新中國成立70年來財稅體制改革變遷及基本經驗

葉琛

摘要：新中國成立以來，財稅改革作為制度建設的重要部分，充當經濟改革的突破口和先行軍，已取得顯著成效。當前，財稅改革已構建起符合我國市場經濟要求的基本框架，為我國經濟發(fā)展提供了基礎保障?；诖耍恼掳磿r間順序對改革開放前財稅體制改革思想的萌發(fā)以及改革開放以來我國歷經的四個財稅改革時期進行探索，回顧和梳理。并根據不同時代特征下所采用的不同財稅體制模式，提出我國當前特色社會主義經濟建設可供利用的經驗。

關鍵詞：財稅體制改革;市場經濟;經驗總結

一、引言

新中國成立70年以來，我國成為世界第二大經濟體，綜合國力大幅提升，其中，財稅體制改革作為經濟改革的先行軍和突破口始終發(fā)揮著重要作用。自新中國成立，財稅體制自摸索、建立和改革歷經71年，回顧中國財稅體制改革歷程，總結我國財稅改革經驗，有利于加快建立現代化財稅體系。從國內的角度看，中國財稅改革發(fā)端于國內，但與馬克思主義中國化有著密切聯(lián)系，是全球不可分割的一部分;從世界的角度看，中國財稅改革始終沒有脫離國際環(huán)境，只是從國際經濟舞臺的幕后走向了臺前，由基層走上了頂端。這期間我國財稅改革從經濟體制改革向制度創(chuàng)新轉型，為經濟社會轉型、國家治理的現代化提供了強大動力。我國建立了較為完善的財稅體制框架，財政和稅收在國家治理和發(fā)展中的基礎支撐作用日益凸顯。但回顧71周年財稅體制發(fā)展的風雨歷程，改革任務依然繁重，內容龐雜;外力復雜，壓力突出，具有漏洞和片面性的觀點?；诖?，當前的研究任務應是明晰財稅改革的階段內容，澄清社會諸多片面認識和錯誤觀點，這對全面推動現代財稅體制改革，建設社會主義現代化強國、實現中國偉大復興具有重要意義;有利于更好發(fā)揮財稅在促進經濟穩(wěn)定發(fā)展、優(yōu)化資源配置結構等方面的重要作用。

二、文獻綜述

目前，學術界相關研究多關注于十一屆三中全會以來財稅體制改革變遷歷史歷程及經驗，而自新中國成立以來到1978年這一階段我國財稅體制的探索的研究很少。

姚佳（2011）對改革開放以來黨的財稅政策和國家財稅制度發(fā)展演變的歷程及基本經驗啟示進行了研究;另外，做出相似研究的還有高建榮（2014）、馬金華、薛迪（2018）等。呂煒、劉晨暉（2014）的研究從經濟規(guī)律和歷史邏輯出發(fā)，認識和闡述當時我國財稅改革正在經歷的和未來將會展現的改革面貌和現實趨向。趙全厚（2018）通過按照時間順序梳理了改革開放以來財稅體制改革的四大階段，重點分析各階段改革特點與成效。張昕煒（2018）總結我國改革開放以來財稅體制改革中存在的一些顯著問題，并在此基礎上提出加快我國財稅體制改革對策;除此，還有馬海亮（2019）等也做出類似研究。高培勇（2018）則大致勾勒出財稅體制改革的各階段，重點分析了我國財稅體制改革的基本軌跡、基本經驗和基本規(guī)律。馬海濤、郝曉婧（2018）的研究則通過回顧梳理改革開放以來財政監(jiān)督的發(fā)展與成就，并在此基礎上對當前以建立現代財政制度為目標的財稅體制改革進行展望。王雄飛、李香菊（2018）的研究提出現階段的財政體制應圍繞高質量發(fā)展動力變革，重點從創(chuàng)新驅動、消費拉動、均衡發(fā)展等方面進行改革，通過健全財稅立法體系、優(yōu)化轉移支付制度、全方位深化稅制改革，為其提供法律和制度保障。樓繼偉（2019）也通過按照時間順序，基于宏觀經濟運行和經濟體制改革的大環(huán)境下，回顧和梳理了 40 年重大財稅改革的出臺，相較于趙全厚的研究，該文在還原歷史的同時，更加注重澄清社會上存在的片面認識和錯誤觀點。

從現有研究來看，仍存在以下缺陷：首先，學者們對改革開放以來財稅體制改革階段的劃分仍不統(tǒng)一，但多分為“讓權放利”下財稅改革階段、分稅制財稅體制改革階段、公共財稅體制改革階段以及現代化財稅體制改革階段的四個階段。其次，學者們多直接研究改革開放以來的體制變遷，對新中國成立初期到十一屆三中全會期間的財稅體制的探索期研究較少，只是單獨研究財稅體制自形成以來的演變過程，脫離前階段的探索，這不利于對我國財稅體制起源思想的整體把握。因前期的探索階段也是財稅改革的重要組成部分，出于完整性的考慮，本文對財稅體制自新中國成立之初至今的發(fā)展全貌做全方位的研究。初步探索了建國初期至十一屆三中全期間我國財稅體制的萌芽，并將改革開放以來我國財稅體制改革分為四個階段進行探析，更加全面的分析我國財稅體制的由來。

三、改革開放前的財稅體制改革的探索時期

新中國成立之初，國家為了促進國民經濟的恢復，在財政體制上實行了高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理模式，同時為充分調動各地方的積極性，也采取了適度分權、分級管理的辦法，集中國家財力解決重大事件、均衡財政收入和支出是當時我國財政工作的出發(fā)點和落腳點，但總體上來說，仍呈現變動頻繁集分交替的特征。

1949年新中國成立初期，國民經濟重創(chuàng)，財政收入分散現象較為嚴重，國家財政承受著巨大的赤字壓力?；诖?，中央政府急需制定一套統(tǒng)一的財政管理體制。1950年3月中央作出統(tǒng)一國家財政經濟工作的決定，將財政管理權集中在中央，所有財政收支項目、收支程序、以及稅收制度等都由中央制定，國家總預算與決算由中央政府執(zhí)行;在財政體制上，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的國家建設型財政管理體制，財政收入的歸集和支出的撥付均由中央負責。這樣的管理體制，一方面保障了戰(zhàn)爭供給，另一方面支援了國民經濟的重點恢復，有利于保證國家有限財力的集中使用。

1951～1960年，實行集中統(tǒng)一與分級管理相結合的財政管理體制。1951年我國財政經濟情況開始逐漸好轉，而考慮到財政管理體制的高度集中，使各地方政府財政積極性太小，且國家資金經常處于上繳下?lián)苓^程，所以于1951年3月，把國家財政的收支由高度集中、統(tǒng)一于中央政府，改為在中央的統(tǒng)一領導下，實行初步的分級管理，以充分調動地方各方面的積極性，一方面有利于鞏固財政工作的統(tǒng)一管理與統(tǒng)一領導，另一方面有利于各地區(qū)更好地因地制宜。該決定標志著我國的財政收支開始向分級管理的辦法過渡，對我國財政管理體制的歷史演變發(fā)展具有重大意義。從1951年實行劃分收支到1956年實行總額控制辦法，財政體制總的趨勢是逐步加大地方財政的管理權限，逐步健全統(tǒng)一領導、分級管理的辦法。1958年，中央對各省、市、自治區(qū)實行了“以收定支，五年不變”的財政管理體制，但一定五年不變的財政管理辦法在執(zhí)行中遇到了困難。1959年，為了使財政預算的安排與年度國民經濟計劃相銜接，中央財政決定實行“總額分成、一年一變”，通過每年核定各地的預算指標和財政收入留用比例，以更好地處理中央和地方的財力分配關系。

1961～1965年，鞏固加強集中統(tǒng)一的財政管理體制。由于三年“大躍進”導致的巨大損失，再加上連續(xù)發(fā)生嚴重的自然災害，1961年，黨中央提出了國民經濟發(fā)展的“調整、鞏固、充實、提高”八字方針。為貫徹落實這個方針，需要在統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一體制下，統(tǒng)一調配人力、物力和財力。為此，1961年黨中央對分級管理的財政體制做出改進，決定將財政權限集中于中央、大區(qū)和?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）三級，堅決改變財權分散的現象，把下放給地方的大部分企業(yè)陸續(xù)收歸國務院有關部委管理，原下放給地方的權力也基本收回。

1966～1976年，“十年動亂”期間的財政管理體制。文化大革命期間，中央不適當地、過多地下放了經濟管理權限和財權，令經濟和財政管理體制歷經了一次較大的變動。在政治發(fā)生動亂、經濟遭受破壞的情況下，為了解決當時存在的重大突出問題，財政管理體制采取多種臨時過渡的辦法，變動頻繁。為克服“文化大革命”中盲目下放企業(yè)所帶來的混亂，從1977年開始，重新調整了部分企業(yè)的隸屬關系，上收了部分財政稅收、物資管理權。

由以上可以看出，在我國財稅體制前期的探索時期，一方面，“統(tǒng)收統(tǒng)支”高度集中的財稅體制助長我國當時衰弱的國民經濟迅速恢復，而重點國民經濟的恢復，為其他各方面的發(fā)展奠定良好基礎，調動了廣大工人階級和農民階級的積極性，同時使財稅制度在其他方面作用的發(fā)揮得到良好運用;另一方面，分級管理方法的實行開創(chuàng)了財稅體制分級管理之先河，并為后來所沿用創(chuàng)新，充分調動了各地方的積極性，有益于地方市場經濟的發(fā)展。然而，在這一探索階段，也出現了些許問題與不足。由于出現了“三年大躍進”和“十年動亂”等，后期對分級管理又實行高度統(tǒng)一，變動頻繁，造成經濟的波動和不穩(wěn)定發(fā)展;另外，這一階段實行的財稅體制覆蓋范圍不是全面的，而是有選擇的，財政支出主要是著眼于生產建設，而民生領域、福利層面等方面的支出則是在滿足于生產建設需要之后才有的，且占比較少。

四、改革開放以來的財稅體制改革變遷及其成效

改革開放40多年來，我國財稅改革作為經濟發(fā)展的創(chuàng)新突破口，在中國由計劃經濟時期步入市場經濟中發(fā)揮著基礎性、制度性和保障性作用，目前已取得舉世矚目的輝煌成就。與市場經濟改革進程相適應，中國財稅體制改革也相應地經歷了包干制財政體制、分稅制財政體制、公共財政體系的構建和現代財政制度建設四個重要時期。相較前期財稅體制實行，這一時期更加體系化、更加穩(wěn)步前進。首先，更明晰的財權事權劃分有益于維護社會公平，且中央地方分權循序漸進，各地方積極性被充分調動起來，表現為現行財稅體系效率更高。其次，財稅體系改革法制化程度逐漸增強，表現為立法層級更高，立法范圍更廣，執(zhí)法效率更高，法律監(jiān)督更嚴格。最后，現行財稅體系創(chuàng)新水平更高，隨著我國社會矛盾的轉變，人們對生活水平的要求越來越高，此時我國財稅體系需要不斷創(chuàng)新與完善來滿足人們對美好生活的追求，建設有中國特色的現代化財稅體制。

（一）1978～1993年包干制財政體制改革

為了改變“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“吃大鍋飯”帶來的不利影響，在十一屆三中全會之后，我國開始走上一條“摸著石頭過河”的道路。首先，中央決定先讓財政動起來，財政體制改革搞好了，能有效帶動和促進其他方面的各項改革。兩步“利改稅”、“分灶吃飯”等改革正是在這樣的背景下應運而生。且為了與當時正在歷經的市場經濟改革的探索時期相適應，我國財政體制改革表現為中央放權讓利，劃分收支，以調動地方政府積極性。

1980～1984年，實行“劃分收支，分級包干”，即將收入所得分類分成，按照相關法律規(guī)定劃分地方與中央收支，其次支出則按照企事業(yè)單位的隸屬關系予以劃分，地方預算支出先由地方政府安排，不足部分由中央補給，多余部分則上繳中央。1985～1988年，實行“劃分稅種，分級包干，核定收支”，實行兩步“利改稅”改革、復稅制改革等措施，使得稅收在經濟層面作用的范圍更廣、程度更深。1988～ 1993年，實行“多形式包干體制”。通過這一階段的財稅改革，調節(jié)了企事業(yè)單位與國家之間的分配關系，調動了地方和企業(yè)的積極性，在一定程度上提高了資源配置效率，總體來說，這一階段的財稅體制改革是中國財稅體制走向市場化的起點，對我國經濟發(fā)展起到助推作用。一方面，推翻了統(tǒng)收統(tǒng)支，給予企業(yè)和地方政府在經濟活動中的更多自主權;另一方面，在核心上將社會資源配置決定權交到市場手中，使得輔助的法律法規(guī)也應運而生，且包干財政體制也有利于促進相關法律法規(guī)的建立，以及各大市場的繁榮。

（二）1994～2003年分稅制改革

1992年黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的目標，為實現這一目標，當時黨和政府出臺了糧食流通體制改革、實行市場定價為主等措施，其后，在市場化程度加深的同時，原財政包干制的弊端便顯現出來：地方盛行保護主義，使得地區(qū)間經濟封鎖，導致地區(qū)差距增大，割裂了全國統(tǒng)一市場;稅種的征收既繁瑣又不公平;中央對地方的宏觀調控作用減弱等。因此，于1994年啟動規(guī)模最大、影響最強的“分稅制”財政體制改革。

分稅制改革分設了中央和地方兩套稅收征管機構，在劃分中央和地方事權和財權的基礎上，按稅種劃分了中央和地方的收入，劃分了各級財政的支出范圍，并且確定了分省稅收返還。此次改革解決了一些基礎性和主干性的問題，而放棄一些細節(jié)性的問題，如：將兩套流轉稅制改為統(tǒng)一的流轉稅制，以增值稅替代產品稅;合并國內外兩套個人所得稅;將針對企業(yè)所得征收的所得稅進行合并等等。按“統(tǒng)一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權”的要求，簡化了稅制體系，加強了中央的管理，為社會主義市場經濟體制的運行提供了制度保障。且相較前一階段改革，這一階段的成效包括：第一、更加體現公平，為市場公平競爭提供了條件解決了因包干財政體制的地區(qū)之間的保護主義;第二、規(guī)范了地方競爭，為中央與地方分權提供保障;第三、有利于維護國家長治久安。

（三）2004～2011年分稅制的完善與公共財政體制的構建

在上一階段分稅制改革過程中，雖然取得較大成效，但也出現一些問題，如在農村、企業(yè)存在嚴重亂收費現象，且作為財政另一面的財政支出并沒有引起足夠的重視等。為了解決這些問題，中央政府開始完善分稅制改革所帶來的不足，并進入公共財政體制的探索時期。該階段改革最大的特點就是“公共性”，即不再單一追求經濟的增長速度，而是中央會拿出更多的財政資金建設公共服務，以滿足社會公共需求。

此次改革內容包括：第一、擴大財稅的服務范圍和服務對象，讓更多人共享改革開放成果。第二、實行財政公開，增強政府的透明度，減少信息的不對稱。第三、通過財政分配作用，加大對醫(yī)療、文化和教育、科技、社會保障等社會公共領域的財政投入，降低地區(qū)貧富差距。第四、利用稅收的杠桿作用，對個人收入進行調節(jié)。此階段公共財政體制改革，對我國財稅體制建設具有重要意義：一方面，加快了傳統(tǒng)財稅觀念的轉變，有利于我國財稅制度的調整;另一方面，明確了我國將一直堅持財稅體制改革的方向。該階段的改革措施也取得了顯著成效：一方面，《預算法》的出臺及積極的部門預算下，初步構建起公共財政體制;另一方面，財政收支的“公共性”增強，政府職能更加綜合，全口徑的預算管理使得公共資源的配置更透明。

（四）2012年以來現代財稅制度的建設

在黨的十八大之前，我國財稅改革始終圍繞市場解決“缺位”和“越位” 問題，任務較為單純;而現在，則需要綜合考慮，統(tǒng)籌各個方面的建設，全面推進建設小康社會，全面深化改革。因此，黨的十八大拉開了財稅體制建設的又一帷幕。當前我國財稅體制建設應當以“加快財稅體制改革、完善公共財政體制、建設地方財稅體制和現代財政制度”為主題，推進國家治理體系與治理能力的現代化。具體內容包括：新常態(tài)背景下我國經濟轉型發(fā)展要求財政全面推進供給側結構性改革;以“營改增”為重點完善稅收制度;進一步完善我國預算體制;事權與支出責任劃分改革;保障和改善民生等。新一輪財稅體制的改革，不斷與我國市場經濟發(fā)展相適應，具有濃重的中國特色。中國財稅制度不斷提升，不斷匹配大國地位，是中國融入世界發(fā)展重要環(huán)節(jié)。且有以下成效：第一、新體制更主動的改革配合市場資源的配置，且新體制將在國家的治理現代化中的作用更加基礎化和支柱化;第二、財政體制全面推行供給側結構性改革來適應國家經濟轉向高質量的發(fā)展需求;第三、修訂《預算法》也讓財政預算有了更加法制性的規(guī)制，且全面營改增將進一步完善稅收制度。

五、當前存在的不足和未來展望

自1949年新中國成立以來，中國的財政體制從無到有，又在不斷的創(chuàng)新改革。從上文敘述中可以看出我國財稅體制改革實踐總體上來說是成功的：一方面，我國財稅體制改革遵循著我國基本國情和財稅體制及其運行機制的規(guī)律，初步探索一條中國特色的現代化財稅體系;另一方面，現在逐步由構建與市場經濟相適應的財稅體系向構建與國家治理能力和治理體系現代化相匹配的財稅體系跨越。但我國稅制體系的在一些方面的建設也仍存在著不足。

第一、中央和地方分權仍不清晰。一方面，在我國當前分稅制下中央和地方的事權與支出責任劃分不明確，各地方政府稅收歸屬權混亂;另一方面，當前我國預算體制仍處于初級階段的不夠完善狀態(tài)，預算體系覆蓋面小、缺乏嚴謹性，使得稅收執(zhí)行缺乏制度保障。

第二、財稅體系法制建設尚不健全，財稅監(jiān)督體系不盡規(guī)范。一方面，財稅體系立法層級較低，多為政府部門行政法規(guī)和暫行條例，法律權威不夠;另一方面，我國當前財稅監(jiān)督法制體系的法律約束力仍然較弱。

第三、稅制結構不盡合理。稅收種類不完善、覆蓋范圍小并且局限于幾個方面。且很多稅收制度對于促進社會分配公平、提高資源配置效率具有積極的意義但是尚未納入到稅種體制當中。稅制結構不合理性會導致各主體稅種之間的協(xié)調合作大打折扣，不利于社會公平達到理想效果，會對實體經濟發(fā)展起到拖后腿的負面影響。

基于以上，提出我國現代化財稅體系建設的方向包括以下主面。

第一、在我國當前財政分權體制下，進一步明確事權與支出責任，中央和地方按事權承擔支出責任。中央政府積極發(fā)揮自身引領作用，協(xié)調好下級政府間的關系，科學劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，合理配置各級政府稅收收入歸屬權，并建立事權與支出責任相適應制度，為財稅體制改革建立指導方案。

第二、進一步推進和加強財稅體系現代化法制建設，推動財稅監(jiān)督體系法制化建設。中央加大執(zhí)法力度，通過立法形式對財稅監(jiān)督體系各法律主體做明確規(guī)定，建立規(guī)范財稅監(jiān)督體系，并要求強調監(jiān)督程序、工作流程等的規(guī)范性。

第三、堅持創(chuàng)新發(fā)展，堅持減稅降費作為接下來工作的總基調。當前我國實體經濟發(fā)展動力不足，而實體經濟作為經濟發(fā)展的主力軍，國家需從多個方面來助推實體經濟增長。從我國財稅體系來看，政府要不斷減稅減費，減輕實體經濟發(fā)展的負擔，負擔輕了，實體經濟有了發(fā)展動力，才能更快振興。

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項目基金：2018湖南省自科基金項目“地方政府公共服務的策略互動對區(qū)域創(chuàng)新要素空間結構的影響研究”（2018JJ3013）;2018湖南省教育廳科學研究優(yōu)秀青年項目“地方政府公共服務競爭對城市群經濟集聚的影響及優(yōu)化對策研究”（18B479）;2019湖南省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“財政分權對全要素生產率的影響研究——基于‘省直管縣改革的準自然實驗”。

（作者單位：湖南財政經濟學院）