行政協(xié)議效力判斷的特點

摘 要：本文通過對2019年最高院頒布的《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》以及10起行政協(xié)議典型案例的梳理發(fā)現(xiàn)，實踐中對行政協(xié)議效力的判斷模式參照民事合同效力判斷的框架，只是在細部體現(xiàn)出行政法效力判斷的特色，如考慮公共利益、信賴利益等。并根據(jù)指導(dǎo)案例的判詞簡要梳理了行政協(xié)議效力判斷的特點，從而為未來更精細化的效力判斷理論提供思考。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;行政協(xié)議效力;效力判斷基準

一、法律法規(guī)中對行政協(xié)議法律效力判斷的困境

行政協(xié)議，是指行政機關(guān)以實施行政管理目的，與行政相對人就有關(guān)事項經(jīng)協(xié)商一致而成立的一種雙方行為。2019年通過的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條更為具體的表述了行政協(xié)議無效的情形。其中，第二款之規(guī)定“人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效”相比于中“不違反行政行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范”更加明確了行政協(xié)議效力判斷與民事法律中效力判斷的關(guān)系。

由此可見，當前我國缺乏行政協(xié)議無效認定的專門性規(guī)則，只是轉(zhuǎn)致性提示可以適用行政行為效力的規(guī)定和民事法律相關(guān)規(guī)定。而由此產(chǎn)生的兩種部門法之間效力判斷的沖突并沒有因此減少。為解決上述問題，本文基于最高院的發(fā)布的指導(dǎo)案例，分析整理出法官對行政協(xié)議效力狀態(tài)的判斷，對我國行政協(xié)議法律效力狀態(tài)進行研究。

二、司法實踐中對行政協(xié)議法律效力狀態(tài)的判定

《最高人民法院發(fā)布10起行政協(xié)議案件典型案例》于2019年12月10發(fā)布并實施，其效力級別為“司法解釋性質(zhì)文件”。從發(fā)布時間和文件名稱都可以看出該典型案例意在通過案例形式，對行政協(xié)議案件的實踐問題提出進一步明確指導(dǎo)。

筆者整理了其中有關(guān)行政協(xié)議效力的表述，發(fā)現(xiàn)人民法院可以直接援引合同法、對行政行為效力判斷的相關(guān)規(guī)定進行效力判斷。引用民事法律規(guī)范不等于效力判斷都采用民事合同的標準，仍要考慮行政協(xié)議合同中公共利益之目的以及行政行為的信賴利益，兩者并行不悖。正如指導(dǎo)案例中的“管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議”的效力判斷上，雖然重復(fù)授權(quán)在合同法視角上判斷可能無效，但由于信賴利益等其他因素考慮，仍然保留其效力。在無效標準的制定上，應(yīng)當積極尋求雙方利益的交集，以求在法制原則下追求總體利益最大化的方案，在此基礎(chǔ)上合理選擇規(guī)則適用的方案。

三、指導(dǎo)案例效力判斷的特點

1、主體適格

當事人主體適格是行政協(xié)議合法有效的重要基礎(chǔ)。而難點和爭議的焦點在于行政主體資格瑕疵時行政協(xié)議效力如何認定。根據(jù)職權(quán)法定和越權(quán)無效的原則，行政主體只能在其權(quán)限范圍內(nèi)訂立行政協(xié)議，但此時必然涉及到信賴利益保護的考慮。如指導(dǎo)案例中“安吉展鵬金屬精密鑄造廠訴安吉縣人民政府拆遷行政協(xié)議案”中，在安吉縣人民政府對涉案補償協(xié)議予以追認的情況下，協(xié)議效力應(yīng)予保留。因此，對于主體是否適格的判斷，實踐中結(jié)合了行政主體理論，又借鑒了民法中主體不適格導(dǎo)致合同效力待定的理論，允許追認。

2、意思表示真實

這一判斷基準在理論界和實務(wù)界都不受重視。例如在2015年之前的案例中，很少看到法院審查行政協(xié)議當事人意思表示的真實性。然而根據(jù)最高院最新頒布的典型案例中，法官對行政協(xié)議當事人意思真實的審查寫入判決書的數(shù)量超過一半。例如“王某某訴江蘇省儀征棗林灣旅游度假區(qū)管理辦公室房屋搬遷協(xié)議案”，雖無直接證據(jù)證明相關(guān)拆遷人員對王某某采用了暴力、脅迫等手段，但考慮到協(xié)商的時間正處于盛夏，王某某的年齡已近70歲，協(xié)商的時間跨度從早晨一直延續(xù)至第二日凌晨一點三十分左右等，綜合以上因素，難以肯定王某某在簽訂搬遷協(xié)議時系其真實意思表示。據(jù)此，否定了本案被訴的房屋搬遷協(xié)議。

3、依據(jù)合法

依據(jù)合法具體指行政協(xié)議的主導(dǎo)性權(quán)利義務(wù)必須具有法定的依據(jù)。由此體現(xiàn)出“行政活動必須有法律依據(jù)“的法律保留原則。當然，這里的“法”也有位階之分。實踐中有許多低位階法甚至是規(guī)范文件、會議紀要對行政協(xié)議的締約條件做出限制，因此依據(jù)法律是否正當是行政訴訟審查的又一重點。但值得注意的是，合法性只是效力判斷的一個基準，而非全部基準，是進行判斷的重要條件而非必要條件。例如“徐某某訴安丘市人民政府房屋補償安置協(xié)議案“，涉案《產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償協(xié)議書》關(guān)于給徐某某兩套回遷安置房的約定條款嚴重突破了安置補償政策，應(yīng)當視為該約定內(nèi)容沒有依據(jù)，屬于無效情形。

4、是否符合行政目的與公共利益

訂立行政協(xié)議的目的是行政機關(guān)為實現(xiàn)行政管理目的或者公共利益。因此，實踐中除了合法性外，還出現(xiàn)了“損害第三人利益和社會公共利益“的審查條件。這在一定程度上也與民事合同無效理論暗合。例如指導(dǎo)案例的判決書中”涉案爭議條款關(guān)于給徐某某兩套回遷安置房的約定不符合協(xié)議目的，損害社會公共利益，亦應(yīng)無效“、“補償協(xié)議的內(nèi)容未并損害展鵬鑄造廠的合法補償權(quán)益”。在具體案例中要具體分析，衡量雙方利益的實質(zhì)就是在衡量合同的私利益與行政的公共利益之間的關(guān)系。

四、結(jié)語

總的來看，實務(wù)中對行政合同效力的判斷模式并未超越民事協(xié)議效力判斷的框架，只是在細部體現(xiàn)出行政法效力判斷的特色，如考慮公共利益、信賴利益等。未來應(yīng)發(fā)展出更精細化的效力判斷理論以應(yīng)對實務(wù)需求，從而真正使得公法與私法可以融合解決實際問題。

參考文獻

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作者簡介：

賴佩琳（1998.8-），女，四川自貢人，本科，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）經(jīng)濟管理學(xué)院法學(xué)專業(yè)。