民辦高校分類(lèi)管理的困境與對(duì)策分析

鄭世珍　蒙素華　黃妙紅

【摘 要】本文針對(duì)民辦高校分類(lèi)管理中政府扶持政策不明朗、自主權(quán)未完全落實(shí)等問(wèn)題，從地方政府和學(xué)校內(nèi)部?jī)蓚€(gè)不同角度提出對(duì)策：地方政府完善具有地方特色的分類(lèi)管理制度，明確民辦高校辦學(xué)自主權(quán)，為民辦高校做好政策導(dǎo)向;民辦院校處理好社會(huì)公益性及資本逐利性的關(guān)系，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范辦學(xué)行為。

【關(guān)鍵詞】民辦高校 ?分類(lèi)管理 ?營(yíng)利性 ?非營(yíng)利性 ?治理結(jié)構(gòu) ?對(duì)策

【中圖分類(lèi)號(hào)】G ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2020）03C-0078-04

隨著民辦教育管理的系列政策和制度出臺(tái)，如何促進(jìn)民辦教育分類(lèi)管理、民辦高校如何自主選擇分類(lèi)登記仍面臨著不少的問(wèn)題。本文分析目前民辦高校分類(lèi)管理存在的一些問(wèn)題，從地方政府以及學(xué)校內(nèi)部?jī)蓚€(gè)不同角度提出對(duì)策。

一、民辦高校實(shí)施分類(lèi)管理的背景

根據(jù)2016—2018年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公告，民辦高校數(shù)量占全國(guó)高等院校比例約為28%，在校生在同類(lèi)院校中占比23%～24%（見(jiàn)表1）。這意味著民辦高校在我國(guó)高等教育發(fā)展中所起的作用越來(lái)越大。民辦高校的發(fā)展，較好地促進(jìn)了國(guó)家產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，有力地促進(jìn)了應(yīng)用型技能人才的培養(yǎng)。

民辦高校在高等院校中占的比例逐年增加，這是國(guó)家通過(guò)各種政策鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育的結(jié)果。國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量以捐贈(zèng)、出資、投資、合作等多種方式興辦教育，因此民辦教育的類(lèi)型、層次多種多樣。盡管民辦教育在不斷發(fā)展壯大，民辦教育院校也在不斷增加，但是舉辦者其出資方式與國(guó)外私立學(xué)校出資方式不同，國(guó)外私立學(xué)校更多的是捐資辦學(xué)，而我國(guó)投資辦學(xué)占比更多。投資辦學(xué)目的是取得經(jīng)濟(jì)利益，我國(guó)民辦教育法律規(guī)范都是基于捐資辦學(xué)和非營(yíng)利組織制定的，投資辦學(xué)及由此形成的營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)的權(quán)益得不到法律保障，必將影響民辦教育投資的積極性，還可能導(dǎo)致投資辦學(xué)者種種不規(guī)范行為，如抽逃辦學(xué)資金、不愿將資產(chǎn)過(guò)戶(hù)到學(xué)校導(dǎo)致“資產(chǎn)空殼”，或者打著“非營(yíng)利”的口號(hào)而實(shí)際上進(jìn)行營(yíng)利性辦學(xué)，這些都深深地影響民辦教育的健康發(fā)展。如果所有民辦學(xué)校都認(rèn)定為非營(yíng)利性學(xué)校，無(wú)形會(huì)打擊一部分投資者的積極性。因此，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我國(guó)需要對(duì)民辦教育進(jìn)行分類(lèi)管理。從源頭出發(fā)，針對(duì)兩類(lèi)不同的教育采取不一樣的管理措施和政策支持，將會(huì)更有效地管理和促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展。2016年以來(lái)，如何實(shí)施分類(lèi)管理，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民促法（修訂草案）》）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》、《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)，從政策上逐漸明確和規(guī)范民辦高校分類(lèi)管理。國(guó)家通過(guò)對(duì)民辦學(xué)校分類(lèi)管理，支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育，依法支持民辦教育發(fā)展，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

二、民辦高校分類(lèi)管理的困境分析

雖然從政策上逐漸規(guī)范了分類(lèi)管理，但是民辦高校到底選擇營(yíng)利性還是選擇非營(yíng)利性？《民促法（修訂草案）》第十九條提出：民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。雖然法律上明確了營(yíng)利性與非營(yíng)利性的區(qū)別，但目前推進(jìn)工作進(jìn)展緩慢，仍然存在選擇登記的困境。如何既能夠保證民辦學(xué)校健康發(fā)展，又能讓舉辦者提高積極性，需要通過(guò)分析其困境探尋分類(lèi)管理的出路。民辦高校分類(lèi)管理存在的困境表現(xiàn)在以下方面。

（一）針對(duì)非營(yíng)利性學(xué)校鼓勵(lì)和支持的政策操作細(xì)則尚不完善。如何通過(guò)政策有效引導(dǎo)民辦高校進(jìn)行分類(lèi)管理，對(duì)非營(yíng)利學(xué)校進(jìn)行扶持和獎(jiǎng)勵(lì)，以此鼓勵(lì)民辦高校選擇非營(yíng)利性學(xué)校，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理順利過(guò)渡？《民促法（修訂草案）》當(dāng)中提到了關(guān)于稅收、扶持獎(jiǎng)勵(lì)等多個(gè)條款，如采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠等多種政策。但是，具體該如何執(zhí)行，地方政府如何落實(shí)財(cái)政扶持方式、稅費(fèi)優(yōu)惠激勵(lì)政策，關(guān)鍵在于地方政府應(yīng)出臺(tái)并能執(zhí)行的具體條款。但現(xiàn)在一些地方政府在具體落實(shí)政策時(shí)仍存在落實(shí)不到位的情況。比如選擇非營(yíng)利性學(xué)校，那么給予舉辦者的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制是什么？而如果選擇營(yíng)利性學(xué)校，那么按照公司來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，土地、稅收方面又該采取什么量化標(biāo)準(zhǔn)？這些在一些地方政府制定的管理辦法當(dāng)中都還沒(méi)落實(shí)。對(duì)前期舉辦者投入的資金以及滾動(dòng)發(fā)展收入該如何獎(jiǎng)勵(lì)給舉辦者，這在民辦教育促進(jìn)法當(dāng)中同樣沒(méi)有提及。這些自然都會(huì)給舉辦者在選擇登記上存在一定的困惑。同時(shí)，在具體落實(shí)上地方政府需要會(huì)同教育主管部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、土地規(guī)劃部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、民政部門(mén)等召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同部署落實(shí)工作。只有疏通各部門(mén)之間的運(yùn)行規(guī)則，才能更好地落實(shí)分類(lèi)管理制度。

（二）學(xué)校如何落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的問(wèn)題。民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)問(wèn)題主要考慮兩點(diǎn)：一是招生及學(xué)費(fèi)問(wèn)題，二是教師待遇及穩(wěn)定問(wèn)題?！睹翊俜ǎㄐ抻啿莅福访鞔_：營(yíng)利性學(xué)校可以取得辦學(xué)收益，因此學(xué)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由民辦學(xué)校自主確定，逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。而非營(yíng)利性學(xué)校不能取得辦學(xué)收益，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府制定，這意味著地方政府管理部門(mén)對(duì)非營(yíng)利性民辦高校的招生方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都有導(dǎo)向性的政策，如果導(dǎo)向性好則學(xué)校發(fā)展好，但如果限制過(guò)于嚴(yán)格，辦學(xué)自主權(quán)空間不大，那么將會(huì)制約非營(yíng)利性學(xué)校的發(fā)展。在財(cái)產(chǎn)權(quán)方面，同樣存在困惑，非營(yíng)利性學(xué)校財(cái)產(chǎn)全部過(guò)戶(hù)到學(xué)校，已不屬于舉辦者，舉辦者也無(wú)法支配，那么在退出時(shí)舉辦者能得到多大程度的保障呢？而如果選擇營(yíng)利性學(xué)校，那么是否還能有政府的支持呢？支持力度有多大？非營(yíng)利性民辦高校在用人權(quán)方面，與公辦高校相比差距仍然較大，比如無(wú)編制、養(yǎng)老金與公辦單位教師相比有較大差距，職稱(chēng)評(píng)審方面也不占優(yōu)勢(shì)。這種種的擔(dān)憂(yōu)都使得舉辦者在營(yíng)利性和非營(yíng)利性之間徘徊，辦學(xué)自主權(quán)如果沒(méi)有落到實(shí)處，自然會(huì)影響到民辦學(xué)校的發(fā)展和分類(lèi)登記的選擇。

（三）民辦院校處理好社會(huì)公益性及資本逐利性的關(guān)系。民辦高校分類(lèi)管理處理社會(huì)認(rèn)可度的問(wèn)題，其實(shí)就是要處理好社會(huì)公益性和資本逐利性的問(wèn)題。民辦高校需要同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)條件才能稱(chēng)為非營(yíng)利性學(xué)校：一是舉辦者不取得辦學(xué)收益，二是民辦高校在清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)，缺一不可。非營(yíng)利性民辦高校對(duì)學(xué)校終止時(shí)的剩余財(cái)產(chǎn)沒(méi)有分配的權(quán)利，而營(yíng)利性民辦學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)可以取得辦學(xué)收益，終止時(shí)擁有學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)的分配權(quán)，剩余財(cái)產(chǎn)根據(jù)公司法的有關(guān)規(guī)定處理即可。

從舉辦者的角度分析，如果選擇登記為非營(yíng)利性學(xué)校，確實(shí)社會(huì)聲譽(yù)會(huì)比較好，也可以更好地得到政府的扶持和資助;但是，如果選擇登記為非營(yíng)利性學(xué)校則意味著要放棄學(xué)校資產(chǎn)所有權(quán)，退出時(shí)候資產(chǎn)也沒(méi)有，剩余資產(chǎn)歸屬社會(huì)而不屬于個(gè)人，這對(duì)于大多數(shù)投資辦學(xué)的舉辦者而言是比較難抉擇的。但《民促法（修正案》）給地方政府留有一個(gè)空間，即雖然取消了“合理回報(bào)”政策，但仍然認(rèn)可舉辦者的貢獻(xiàn)，給予舉辦者相應(yīng)的“補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)”。這一規(guī)定，有利于保護(hù)舉辦者合法利益，舉辦者能更好地權(quán)衡教育公益性和資本逐利性的關(guān)系。

而如果選擇登記為營(yíng)利性學(xué)校，當(dāng)然可以取得辦學(xué)收益，但也意味著需要在社會(huì)上競(jìng)爭(zhēng)，被當(dāng)作企業(yè)同等對(duì)待，政府的扶持與非營(yíng)利性民辦學(xué)校相比將會(huì)非常少。那么如何生存和發(fā)展呢？這需要出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)一步明確營(yíng)利性學(xué)校管理的辦法和相關(guān)的政策支持。比如盡快完善營(yíng)利性民辦高校的權(quán)利和義務(wù)、學(xué)校財(cái)產(chǎn)清算與資產(chǎn)轉(zhuǎn)換、營(yíng)利性高校監(jiān)督管理等，讓民辦高校的舉辦者權(quán)衡利弊，讓舉辦者在投資辦學(xué)的基礎(chǔ)上能更好地規(guī)范學(xué)校的管理，自主選擇登記類(lèi)別。

（四）完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范民辦院校辦學(xué)行為。首先，地方政府需要研究出臺(tái)民辦高校分類(lèi)管理的登記審批制度，規(guī)范民辦高校監(jiān)督管理體制和機(jī)制，特別是財(cái)務(wù)制度的監(jiān)管，從而規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為，構(gòu)建民辦高校依法治校、規(guī)范辦學(xué)、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的管理機(jī)制。而學(xué)校本身需要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)所選擇登記的類(lèi)型來(lái)修改章程，根據(jù)章程健全董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，以及其內(nèi)部治理體系，通過(guò)學(xué)校章程確定學(xué)校內(nèi)部治理主體之間的權(quán)利和義務(wù)，推進(jìn)非營(yíng)利民辦高校內(nèi)部治理體制機(jī)制，以此維護(hù)民辦高校持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。其次，健全資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。學(xué)校依照《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》實(shí)施財(cái)務(wù)管理，執(zhí)行財(cái)政部制定的《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》。民辦高校內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，依法建立財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)制度和財(cái)產(chǎn)管理制度，并按照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，獨(dú)立設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，編制財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表。外部建立健全第三方審計(jì)制度，規(guī)范民辦學(xué)校會(huì)計(jì)核算，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為。再次，完善民辦高校監(jiān)督管理辦法，預(yù)防變更頻繁、變相買(mǎi)賣(mài)學(xué)校資產(chǎn)、風(fēng)險(xiǎn)投資涌入等問(wèn)題的出現(xiàn)，細(xì)化舉辦者變更核準(zhǔn)程序，避免學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)流失。

此外，無(wú)論是非營(yíng)利性民辦高校還是營(yíng)利性民辦高校，都須加強(qiáng)信息公開(kāi)。可開(kāi)發(fā)民辦學(xué)校信息公開(kāi)平臺(tái)，向社會(huì)公開(kāi)信息，如公開(kāi)財(cái)務(wù)收入、財(cái)務(wù)預(yù)算、學(xué)校制度等重大校務(wù)信息，公布年檢結(jié)果、質(zhì)量報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告。核查學(xué)校辦學(xué)情況，在陽(yáng)光底下公開(kāi)民辦高校的發(fā)展目標(biāo)、學(xué)校發(fā)展?fàn)顩r以及可能存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，塑造民辦高校良好的社會(huì)形象，贏得社會(huì)的認(rèn)可。

分類(lèi)管理并不是“一刀切”，需要結(jié)合政策和民辦學(xué)校的基本情況進(jìn)行有效的引導(dǎo)，科學(xué)設(shè)計(jì)富有地方特色的分類(lèi)管理實(shí)施方案，以此化解民辦高校舉辦者的種種紛擾，統(tǒng)籌推進(jìn)非營(yíng)利性民辦高校和營(yíng)利性民辦高校的共同發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

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【基金項(xiàng)目】廣西教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2019年度課題“民辦高校分類(lèi)管理的困境與出路”（2019B113）的研究成果

【作者簡(jiǎn)介】鄭世珍（1981— ），女，廣西玉林人，管理學(xué)碩士，廣西城市職業(yè)大學(xué)副教授，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：職業(yè)教育管理、人力資源管理;蒙素華（1982— ），女，廣西崇左人，廣西城市職業(yè)大學(xué)副教授，研究方向：旅游管理;黃妙紅（1978— ），女，廣西崇左人，廣西城市職業(yè)大學(xué)副教授，研究方向：教育學(xué)。

（責(zé)編 王 一）