憲法與行政法中的法律保留原則探究

關(guān)鍵詞 憲法 行政法 法律保留原則

作者簡(jiǎn)介：王朋立，山東畜牧獸醫(yī)職業(yè)學(xué)院，助教，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.240

一、法律保留原則的含義及其具體分類(lèi)

該原則最早是由德國(guó)學(xué)者奧托·邁耶提出，后逐漸發(fā)展成為德國(guó)憲政體制的基本理念。該原則提出的初衷在于保護(hù)個(gè)人自由與財(cái)產(chǎn)不受行政機(jī)關(guān)的侵犯，也就是德國(guó)一直奉行的無(wú)法律便無(wú)行政原則。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛躍式發(fā)展，我國(guó)的法律體系也在不斷的完善，公民的權(quán)利意識(shí)也日益增強(qiáng)。但是法律基礎(chǔ)仍存在很多薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致在法律保留原則基礎(chǔ)上的違背法律的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

法律保留原則，其主要意義在于對(duì)公民合法權(quán)利與義務(wù)的保護(hù)。臺(tái)灣行政學(xué)者陳新民在其所著《行政法總論》中指出，法律保留原則在憲法意義與行政法意義中，均屬于法律保留原則范疇，但二者的實(shí)質(zhì)意義又有著明顯性的差別。憲法意義的法律保留原則，指的是在國(guó)家范圍管理內(nèi)的部分事項(xiàng)，除卻行政機(jī)構(gòu)外，其他機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)進(jìn)行管理制約。而該原則在行政法意義中，則是指所有的行政行為都要經(jīng)過(guò)法律的授權(quán)才能得以進(jìn)行。

二、憲法與行政法中法律保留原則的區(qū)別

（一）理論基礎(chǔ)的差異

憲法與行政法中法律保留原則最突出的區(qū)別在于其理論基礎(chǔ)的差異。制定憲法的最終目的在于對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)，因此，法律保留原則在憲法意義中主要涉及到民主原則、分權(quán)原則以及基本人權(quán)三方面內(nèi)容。而行政法的制定主要服務(wù)于行政部門(mén)的行政行為，對(duì)他們的行為、活動(dòng)進(jìn)行有效約束，并為行政工作的開(kāi)展給予法律支持。因此，法律保留原則在行政法意義的理論基礎(chǔ)在于法治主義。所以說(shuō)，該原則在憲法意義與行政法意義中其理論基礎(chǔ)是不盡相同的，而這也是二者最根本的差別。

（二）法律基礎(chǔ)不同

憲法意義中的法律保留原則，也就是立法保留，通過(guò)《憲法》與《立法法》以列舉或概括的形式加以規(guī)定。我國(guó)《立法法》第8條中明確規(guī)定了只能制定法律的事項(xiàng)，包括國(guó)家主權(quán);各級(jí)人民代表大會(huì)、各級(jí)人民政府等的產(chǎn)生、組織及其職權(quán);民事基本制度;犯罪與刑罰等。而在《立法法》第9條中指出，對(duì)于第八條中尚未制定法律的事項(xiàng)，可由全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定其中部分事項(xiàng)的相關(guān)行政法規(guī)，但是不包括犯罪與刑法以及剝奪公民政治權(quán)利或人身自由的強(qiáng)制措施?！读⒎ǚā返?條中明確規(guī)定了法律絕對(duì)保留事項(xiàng)范圍，而第9條則是通過(guò)列舉與概括的形式對(duì)法律絕對(duì)保留的事項(xiàng)進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定，但是這種規(guī)定也存在一定的模糊性。而該原則在行政法中的意義重點(diǎn)體現(xiàn)在行政許可法以及行政處罰法中。通常來(lái)講，絕對(duì)保留事項(xiàng)都是有立法機(jī)關(guān)以法律形式加以明確的;憲法及其他法律中所對(duì)頂?shù)谋Ａ羰马?xiàng)，只有經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)之后，行政機(jī)關(guān)才有相應(yīng)的規(guī)定權(quán)限。

三、憲法與行政法中法律保留原則的相互聯(lián)系

（一）二者的本質(zhì)相同

無(wú)論是憲法意義上還是行政法意義上的法律保留原則，都突出體現(xiàn)出立法權(quán)以及行政權(quán)的分工。以分工的形式對(duì)憲法與行政法的權(quán)限范圍加以明確。針對(duì)絕對(duì)保留的事項(xiàng)，必須通過(guò)立法;而針對(duì)相對(duì)保留事項(xiàng)，則要在授權(quán)的前提下，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。絕對(duì)保留事項(xiàng)，指的是無(wú)論什么情況，都只能由法律規(guī)定的事項(xiàng);相對(duì)保留事項(xiàng)則指的是暫未立法但實(shí)踐所必須的情形下，行政機(jī)關(guān)可通過(guò)授權(quán)制定法規(guī)的事項(xiàng)。行政法意義上的法律保留充分體現(xiàn)了依法行政的現(xiàn)實(shí)需求，為行政活動(dòng)的合法開(kāi)展提供了依據(jù)。

（二）目的相同

該原則無(wú)論是在憲法意義中還是行政法意義中，其最終目的都是通過(guò)賦予立法機(jī)關(guān)相應(yīng)的立法權(quán)限，從而有效因立法機(jī)關(guān)職權(quán)行使不當(dāng)而導(dǎo)致公民合法權(quán)益受到不同程度的侵害，進(jìn)一步保障我國(guó)公民的基本人權(quán)?！读⒎ǚā返?條中明確指出，公民的人身自由、政治權(quán)利以及犯罪、刑罰等為法律的絕對(duì)保留事項(xiàng)，以確保公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。該原則在行政法意義中的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)于法律保留事項(xiàng)范圍內(nèi)的條例規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是無(wú)權(quán)制定的。任何行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)或行為，都要在憲法及其他法律的規(guī)定范圍。該原則強(qiáng)調(diào)任何有關(guān)于公民人身自由、政治權(quán)利等內(nèi)容的重要事項(xiàng)，在未經(jīng)法律授權(quán)的前提下，任何行政機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)進(jìn)行干預(yù)。

四、行政領(lǐng)域法律保留原則的運(yùn)用

法律保留原則重點(diǎn)運(yùn)用于服務(wù)領(lǐng)域，主要包括以下幾點(diǎn)：其一，在服務(wù)行政領(lǐng)域的運(yùn)用。在此領(lǐng)域的運(yùn)用相對(duì)寬松，目的在于提升行政服務(wù)工作的靈活性;其二，法律保留原則對(duì)于一些緊急突發(fā)狀況不做嚴(yán)格約束，但需要嚴(yán)格監(jiān)督其后續(xù)工作的開(kāi)展;其三，行政部門(mén)需要承擔(dān)服務(wù)行政所產(chǎn)生的法律后果。法治時(shí)代，權(quán)利與責(zé)任是相互依存的，若服務(wù)行政部承擔(dān)實(shí)施結(jié)果，則會(huì)導(dǎo)致服務(wù)性質(zhì)的變化，因此，服務(wù)行政責(zé)任的明確，可以有效提升行政機(jī)構(gòu)的自我約束與行政工作積極性。

五、實(shí)行法律保留原則的指導(dǎo)意義

（一）法律保留原則在憲法中的意義

1.合理限制全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的權(quán)利

《立法法》中第9條中明確指出，國(guó)務(wù)院可經(jīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況制定相應(yīng)的行政條例法規(guī)，但同時(shí)也明確規(guī)定出法律絕對(duì)保留事項(xiàng)。這就充分體現(xiàn)出對(duì)其立法權(quán)的合理限制。另外，全國(guó)人大及其常委會(huì)其本身就有著多重身份，既是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)也屬于國(guó)家立法機(jī)關(guān)，具有較高權(quán)利，但是憲法中法律保留原則同樣對(duì)其有著約束作用。

2.界定國(guó)務(wù)院職權(quán)

國(guó)務(wù)院作為我國(guó)最高行政機(jī)關(guān)，其職權(quán)范圍是對(duì)憲法法律保留原則的充分體現(xiàn)。具體包括以下幾點(diǎn)：其一，憲法規(guī)定國(guó)務(wù)院需要憲法允許的前提下，才能行使其職權(quán)，否則便屬于越權(quán)行為;其二，憲法還明確界定了國(guó)務(wù)院自主性行政管理權(quán)的具體內(nèi)容;其三，《憲法》第18條中對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)可酌情授權(quán)于國(guó)務(wù)院行使相應(yīng)權(quán)利，即授予性行政管理權(quán)。

（二）法律保留原則在行政法中的意義

1.擴(kuò)大性解釋了“依法行政”中的“法”

我國(guó)可以多項(xiàng)解釋“法律保留原則”中的“法律”，這里的“法律”不僅包括立法機(jī)關(guān)制定的狹義上的法律，同時(shí)還涵蓋了行政機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)踐情況經(jīng)授權(quán)后所制定的一系列行政條理與法規(guī)。擴(kuò)大性解釋“依法行政”中“法律”，能夠在一定程度上擴(kuò)大對(duì)行政的約束范圍與適用范圍，從而更好的實(shí)現(xiàn)“依法行政”的目標(biāo)。

2.擴(kuò)大性解釋“依法行政”中的行政

對(duì)“行政”的擴(kuò)大性解釋主要體現(xiàn)在法律保留原則對(duì)行政活動(dòng)的過(guò)程與種類(lèi)的解釋?zhuān)硗?，在行政活?dòng)內(nèi)容上，法律保留原則同樣有其相應(yīng)的適用范圍，絕不僅僅是限制消極行為，也就是公民權(quán)受到侵害范圍擴(kuò)大到給付行政行為等積極行政行為，甚至內(nèi)部行政行為的范圍。

六、結(jié)語(yǔ)

總之，法律保留原則可以有效約束公共行政，且該原則同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)依法行政原則中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。與此同時(shí)，法律保留原則的設(shè)置與實(shí)施，不僅可以有效保障公民的正當(dāng)權(quán)益不受侵犯，同時(shí)還可防止一些行政機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)的問(wèn)題，保護(hù)公民權(quán)益的能夠得以充分行使，從而確保我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)職能得以進(jìn)一步完善。

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