人民政協(xié)基層協(xié)商的現(xiàn)實困境與價值耦合探析

徐艷秋　許明　姜偉強

關(guān)鍵詞 政協(xié)協(xié)商 基層協(xié)商 價值耦合

基金項目：2019年度濰坊市人民政協(xié)理論與實踐研究會課題《建構(gòu)有時代氣息的人民政協(xié)基層“多維議政”模式》。

作者簡介：徐艷秋，濰坊職業(yè)學院副教授，博士;許明、姜偉強，濰坊職業(yè)學院。

中圖分類號：D616 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.292

人民政協(xié)是中國特色社會主義國家治理體系的重要組成部分，建構(gòu)并完善人民政協(xié)基層協(xié)商機制是完善我國政府治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一。人民政協(xié)聯(lián)系群眾的基層協(xié)商職能和人民政協(xié)的使命和責任形成了多場域價值耦合，聯(lián)系群眾開展基層協(xié)商工作是人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作的政治組織科學履職的重要方向，是實現(xiàn)社會主義人民民主的重要渠道。黨的十九屆四中全會的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中指出要“完善人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則，優(yōu)化界別設(shè)置，健全發(fā)揚民主和增進團結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的程序機制?！痹诖饲疤嵯拢孀R清楚人民政協(xié)基層協(xié)商的多場域價值耦合至關(guān)重要。

一、人民政協(xié)基層協(xié)商的現(xiàn)實困境

基層協(xié)商的價值和人民政協(xié)的三大職能高度耦合，本就生活在基層的政協(xié)委員日常工作也是面向具體工作，具有基層協(xié)商開展活動的天然條件。中國共產(chǎn)黨十八大以來，各地政協(xié)紛紛設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工作委員會，山東省壽光市在下轄的14鎮(zhèn)（街道）均設(shè)置政協(xié)工作室，工作室主任由鎮(zhèn)長（街道辦事處主任）兼任，各鎮(zhèn)（街道）黨（工）委宣傳統(tǒng)戰(zhàn)委員具體協(xié)助做政協(xié)工作。雖然各地在體制機制方面為人民政協(xié)的基層協(xié)商工作做了大量實質(zhì)工作，但是現(xiàn)階段的協(xié)商民主形式實際發(fā)展，還存在著很多問題。

（一）包容性失靈

基層協(xié)商主體是普通群眾，他們利益主體多元，利益關(guān)系復雜，但是基層協(xié)商需要在多元化主體中實現(xiàn)群眾的積極參與和自由表達，實現(xiàn)公正和明智的解決各自的利益沖突。 人民政協(xié)基層協(xié)商體制機制的建設(shè)較為落后，政協(xié)基層協(xié)商常見的履職方式是政協(xié)委員去基層調(diào)研，召集對口群眾協(xié)商，政協(xié)鎮(zhèn)（街道）主任由鎮(zhèn)長（街道辦事處主任）兼任，協(xié)商的議題設(shè)置采取自上而下的方式，由基層政府主導設(shè)置，基層群眾被動參與。協(xié)商機制建設(shè)的失落導致協(xié)商包容性的欠缺，協(xié)商參與的主體主要是基層精英、先賢等群眾代表人物，而普通群眾、外來務(wù)工人員等參與不足。

（二）平等性失真

我國是人人平等的社會主義國家，在社會主義初期階段，由于財富、權(quán)力和其他因素分配的問題，導致社會中依然存在富裕階層、中產(chǎn)階層、貧困階層的分類，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下社會的發(fā)展最終將消滅人民群眾中階層差異。但是現(xiàn)階段人民政協(xié)基層協(xié)商參與成員存在平等性失真的問題。

（三）收益性失效

由于各地的具體情況各異和參與者復雜性，基層協(xié)商存在形式化的趨向。人民政協(xié)基層協(xié)商的最初目的是通過政協(xié)委員履職實現(xiàn)聯(lián)系群眾，組織群眾協(xié)商，把協(xié)商的問題和結(jié)果通過參政議政的多種形式向行政部門反饋，通過政協(xié)委員雙向溝通組織讓基層群眾參與公共決策。基層群眾和政協(xié)委員在參政議政過程中會監(jiān)督基層協(xié)商的成果，從而改善政府管理，提升行政執(zhí)行的效率。但在實際運行中，基層協(xié)商的監(jiān)督作用受到很大限制，收益性較差?；鶎尤罕姾驼f(xié)委員都不是問責主體，基層協(xié)商的監(jiān)督同樣沒有法制的保障，基層協(xié)商的結(jié)果收益缺乏強制力和約束力。

二、人民政協(xié)基層協(xié)商的價值耦合

（一）建構(gòu)基層協(xié)商機制和廣泛政治協(xié)商的目標耦合

中國共產(chǎn)黨在長期領(lǐng)導革命和建設(shè)中一直高度重視基層協(xié)商民主的建設(shè)，2015年2月中共中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》和2015年6月中共中央辦公廳《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》兩個重要文件都提出了要建設(shè)科學的基層協(xié)商協(xié)調(diào)機制，同時健全社會主義協(xié)商民主制度，最終推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。 黨的十八大以來，習近平同志多次指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式?！?社會主義廣泛政治協(xié)商是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，廣泛政治協(xié)商的基礎(chǔ)是基層協(xié)商，在改革開放進入攻堅克難的關(guān)鍵階段，我們的事業(yè)面臨更復雜的環(huán)境和更多的利益訴求，必須通過科學的基層協(xié)商機制，統(tǒng)一思想形成合力，將基層人民的力量和意志集中到黨的領(lǐng)導下的新時代社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中來，通過基層民主協(xié)商搭建廣泛政治協(xié)商的通道和橋梁。

基層協(xié)商是人民政協(xié)重要的履職渠道，人民政協(xié)日常履職工作范疇的提案辦理協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、雙周協(xié)商座談、專題協(xié)商等多種協(xié)商履職手段都需要最為根本的基層協(xié)商。通過基層協(xié)商解決人民群眾關(guān)注問題，疏導社會基層矛盾;通過基層協(xié)商發(fā)揮政協(xié)委員聯(lián)系群眾的紐帶作用，為基層群眾提供表達個人訴求的渠道;通過基層協(xié)商能幫助人民政協(xié)及時的收集基層群眾意見，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中的原則，切實提高政治協(xié)商實效。

（二）建構(gòu)基層協(xié)商機制和全面民主監(jiān)督的功能耦合

人民群眾的監(jiān)督是最廣泛的監(jiān)督形式，基層協(xié)商機制側(cè)重于保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過有效基層協(xié)商機制構(gòu)建人民政協(xié)全面民主監(jiān)督，幫助政府在陽光下行使公共權(quán)力?；鶎訁f(xié)商主要在基層社會組織、自治組織和自身組織等行為主體中開展，政協(xié)各級委員和政協(xié)基層組織深入到這些組織中開展協(xié)商履職，把人民群眾關(guān)切的問題和訴求傳遞給政府行政、立法、司法機構(gòu)，豐富人民群眾民主監(jiān)督的途徑，幫助政府科學決策和文明施政。人民政協(xié)基層協(xié)商是典型的雙向發(fā)力的政協(xié)民主監(jiān)督履職方式，是在廣泛民主協(xié)商之上的有力約束功能建構(gòu)。

通過基層協(xié)商的民主監(jiān)督，有利于化解不斷累積的社會矛盾。從“十二五”開始，我國的經(jīng)濟進入新常態(tài)發(fā)展模式，從總體上看，國民經(jīng)濟和個人收入都得到了巨大發(fā)展，社會主義核心價值觀得到廣泛認同，黨的領(lǐng)導的基石得到鞏固加強，各級政府的行政效能快速提升。但是社會生活的各方面依然存在著利益分配不均衡、部分經(jīng)濟實體發(fā)展受約束、部分群眾矛盾未解決的種種基層社會矛盾和群眾抱怨。通過人民政協(xié)基層協(xié)商，實現(xiàn)群眾和政府的雙向溝通，監(jiān)督政府執(zhí)行，既有利于化解基層社會矛盾，又可以銜接自上而下政府治理和自下而上民眾訴求，提高社會治理效果。

（三）建構(gòu)基層協(xié)商機制和深度參政議政的價值耦合

社會主義民主是讓人民當家做主，提高人民參政議政意識、能力和水平的真正民主。基層協(xié)商具有強大的人民參與性、主體平等性、議題包容性和形式公開性的優(yōu)秀特征，這些特征為人民政協(xié)深度參政議政履職建構(gòu)了功能耦合。人民政協(xié)參政議政多是關(guān)注國家和地區(qū)的重大政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的問題，多是宏觀問題，通過基層協(xié)商，在參政議政時能更多地關(guān)注涉及人民群眾切身利益的實際問題，使參政議政更接地氣。

建構(gòu)良性的基層協(xié)商機制以“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利” ，是人民政協(xié)在發(fā)展過程中對于習近平總書記“廣泛商量”思想的貫徹和不打折扣執(zhí)行的體現(xiàn)?；鶎訁f(xié)商機制同人民政協(xié)三大職能的價值耦合，就要求我們在履職過程中既要“涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量; 也要在涉及基層群眾的事情，要在基層群眾中廣泛商量”。通過基層協(xié)商，做到知曉民意民情，解決民憂民困，團結(jié)民心民氣，通過完善人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度，豐富協(xié)商形式，健全協(xié)商規(guī)則，健全發(fā)揚民主和增進團結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的程序機制。

三、人民政協(xié)基層協(xié)商的機制建構(gòu)

基層治理是政府服務(wù)民眾的“最后一公里”，也是國家治理能力最為關(guān)鍵的部分，它的好壞直接關(guān)系到民眾的感受。人民政協(xié)基層協(xié)商是基層治理的重要組成部分，由于缺乏頂層設(shè)計，制度體系協(xié)調(diào)不足，由于協(xié)商民主發(fā)展的時間短和深度不夠，協(xié)商文化尚未形成，指令式行政行為仍然有較大用武之地，這些現(xiàn)實因素使得基層協(xié)商民主的發(fā)展和公民有序政治參與的實現(xiàn)面臨著不小的困境。中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會提出“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐?！比嗣裾f(xié)基層協(xié)商要加強“黨委領(lǐng)導、政協(xié)搭臺、服務(wù)群眾、各方保障”的大家來商量的機制建設(shè)，從實際成效出發(fā)，人民政協(xié)基層協(xié)商要從制度、形式、內(nèi)容、效果四個方面來下功夫。

正如習近平總書記11月2日在上?？疾鞎r指出的“我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主” 。人民政協(xié)基層協(xié)商工作就是全過程民主的真正體現(xiàn)和實踐。人民政協(xié)基層協(xié)商機制的建設(shè)是現(xiàn)階段更好地發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理體系中的重要作用的重要路徑，只有通過基層協(xié)商，才能下情上達，只有協(xié)商成果轉(zhuǎn)化為可行政策，才能下情得治，才能最終健全人民政協(xié)這一發(fā)揚民主和增進團結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的程序機制。

注釋：

陳家剛.協(xié)商民主與當代中國政治[M].北京：中國人民大學出版社，2009：32.

中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見[EB/OL].http：//www.bjzx.gov.cn/ztzl/ztxx/bwhzcxgdsdsm/xxzywjjs/201807/t20180712_14283.html.

房寧.我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢[N].人民日報，2018-11-25（05）.

習近平.習近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立 65 周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-22（02）.

習近平：中國的民主是一種全過程的民主[EB/OL].http：//www.qstheory.cn/yaowen/ 2019-11/03/c_1125186727.htm.