shí)到省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)級(jí)別的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，其管理體制同時(shí)呈現(xiàn)出橫向和縱向的兩個(gè)要求。而灣長(zhǎng)制的工作重點(diǎn)則是對(duì)海灣環(huán)境進(jìn)行管理，比如對(duì)海陸污染物排放進(jìn)行管控，排污許可制度以及污染物排海總量控制等等。通過(guò)對(duì)河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制的分析可知，前者主要是對(duì)陸源的污染物進(jìn)行管控，而后者的工作重點(diǎn)為海灣的環(huán)境修復(fù)以及污染物排海的總量控制。目前，我國(guó)河海污染連通的問(wèn)題較為嚴(yán)重，僅是孤立的實(shí)行河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制并不能很好的解決該問(wèn)題，因此需要探索兩者間的對(duì)接機(jī)制。

（四）灣長(zhǎng)制的基礎(chǔ)工作較為薄弱

由于海灣的領(lǐng)域范圍大，且一個(gè)海域中往往有好幾個(gè)行政區(qū)，因此影響海域生態(tài)的因素較為復(fù)雜，灣長(zhǎng)制要發(fā)揮其真正的作用，就需要徹底摸清海灣區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境狀況，弄清楚影響海灣生態(tài)環(huán)境的因素有哪些。如果未能準(zhǔn)確掌握海灣的基本情況，則必然會(huì)影響到灣長(zhǎng)制的決策和實(shí)施效果。目前，灣長(zhǎng)制不僅要對(duì)工業(yè)污染源進(jìn)行防治，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注城市生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染。灣長(zhǎng)制成功的關(guān)鍵就是對(duì)生活垃圾分類處理、城市污水集中處理、農(nóng)村改水改廁等問(wèn)題的處理。

三、實(shí)行灣長(zhǎng)制的法律對(duì)策

針對(duì)上文中提到的灣長(zhǎng)制與現(xiàn)行管理體制不協(xié)調(diào)、缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督機(jī)制、缺乏對(duì)河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制的對(duì)接機(jī)制以及灣長(zhǎng)制的基礎(chǔ)工作較為薄弱的問(wèn)題，目前構(gòu)建我國(guó)的灣長(zhǎng)制有如下的一些對(duì)策：

（一）健全灣長(zhǎng)制協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制

針對(duì)灣長(zhǎng)制與現(xiàn)行管理體制不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立健全灣長(zhǎng)制的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)機(jī)制。針對(duì)行政區(qū)域間河長(zhǎng)聯(lián)動(dòng)不緊密的問(wèn)題，可以在好幾個(gè)區(qū)域中建立灣長(zhǎng)委員會(huì)，對(duì)跨區(qū)域的海灣問(wèn)題通過(guò)決議和考核、監(jiān)督等方式進(jìn)行處理。針對(duì)灣長(zhǎng)與其他部門聯(lián)動(dòng)不緊密的問(wèn)題，可以以海灣的環(huán)境質(zhì)量管理為目標(biāo)，厘清在海灣的環(huán)境管理過(guò)程中，相關(guān)的責(zé)任人、參與人和監(jiān)督人的權(quán)利與相關(guān)義務(wù)，從而明確灣長(zhǎng)和其他部門之間的責(zé)任劃分，從而避免因?yàn)闄?quán)責(zé)不明而導(dǎo)致的推諉責(zé)任的情況。此外，還可以設(shè)置灣長(zhǎng)辦公室，建立聯(lián)席會(huì)議制度，明確牽頭單位和組成部門，形成上下、左右協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)海灣入海河口、環(huán)海灣岸線區(qū)域及海灣區(qū)域?qū)嵭新?lián)防聯(lián)控，形成首長(zhǎng)負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、全面參與共同推進(jìn)海灣保護(hù)管理的局面。

（二）以法律形式明確灣長(zhǎng)的職責(zé)劃分

目前，河長(zhǎng)制中總灣長(zhǎng)和灣長(zhǎng)之間、行政區(qū)域之間的責(zé)任推諉問(wèn)題，其主要原因在于沒(méi)有以法律的形式明確規(guī)定其職責(zé)。河長(zhǎng)制在我國(guó)已經(jīng)取得了巨大成功，然而僅有少數(shù)地區(qū)以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定了河長(zhǎng)的職權(quán)，我國(guó)的大部分地區(qū)并沒(méi)有將河長(zhǎng)制納入到我國(guó)的法律體系中，河長(zhǎng)制的實(shí)行主要是以行政命令的方式進(jìn)行的。在實(shí)踐中，不少地區(qū)將河長(zhǎng)制、灣長(zhǎng)制視作是臨時(shí)性的工作。因此，要徹底解決灣長(zhǎng)制中存在的責(zé)任推諉問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)要在法律法規(guī)中明確灣長(zhǎng)的職責(zé)劃分?？梢愿鶕?jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《中華人民共和國(guó)防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》和《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等相關(guān)的法律法規(guī)、政策文件，將“灣長(zhǎng)制”納入到我國(guó)的法律體系，為灣長(zhǎng)制提供強(qiáng)有力的法律保障，從而明確灣長(zhǎng)制在我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)管理體系中的地位，明確總灣長(zhǎng)和灣長(zhǎng)、不同行政區(qū)域之間的職責(zé)。

（三）建立河長(zhǎng)制與灣長(zhǎng)制的對(duì)接機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制和灣長(zhǎng)制有效銜接，灣長(zhǎng)制可以考慮實(shí)施灣長(zhǎng)制度的分級(jí)制度，明確各級(jí)灣長(zhǎng)的職責(zé)，明確各級(jí)灣長(zhǎng)的職責(zé)。海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題雖然是在海里，但是污染來(lái)源卻是在陸地上，因此不能“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”。保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)做到治海先治灣，治灣先治河，治河先治陸，應(yīng)當(dāng)要“打通陸地和海洋的機(jī)制體制優(yōu)勢(shì)”，打通流域和和海域的生態(tài)環(huán)境治理邊界，從而促進(jìn)灣長(zhǎng)制和河長(zhǎng)制的融合與發(fā)展。

（四）細(xì)化灣長(zhǎng)制任務(wù)分工

針對(duì)灣長(zhǎng)制基礎(chǔ)工作薄弱的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)要細(xì)化灣長(zhǎng)制的任務(wù)分工。首先，應(yīng)當(dāng)明確灣長(zhǎng)制的海灣管理名錄，灣長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)要摸清海灣資源開(kāi)發(fā)的狀況、海灣的水環(huán)境狀況、生態(tài)環(huán)境狀況、如海的河流狀況，從而全面掌握海灣的基本無(wú)情況。其次，灣長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)要根據(jù)海灣的基本情況，制定相應(yīng)的海灣保護(hù)方案。制定相關(guān)的實(shí)施方案，細(xì)化灣長(zhǎng)的工作任務(wù)、目標(biāo)并且簽訂目標(biāo)任務(wù)責(zé)任書(shū)。上級(jí)河長(zhǎng)通過(guò)將任務(wù)細(xì)化的方式將任務(wù)分解到下級(jí)灣長(zhǎng)，從而達(dá)到保護(hù)海灣的目的。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前海洋環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中較為突出的一環(huán)，我國(guó)通過(guò)實(shí)施灣長(zhǎng)制謀求對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)效管理機(jī)制，從而達(dá)到改善我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境的作用。當(dāng)前，我國(guó)的灣長(zhǎng)制在河長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，已經(jīng)取得了一定的成果并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，然而在實(shí)踐中仍然存在許多問(wèn)題，需要對(duì)該制度進(jìn)行完善。

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