貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為的生成機(jī)理
——基于扎根理論的探索性分析

徐艷晴 蔡龔濤

（1.海南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，?？?570228；2.陜西師范大學(xué) 哲學(xué)與政府管理學(xué)院，西安 710119）

一、研究緣起

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家高度重視扶貧工作，扶貧工作先后經(jīng)歷計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的廣義扶貧階段、改革開(kāi)放后的財(cái)政“輸血”式的救濟(jì)扶貧階段、調(diào)整扶貧制度減少貧困為手段的扶貧階段、定點(diǎn)扶貧幫助貧困戶脫貧的扶貧階段。自2013年精準(zhǔn)扶貧政策全面推行至今，扶貧工作取得了巨大的成就。2013年底，中國(guó)貧困人口尚有8249萬(wàn)人，而據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2018年底中國(guó)貧困人口已經(jīng)降低到了1660萬(wàn)人。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略目標(biāo)，到2020年中國(guó)要實(shí)現(xiàn)貧困人口的全部脫貧。在脫貧剛性目標(biāo)的約束下，貧困退出政策的實(shí)施問(wèn)題已逐漸成為各級(jí)政府精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)踐的重點(diǎn)內(nèi)容，基于這一背景，貧困退出的精準(zhǔn)化問(wèn)題也開(kāi)始引起學(xué)界的關(guān)注。

根據(jù)現(xiàn)有的文獻(xiàn)，當(dāng)前貧困退出主要存在退出機(jī)制不靈活和缺乏監(jiān)督、[1]扶貧資源分配的不公平與不可持續(xù)性[2]等問(wèn)題，這些問(wèn)題可能會(huì)造成貧困退出中政府的底線性原則與貧困戶的發(fā)展性考量之間的矛盾，[3]即便國(guó)家強(qiáng)調(diào)“脫貧不脫政策”的政策，也會(huì)產(chǎn)生貧困退出政策的功能異化，[4]這些問(wèn)題在總體上構(gòu)成了當(dāng)前中國(guó)貧困退出政策的實(shí)施困境?，F(xiàn)有的研究也對(duì)這一困境產(chǎn)生的原因進(jìn)行了解釋：從扶貧對(duì)象看，扶貧激勵(lì)不相容、貧困戶的福利依賴和策略性行為[5]以及爭(zhēng)當(dāng)貧困戶激勵(lì)下的信息瞞報(bào)[6]等現(xiàn)象是基層干部無(wú)法有效實(shí)施脫貧政策的主要原因；從扶貧主體看，貧困退出困難主要是由于基層干部的人力有限和出于社會(huì)和諧的考慮[7]等原因?qū)е拢粡闹贫冉嵌瓤?，貧困退出政策?shí)施的困境則與地方政府的“脫貧錦標(biāo)賽”有關(guān)。[8]現(xiàn)有的文獻(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)退出政策實(shí)施的困境進(jìn)行了鏡像性的整體描述，也對(duì)其成因作了一定的解釋，其中基于基層扶貧干部對(duì)貧困退出政策實(shí)施困境的解釋，凸顯了基層干部在貧困退出政策實(shí)施中存在的隨意性和不確定性等現(xiàn)象。在公共管理研究文獻(xiàn)中，這類現(xiàn)象可以用基層干部機(jī)會(huì)主義行為的概念框架加以解釋。

機(jī)會(huì)主義的概念源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，在公共管理研究中，這一概念主要用來(lái)分析中國(guó)地方政府行為的不確定性和非規(guī)則性。[9]因此，以基層干部的機(jī)會(huì)主義行為為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)基層干部機(jī)會(huì)主義行為生成機(jī)理的探討，為貧困退出政策實(shí)施中的困境提供一個(gè)學(xué)理解釋框架。不過(guò)，由于當(dāng)前文獻(xiàn)中對(duì)地方政府機(jī)會(huì)主義行為的研究，主要是從地方政府機(jī)會(huì)主義的類型、成因、后果以及抑制辦法四個(gè)方面進(jìn)行探討：依據(jù)中國(guó)地方政府面對(duì)的三重關(guān)系情景劃分為政策執(zhí)行機(jī)會(huì)主義、政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)主義、政府維穩(wěn)機(jī)會(huì)主義三大類型，[10]具化的列舉式呈現(xiàn)片面追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效、盲目“維穩(wěn)”等機(jī)會(huì)主義類型，針對(duì)性較強(qiáng)的“專項(xiàng)機(jī)會(huì)主義”提出財(cái)政機(jī)會(huì)主義、屆別機(jī)會(huì)主義等類型；[11]認(rèn)為政府是經(jīng)濟(jì)理性和公共理性的矛盾統(tǒng)一體，在缺乏制度約束的條件下以及在利益誘惑的背景下，會(huì)導(dǎo)致政府的競(jìng)爭(zhēng)行為表現(xiàn)為追求自身利益最大化的機(jī)會(huì)主義行為，[12]參與代理人與監(jiān)督缺位以及個(gè)體的非理性也會(huì)使得地方政府做出機(jī)會(huì)主義行為。[13]而且地方政府作為中央政府與地方民眾的雙重代理人角色，又作為“經(jīng)濟(jì)人”，利益的重合會(huì)誘發(fā)地方政府的機(jī)會(huì)主義行為；[14]這種地方政府機(jī)會(huì)主義行為會(huì)導(dǎo)致地方政府忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)收益、對(duì)外部性問(wèn)題漠不關(guān)心并轉(zhuǎn)嫁成本、腐敗行為泛濫，[15]同時(shí)也會(huì)造成資源浪費(fèi)、加劇經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)、損害政府政績(jī)與公共形象；[16]因此應(yīng)當(dāng)平衡中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系和建立科學(xué)的行政官員考核機(jī)制及干部任免機(jī)制、[17]構(gòu)建合理配置的權(quán)力結(jié)構(gòu)、改革政府績(jī)效管理機(jī)制和完善問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)，[18]確立道德權(quán)威并健全制度規(guī)則約束權(quán)力人的敗德行為，[19]以此抑制地方政府機(jī)會(huì)主義行為。雖然學(xué)界關(guān)于地方政府機(jī)會(huì)主義的研究成果相對(duì)豐富，但總體上，目前研究的主要對(duì)象是組織的機(jī)會(huì)主義行為，對(duì)個(gè)體機(jī)會(huì)主義行為的研究關(guān)注不多，同時(shí)也未能就基層干部機(jī)會(huì)主義行為的生成提供較為成熟的理論框架。

因此，對(duì)于貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為生成機(jī)理的探討，是在缺乏成熟理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。從研究方法的角度上看，當(dāng)研究者的“研究目的是通過(guò)對(duì)煩瑣、細(xì)致的社會(huì)現(xiàn)象與資料總結(jié)與概括，發(fā)現(xiàn)動(dòng)態(tài)過(guò)程、變化規(guī)律、互動(dòng)關(guān)系”[20]時(shí)，扎根理論是最適合的方法。本文以H省基層扶貧干部的25份訪談資料為基礎(chǔ)，采用扎根理論研究方法，試圖通過(guò)反復(fù)比較和分析“從被研究者的視角觀察、搜集的資料”，[21]建構(gòu)貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為的生成機(jī)理。

二、研究方法和數(shù)據(jù)來(lái)源

由于既有的研究缺乏成熟的理論基礎(chǔ)，本研究試圖在沒(méi)有理論預(yù)設(shè)的前提下，運(yùn)用扎根理論研究方法對(duì)基層扶貧干部進(jìn)行深度訪談和對(duì)訪談資料進(jìn)行編碼，形成概念和類屬，從而總結(jié)、概括出基層干部機(jī)會(huì)主義行為生成機(jī)理。訪談對(duì)象為H省下屬縣（縣級(jí)市）政府、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府的一線扶貧干部，訪談對(duì)象的選擇首先將H省的15個(gè)縣（縣級(jí)市）按照經(jīng)濟(jì)指標(biāo)劃分為相對(duì)發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)兩類，然后根據(jù)實(shí)際情況選取縣、鎮(zhèn)兩類政府各5個(gè)，最后從中選擇25位基層扶貧干部進(jìn)行訪談。訪談的樣本情況如表1所示。從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和研究需求來(lái)看，20～30個(gè)訪談樣本量最為合適。[22]

表1 部分訪談對(duì)象基本資料統(tǒng)計(jì)表

訪談資料通過(guò)非結(jié)構(gòu)化訪談的方法獲得。非結(jié)構(gòu)化訪談提綱主要圍繞兩大問(wèn)題展開(kāi)：一是“您覺(jué)得有關(guān)貧困退出的各項(xiàng)政策是否易于執(zhí)行，哪些政策不容易執(zhí)行，您會(huì)采取何種辦法應(yīng)對(duì)，其中是否有些策略性的行為？”二是“您為什么要采取策略性的行為？”訪談時(shí)間集中于2019年3—4月，訪談時(shí)采用個(gè)別深度訪談法，每位基層干部的訪談時(shí)間在45分鐘到1個(gè)小時(shí)之間。訪談結(jié)束后，隨機(jī)抽取20份訪談紀(jì)要進(jìn)行整理，形成2萬(wàn)余字的檔案資料，并將整理后的材料反饋給訪談對(duì)象由其進(jìn)行校正以提高資料效度，然后采用連續(xù)接近法對(duì)檔案資料依次進(jìn)行開(kāi)放式編碼、軸心式編碼和選擇式編碼，提煉和歸納貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為的生成機(jī)理。[23]最后，將剩余的5份訪談紀(jì)要進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)，從而判斷是否還會(huì)發(fā)現(xiàn)核心類屬的新屬性及其內(nèi)在關(guān)系。

訪談資料顯示，當(dāng)前基層干部在貧困退出過(guò)程中的確存在機(jī)會(huì)主義行為，即為了達(dá)到上級(jí)考核的結(jié)果而實(shí)施的策略性行為，主要表現(xiàn)為退出程序執(zhí)行不到位、數(shù)字脫貧、信息隱瞞、退出政策執(zhí)行策略主義等。因旨在探究產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為的生成原因，機(jī)會(huì)主義行為本身不是論述的重點(diǎn)，故在此不進(jìn)行具體闡釋。

三、貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為的生成機(jī)理模型建構(gòu)

（一）開(kāi)放式編碼

開(kāi)放式編碼要求研究者在閱讀原始資料時(shí)，將所有的資料按其本身所呈現(xiàn)的狀態(tài)來(lái)設(shè)置概念或主題。在進(jìn)行編碼的過(guò)程中，研究者不能帶有預(yù)設(shè)概念，應(yīng)當(dāng)盡可能與原始資料保持一致。[24]因此通過(guò)對(duì)無(wú)結(jié)構(gòu)化訪談獲得的原始資料進(jìn)行逐句編碼形成相應(yīng)概念163個(gè)，剔除重復(fù)率少于兩次以及相互之間存在矛盾的概念，最終保留34個(gè)初始概念并形成12個(gè)對(duì)應(yīng)范疇，如表2所示。

（二）軸心式編碼

軸心式編碼是尋找通過(guò)開(kāi)放式編碼得到的初始范疇之間的邏輯關(guān)系，將初始范疇分別歸類在概念層次上屬于更高層的主范疇，從而更加明晰概念間的相關(guān)關(guān)系，并為構(gòu)建理論框架提供基礎(chǔ)。最終在研究中發(fā)展出五個(gè)主范疇，分別為政策認(rèn)同度、社會(huì)規(guī)范、任務(wù)難度、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和考核壓力。各主范疇及其所屬的初始范疇如表3所示。

表2 訪談紀(jì)要的開(kāi)放式編碼初始概念及范疇化

資料來(lái)源：作者自制。

（三）選擇式編碼

選擇式編碼是要挖掘可以統(tǒng)領(lǐng)所有主范疇的核心范疇，并將各主范疇用完整的邏輯進(jìn)行串聯(lián)，通過(guò)明晰核心范疇與主范疇之間的關(guān)系，形成可以用“故事線”的方式描述行為的現(xiàn)象與脈絡(luò)架構(gòu)。從而，“故事線”也就成為一種新的理論框架。通過(guò)分析，確定“貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為”為核心范疇，構(gòu)建“政策認(rèn)同度—社會(huì)規(guī)范—任務(wù)難度—監(jiān)督問(wèn)責(zé)—考核壓力”的分析框架，如圖1所示。核心范疇與分析框架間的邏輯關(guān)系是：基層干部的政策認(rèn)同度是其在貧困退出中做出機(jī)會(huì)主義行為的內(nèi)生動(dòng)力，社會(huì)規(guī)范是促使基層干部在貧困退出中做出機(jī)會(huì)主義行為的外驅(qū)動(dòng)力，任務(wù)難度是影響基層干部選擇機(jī)會(huì)主義行為的內(nèi)嵌環(huán)境因素，監(jiān)督問(wèn)責(zé)和考核壓力是影響基層干部選擇機(jī)會(huì)主義行為的外部環(huán)境因素。

（四）理論飽和度檢驗(yàn)

扎根理論研究中，理論飽和度檢驗(yàn)是通過(guò)對(duì)新的經(jīng)驗(yàn)資料是否出現(xiàn)新的概念類屬的分析，來(lái)判斷是否繼續(xù)采樣研究的標(biāo)準(zhǔn)。[25]因此，利用剩下的5份訪談紀(jì)要進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果顯示，模型中的初始范疇達(dá)到飽和狀態(tài)，除已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的五個(gè)主范疇外沒(méi)有其他的具有更高價(jià)值的概念范疇，并且也沒(méi)有發(fā)現(xiàn)存在于五個(gè)主范疇之間新的邏輯關(guān)系。故而，上述“貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為的生成機(jī)理模型”理論上是飽和的，符合扎根要求。

四、貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為的生成機(jī)理模型闡釋

基于扎根理論的探索性分析，研究發(fā)現(xiàn)，貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為的生成機(jī)理可以由政策認(rèn)同度、社會(huì)規(guī)范、任務(wù)難度、監(jiān)督問(wèn)責(zé)和考核壓力五個(gè)主范疇所構(gòu)成的生成機(jī)理模型進(jìn)行闡釋，具體解釋如下。

表3 軸心式編碼形成的主范疇

圖1 貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為的生成機(jī)理模型

第一，在貧困退出中，基層干部的政策認(rèn)同度是其機(jī)會(huì)主義行為選擇的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力?；鶎痈刹繉?duì)貧困退出政策的認(rèn)同度是指基層干部在執(zhí)行貧困退出政策時(shí)對(duì)政策目標(biāo)群體、政策規(guī)定所采用的措施辦法、政策設(shè)計(jì)的理念和內(nèi)容的認(rèn)可與接受的程度。作為政策的執(zhí)行主體，基層干部對(duì)政策的認(rèn)同與否以及認(rèn)同程度的高低會(huì)直接決定個(gè)體的行為選擇。一方面，在貧困退出當(dāng)中，部分基層扶貧干部由于對(duì)某些貧困戶的貧困情境存在主觀上的不認(rèn)同，認(rèn)為其貧困在本質(zhì)上是由于一種“等靠要”思想導(dǎo)致的個(gè)體性貧困，而非外部社會(huì)所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性貧困，從而應(yīng)當(dāng)快速、完全退出貧困幫扶序列?；诖耍糠只鶎痈刹吭谪毨顺稣叩膶?shí)施過(guò)程中往往會(huì)減少一些幫扶環(huán)節(jié)，或者通過(guò)形式合法的方式，如利用數(shù)字達(dá)標(biāo)的方式，來(lái)使得貧困戶“脫貧”。另一方面，政策的制定需要包含相應(yīng)的措施，貧困退出政策中一部分措施因?yàn)槭艿江h(huán)境不確定和復(fù)雜性的影響并沒(méi)有明確和清晰地加以制定。比如，對(duì)脫貧成效的約束對(duì)象只針對(duì)基層干部，并沒(méi)有對(duì)貧困戶進(jìn)行要求，導(dǎo)致貧困戶的脫貧異化成“基層干部的脫貧”。還有一些措施辦法又存在著一定程度的僵化，使得基層干部對(duì)所實(shí)施的措施辦法認(rèn)同度低。特別是由于貧困退出核實(shí)系統(tǒng)的變化和升級(jí)，基層干部需要來(lái)回填各種重復(fù)率高的表格，導(dǎo)致他們對(duì)該措施抱怨較多。基層干部對(duì)于政策認(rèn)同度不夠高會(huì)導(dǎo)致基層干部在執(zhí)行貧困退出政策時(shí)責(zé)任感的缺失，個(gè)體約束性的不足將會(huì)弱化其在精準(zhǔn)扶貧中應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

第二，社會(huì)規(guī)范是貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為產(chǎn)生的外驅(qū)動(dòng)力。社會(huì)規(guī)范是指人們基于環(huán)境感知形成的態(tài)度或非正式文化，它可以沖破內(nèi)在信念、價(jià)值觀和道德觀帶來(lái)的自我約束從而導(dǎo)致不當(dāng)行為，[26]即集體環(huán)境下形成的非正式文化會(huì)促使基層干部做出機(jī)會(huì)主義行為。在貧困退出政策實(shí)施過(guò)程中，隨著脫貧時(shí)間點(diǎn)的逼近，基層干部扶貧的壓力日趨加大。此時(shí)，上級(jí)便可能默許基層在可控和可接受的范圍內(nèi)，采取一些變通措施完成扶貧任務(wù)；某些貧困退出地方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)由于上級(jí)的鼓勵(lì)而被基層干部學(xué)習(xí)和效仿，其中可能包括政策實(shí)施中的某些機(jī)會(huì)主義的策略。理論上，社會(huì)規(guī)范與機(jī)會(huì)主義行為的因果關(guān)系是：不論來(lái)自單位內(nèi)外同事的“取經(jīng)”效仿還是來(lái)自上級(jí)的默許或暗示，當(dāng)基層干部感覺(jué)機(jī)會(huì)主義行為見(jiàn)怪不怪，已經(jīng)形成或者被他們視為某種氣候時(shí)，從眾性機(jī)會(huì)主義便成為大部分組織成員的選擇。

第三，任務(wù)難度是影響基層干部在貧困退出政策實(shí)施中選擇機(jī)會(huì)主義行為的內(nèi)嵌環(huán)境因素。任務(wù)難度是由任務(wù)的復(fù)雜程度、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、目標(biāo)要求和資源匹配等構(gòu)成的綜合指數(shù)，而且嵌入在貧困退出政策執(zhí)行過(guò)程的始終。目標(biāo)的剛性要求和情境的復(fù)雜程度直接決定著任務(wù)難度的高低，脫貧程序設(shè)定的清晰度和資源配置的情況則間接影響著任務(wù)難度的高低。首先，貧困退出政策的目標(biāo)要求即要準(zhǔn)確核驗(yàn)貧困戶是否達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)并使之退出，但是這一目標(biāo)的要求是系統(tǒng)性政策目標(biāo)在一個(gè)時(shí)段的集中反映。目標(biāo)的復(fù)合性使得基層干部在完成這一目標(biāo)的同時(shí)，需要耗費(fèi)大量精力考慮并完成相關(guān)性或者隱含性的目標(biāo)，而且也會(huì)讓基層干部權(quán)衡各項(xiàng)目標(biāo)的重要性，從而有重點(diǎn)地完成。正如貧困戶脫貧與否不單純依據(jù)貧困戶是否已經(jīng)達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，還要考量政策規(guī)定的該貧困戶退出的時(shí)間點(diǎn)，這種復(fù)合性目標(biāo)要求會(huì)使基層干部采取一定的策略性行為。其次，基層干部在執(zhí)行退出政策時(shí)直面政策目標(biāo)群體，為了完成剛性目標(biāo)需要依靠個(gè)人能力和依據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)對(duì)諸多復(fù)雜的矛盾和利益沖突。這些因素構(gòu)成了一個(gè)治理目標(biāo)具有綜合性、技術(shù)路徑清晰度低、環(huán)境差異敏感度高的“復(fù)雜政策”情境。[27]例如，基層干部不僅需要按照合規(guī)程序執(zhí)行退出政策，同時(shí)還需要考慮貧困戶自身的滿意程度，防止貧困戶因不滿意被退出進(jìn)行投訴或否定自身前期工作的情況發(fā)生。因此，基層干部為處理這一復(fù)雜矛盾便會(huì)基于利己或責(zé)任規(guī)避邏輯做出機(jī)會(huì)主義行為。再次，貧困退出政策程序?yàn)閷?shí)現(xiàn)制定與執(zhí)行兩方面的有機(jī)結(jié)合，會(huì)采用簡(jiǎn)化現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性和降低執(zhí)行成本的方式進(jìn)行設(shè)定，從而導(dǎo)致程序設(shè)定存在一定的模糊性和靈活性。程序的模糊性和靈活性使得基層干部執(zhí)行任務(wù)時(shí)缺乏行動(dòng)依據(jù)，增加個(gè)體行為不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，并為其做出機(jī)會(huì)主義行為提供裁量性空間。例如，核算貧困戶收入的程序設(shè)定便忽視了收入情況的復(fù)雜性與評(píng)估核算的煩瑣性，使得基層干部可以采用各種權(quán)宜的方式完成既定流程。最后，基層干部有效完成脫貧工作離不開(kāi)物質(zhì)資源的支持，但由于脫貧工作任務(wù)艱巨以及政府資源的有效性，常常出現(xiàn)人手配置短缺、資金補(bǔ)貼不足等資源短缺現(xiàn)象，增加了基層干部執(zhí)行成本。資源配置的不足也將會(huì)影響基層干部工作的積極性，基層干部出于個(gè)人利益最大化的考量，在執(zhí)行貧困退出政策工作時(shí)便會(huì)有選擇性地執(zhí)行。如政策要求基層干部需要遍訪貧困戶，再加之基層干部需要反復(fù)來(lái)往村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是交通補(bǔ)助較少，需要基層干部額外墊付，一些基層干部便會(huì)采取減少入戶次數(shù)的辦法。

第四，監(jiān)督問(wèn)責(zé)作為外部環(huán)境因素對(duì)機(jī)會(huì)主義行為具有多向度的影響。一方面，監(jiān)督問(wèn)責(zé)包括對(duì)弄虛作假等的監(jiān)督和懲罰，這對(duì)機(jī)會(huì)主義行為有著震懾和防范的作用。另一方面，監(jiān)督問(wèn)責(zé)失度也可能成為機(jī)會(huì)主義行為的促推因素?，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了某種“監(jiān)督問(wèn)責(zé)悖論”，旨在抑制和防范機(jī)會(huì)主義行為的措施更多成為機(jī)會(huì)主義的促推劑。其因果鏈條可做簡(jiǎn)要闡釋：高壓?jiǎn)栘?zé)大幅提升了基層干部在貧困退出上的利益攸關(guān)度，一盤(pán)輸全盤(pán)皆輸影響前程，避責(zé)因而成為必然選擇，努力完成任務(wù)成為避責(zé)的第一道防線；沒(méi)有完成任務(wù)和機(jī)會(huì)主義行為都可能受到處罰，但兩者之間有很大不同，沒(méi)有完成任務(wù)面臨的處罰是現(xiàn)時(shí)的當(dāng)下的，且屬于高概率確定性事件，而機(jī)會(huì)主義行為受到的處罰是滯后的，其概率高低不確定（取決于被發(fā)現(xiàn)的概率）；外部監(jiān)督多采取抽查方式，發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為的概率并不高，即使發(fā)現(xiàn)并被處罰，它和沒(méi)有完成任務(wù)受到的處罰之間還存在理性權(quán)衡的空間。從這個(gè)意義上說(shuō)，機(jī)會(huì)主義行為構(gòu)成了避責(zé)的第二道防線。從實(shí)踐來(lái)看，貧困工作成為各級(jí)政府的政治任務(wù)，問(wèn)責(zé)處罰力度也呈現(xiàn)高壓態(tài)勢(shì)，基層干部面臨通報(bào)、記過(guò)甚至免職等較為嚴(yán)厲的處罰。高壓?jiǎn)栘?zé)并沒(méi)有達(dá)到相應(yīng)的作用，反而由于監(jiān)督存在虛置的情況使其效果產(chǎn)生了反向作用。雖然建立了多渠道全方位的監(jiān)督體系，但是體系在執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)異化，監(jiān)督表面化、形式化以及監(jiān)督力度不足等監(jiān)督虛置的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致對(duì)基層干部不當(dāng)行為的查處概率下降，為基層干部做出機(jī)會(huì)主義行為提供條件。實(shí)際上，監(jiān)督主體多元化并不會(huì)帶來(lái)“1+1”的監(jiān)督效果。內(nèi)部監(jiān)督設(shè)置重點(diǎn)項(xiàng)目和按照技術(shù)性治理的邏輯[28]盡可能量化和簡(jiǎn)化監(jiān)察內(nèi)容，從而造成監(jiān)察內(nèi)容范圍受限，基層干部可以利用自己的信息優(yōu)勢(shì)以及囿于時(shí)間精力限制而采取權(quán)宜性執(zhí)行。[29]外部監(jiān)督包括第三方評(píng)估和媒體監(jiān)督以及公眾監(jiān)督，這類監(jiān)督具有非強(qiáng)制性以及時(shí)效性滯后的問(wèn)題，基層干部利用自己相對(duì)第三方具有的信息優(yōu)勢(shì)從而做出相應(yīng)的機(jī)會(huì)主義行為。

第五，考核壓力是基層干部在貧困退出工作中做出機(jī)會(huì)主義行為的外部環(huán)境因素?？己嗽u(píng)估由考核指標(biāo)、考核內(nèi)容、考核方式和考核結(jié)果構(gòu)成，考核指標(biāo)的細(xì)化、內(nèi)容的繁雜、方式的多樣以及結(jié)果的影響會(huì)增加考核壓力。首先，貧困退出工作的考核愈趨按照技術(shù)治理和提高貧困退出率的邏輯，采用精細(xì)化、量化、一刀切和全覆蓋的原則設(shè)定指標(biāo)，考核指標(biāo)的復(fù)雜化增加了考核壓力。貧困退出成效考核指標(biāo)一般由定量和定性兩大部分、八個(gè)大項(xiàng)、多達(dá)幾十個(gè)小項(xiàng)構(gòu)成，并且不同部門(mén)進(jìn)行考核的指標(biāo)還會(huì)不同，增加了基層干部面對(duì)考核的工作量。其次，基層干部一方面作為執(zhí)行任務(wù)的終端，另一方面又作為考核的中心，不僅需要面對(duì)來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)和市縣的考核，還需要接受?chē)?guó)家和省級(jí)層面的考核。而且，考核結(jié)果不僅影響基層干部的績(jī)效工資，更影響基層干部的選拔任用?？己吮緫?yīng)作為貧困退出工作的“指揮棒”和“推動(dòng)器”，激勵(lì)基層干部有效地完成既定目標(biāo)。但是在既有考核壓力背景下，個(gè)人能力被過(guò)度估高且個(gè)人責(zé)任被不斷擴(kuò)大，考核壓力形塑了一種以各類具體的、權(quán)宜的和隨意的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義邏輯。[30]

五、研究結(jié)論和發(fā)展空間

通過(guò)非結(jié)構(gòu)化深度訪談與扎根理論分析，本研究構(gòu)建了一個(gè)貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為致因的整合診斷框架，并對(duì)主要因素及其作用機(jī)理進(jìn)行了理論闡釋。第一，基層干部對(duì)政策目標(biāo)群體以及政策措施辦法認(rèn)同度是其在貧困退出中選擇機(jī)會(huì)主義行為的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力；第二，以非正式制度狀態(tài)存在的社會(huì)規(guī)范是貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為選擇的外驅(qū)動(dòng)力；第三，既有的任務(wù)難度作為內(nèi)嵌環(huán)境因素影響基層干部做出機(jī)會(huì)主義行為；第四，監(jiān)督問(wèn)責(zé)的效果不足是影響基層干部在貧困退出中選擇機(jī)會(huì)主義行為的外部環(huán)境因素；第五，考核壓力是基層干部做出機(jī)會(huì)主義行為的外部環(huán)境因素。

上述框架對(duì)有效防范基層干部在貧困退出中做出機(jī)會(huì)主義行為具有實(shí)踐意義，明確了防范工作的努力方向和著力點(diǎn)。首先，從政策認(rèn)同度著手弱化基層干部主動(dòng)選擇機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)。核心措施包括加強(qiáng)價(jià)值引導(dǎo)和強(qiáng)化行政倫理約束，培養(yǎng)基層干部社會(huì)責(zé)任感，充分考量基層干部執(zhí)行環(huán)境進(jìn)而推進(jìn)政策科學(xué)化等，以提高基層干部的政策認(rèn)同度。其次，從社會(huì)規(guī)范著手，建設(shè)實(shí)事求是、誠(chéng)實(shí)守信的組織文化和內(nèi)外環(huán)境，尤其加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的約束，因?yàn)樾姓I(lǐng)導(dǎo)的言行舉止會(huì)在潛移默化中形塑社會(huì)規(guī)范。這不是用環(huán)境決定論為基層干部的機(jī)會(huì)主義行為開(kāi)脫個(gè)人責(zé)任，而是強(qiáng)調(diào)環(huán)境建設(shè)的重要性。再次，從任務(wù)難度著手。目標(biāo)要求、程序設(shè)定和資源配置應(yīng)當(dāng)充分考慮現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性和相關(guān)主體行為的不確定性，要合理設(shè)置目標(biāo)要求，盡可能明晰程序設(shè)定和提供充足資源從而減少任務(wù)執(zhí)行難度。此外，為了降低任務(wù)的復(fù)雜程度，要使基層干部面對(duì)的情境趨于清晰化，包括需完善基層干部與上級(jí)政府的溝通渠道，并合理分配各級(jí)政府在面對(duì)鄉(xiāng)村矛盾和利益沖突中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，從而使基層干部面臨的困境壓力分散化。另外，從提升監(jiān)督效果入手，完善監(jiān)督的主體、內(nèi)容、范圍和時(shí)間以及要秉持發(fā)展理念、明晰容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)有效協(xié)同、辯證選用干部，建立脫貧攻堅(jiān)中基層干部的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。[31]最后，完善考核評(píng)估體系，合理給予基層干部考核壓力，特別是貧困退出指標(biāo)體系構(gòu)建由產(chǎn)出取向向結(jié)果取向的轉(zhuǎn)化。由于結(jié)果導(dǎo)向關(guān)注的是組織使命和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)更加傾向于終極產(chǎn)品和實(shí)際社會(huì)效果的實(shí)現(xiàn)。[32]因此，要與時(shí)俱進(jìn)地對(duì)貧困退出指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)適優(yōu)化，包括根據(jù)不同環(huán)境、社會(huì)需求進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，也包括對(duì)會(huì)產(chǎn)生明顯機(jī)會(huì)主義行為的指標(biāo)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。

本研究構(gòu)建了貧困退出中基層干部機(jī)會(huì)主義行為致因的整合分析框架，在該主題研究的系統(tǒng)化方面邁出一步，期望有助于研究的持續(xù)深入。同時(shí)，本研究也存在一定的局限性和改進(jìn)空間。本研究資料主要通過(guò)非結(jié)構(gòu)化訪談收集，訪談對(duì)象總數(shù)和覆蓋地域有限，扎根理論分析也受到個(gè)人價(jià)值取向和知識(shí)面的影響。未來(lái)研究可擴(kuò)大對(duì)象群體和覆蓋范圍，進(jìn)一步改進(jìn)扎根理論的分析，同時(shí)設(shè)計(jì)相關(guān)量表并采用調(diào)查研究的方法進(jìn)行交互驗(yàn)證。其次，非結(jié)構(gòu)化訪談收集的資料都屬于訪談對(duì)象的主觀觀點(diǎn)和認(rèn)知，體制等重要因素的客觀評(píng)估及其影響沒(méi)有納入分析框架。實(shí)際上，中國(guó)體制特性和相應(yīng)的任期制度、任職制度、人事制度、晉升錦標(biāo)賽等因素，經(jīng)常獨(dú)立或聯(lián)合地出現(xiàn)在對(duì)政府機(jī)會(huì)主義生成機(jī)理的解釋中。[33]第三，除了對(duì)分析框架的驗(yàn)證和進(jìn)一步改進(jìn)外，后續(xù)研究還應(yīng)基于各地情況的巨大差異，量身確定貧困退出中機(jī)會(huì)主義行為的主要致因及其相對(duì)影響力，從而為防范的實(shí)踐提供指導(dǎo)。

（感謝北京大學(xué)周志忍教授、海南大學(xué)李宜釗教授提出的寶貴意見(jiàn)。感謝匿名評(píng)審人提出的修改意見(jiàn)。）