新地標(biāo)《涉河建設(shè)項(xiàng)目河道管理技術(shù)規(guī)范》解讀

林美蘭，徐林春，黃 東，何書(shū)琴，劉畫眉，李海彬

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣東 廣州 510635；2.廣東省水動(dòng)力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東 廣州 510635；3.廣東省水安全科技協(xié)同創(chuàng)新中心，廣東 廣州 510635)

1 修訂背景及意義

洪澇災(zāi)害頻繁歷來(lái)是中華民族的心腹大患，防洪安全事關(guān)人類生存、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，我國(guó)在大力發(fā)展防洪工程措施的基礎(chǔ)上，施行了一系列涉水法律法規(guī)政策，進(jìn)一步完善了防洪減災(zāi)體系[1]。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和人民生活水平的提高，水域資源的保護(hù)、水質(zhì)的提高、功能的占補(bǔ)越來(lái)越受到大家的關(guān)注?，F(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定主要關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目對(duì)水域行洪、或者占用水域面積的影響，無(wú)法匹配新時(shí)代涉河涉堤建設(shè)項(xiàng)目管理的新理念[2]。河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目行政許可是水行政主管部門承擔(dān)的一項(xiàng)重要工作，它涉及的行業(yè)部門多，技術(shù)含量高，內(nèi)容復(fù)雜；高效、規(guī)范、有序、科學(xué)地實(shí)施河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目行政許可，對(duì)保障河道防洪安全具有重大意義[3]。

廣州市地處華南珠江流域出海口，全市國(guó)土面積為7 434.4 km2，素有“嶺南水鄉(xiāng)”之稱，河道、水域面積約占全市土地總面積的1/10，水系發(fā)達(dá)，河網(wǎng)交錯(cuò)。全市河流、河涌共1 439條，總長(zhǎng)為5 555 km，其中集水面積在100 km2以上的河流22條，總長(zhǎng)為741 km。為確保河道行洪、水環(huán)境和水工程的安全，切實(shí)履行政府職能，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，廣州市將涉河建設(shè)項(xiàng)目管理作為水利工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)抓，始終堅(jiān)持安全第一、合法依規(guī)、保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)發(fā)展的原則，不斷推進(jìn)廣州市涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作向法制化、規(guī)范化和科學(xué)化邁進(jìn)。廣州市在上層法律法規(guī)要求的基礎(chǔ)上施行更細(xì)、更具特色的地方性技術(shù)規(guī)范，廣州市地方標(biāo)準(zhǔn)《涉河建設(shè)項(xiàng)目河道管理技術(shù)規(guī)范》DBJ440100 /T 135—2012[4](以下簡(jiǎn)稱《原規(guī)范》)自2012年9月正式實(shí)施以來(lái)，有效地指導(dǎo)了廣州市各區(qū)開(kāi)展涉河建設(shè)項(xiàng)目的審批工作，有力保障了廣州市的防洪安全。7 a來(lái)，廣州市的市區(qū)兩級(jí)水務(wù)局合計(jì)審批各類涉河建設(shè)項(xiàng)目數(shù)百項(xiàng)，《原規(guī)范》對(duì)規(guī)范、有序地實(shí)施河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目行政許可和保障河道防洪安全提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。但在實(shí)施過(guò)程中，存在部分條款界定模糊、操作難度大、不易實(shí)施等問(wèn)題，在審批管理、批后監(jiān)管和項(xiàng)目驗(yàn)收等方面尚缺乏可操作性，為此廣州市結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)原有規(guī)范進(jìn)行第一次修訂，并于2019年5月正式頒布新版的《涉河建設(shè)項(xiàng)目河道管理技術(shù)規(guī)范》DB4401/T 19—2019[5](以下簡(jiǎn)稱《新規(guī)范》)。與《原規(guī)范》相比，《新規(guī)范》的技術(shù)要求更為規(guī)范和嚴(yán)格，對(duì)一些技術(shù)細(xì)節(jié)提出了更明確的要求，并增加了審批管理、批后監(jiān)管和專項(xiàng)驗(yàn)收等方面的內(nèi)容[3]，明確了審批流程，簡(jiǎn)化了審批手續(xù)，確保了審查的科學(xué)性，提高了規(guī)范的可操作性。

本文主要從《新規(guī)范》特點(diǎn)和主要技術(shù)要求條款修訂兩個(gè)方面對(duì)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行解讀。

2 《新規(guī)范》特點(diǎn)

1) 完整性

《新規(guī)范》適用于廣州市河道管理范圍內(nèi)新建、加固、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目，包括跨河、穿河、穿堤、臨河、攔河、護(hù)堤地內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，以及河涌改道工程等，涵蓋了所能涉及的涉河建設(shè)項(xiàng)目全部類型，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

《原規(guī)范》還包含了河涌整治項(xiàng)目，但河涌整治項(xiàng)目屬于水工程，由于有其特定的審批流程，不同于常規(guī)的涉河建設(shè)項(xiàng)目，為此規(guī)范約定水工程獨(dú)立于涉河建設(shè)項(xiàng)目之外，故《新規(guī)范》刪除了相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步明確了《新規(guī)范》的適用范圍，健全了河湖管理體系，提升河湖管理水平。

2) 全面性

《原規(guī)范》主要從技術(shù)層面對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)方案進(jìn)行了約束，《新規(guī)范》則對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目從方案設(shè)計(jì)、防洪評(píng)價(jià)、補(bǔ)救措施、技術(shù)審查、施工、批后監(jiān)管和水利專項(xiàng)驗(yàn)收等方面進(jìn)行了全過(guò)程的管理，涵蓋了涉河建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)行整個(gè)流程，實(shí)現(xiàn)了過(guò)程監(jiān)管。同時(shí)明確了建設(shè)單位、評(píng)價(jià)單位、第三方審查單位、審批單位各方的責(zé)任。

與《原規(guī)范》相比，《新規(guī)范》強(qiáng)化了批后監(jiān)管，從監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段、監(jiān)管重點(diǎn)、水利驗(yàn)收(依據(jù)、條件和程序、組織和內(nèi)容)等方面做了明確的規(guī)定。

3) 針對(duì)性

《新規(guī)范》針對(duì)跨河、穿河、穿堤、臨河、攔河、護(hù)堤地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目等不同的項(xiàng)目類別，分別設(shè)定相應(yīng)技術(shù)控制指標(biāo)，明確管理要求，使得國(guó)家層面的法律法規(guī)規(guī)定順利“落地”，確保了項(xiàng)目行政審批的合理性、適用性和準(zhǔn)確性。另外《新規(guī)范》針對(duì)不同的項(xiàng)目類型約定了各類建設(shè)項(xiàng)目的審查重點(diǎn)，審查內(nèi)容不僅包括涉河工程設(shè)計(jì)方案和施工方案(統(tǒng)稱建設(shè)方案)，也包括了消除防洪不利影響而采取的防治與補(bǔ)救措施，涉河審查內(nèi)容指標(biāo)全面系統(tǒng)且相對(duì)獨(dú)立和完整?！缎乱?guī)范》明確和統(tǒng)一了涉河建設(shè)項(xiàng)目審查標(biāo)準(zhǔn)，確保審查指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的一致性，有效提供了涉河建設(shè)項(xiàng)目審查的執(zhí)行依據(jù)和規(guī)范了審查自由裁量權(quán)，提高了涉河建設(shè)項(xiàng)目審查工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化水平，為實(shí)現(xiàn)依法審批、規(guī)范審批、高效審批提供了保障。

4) 操作性

《新規(guī)范》對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)管理要求進(jìn)一步明確了量化指標(biāo)，如橋梁的梁底超高要求等，對(duì)橋梁與主流交角、跨堤凈空、阻水比、管線埋深等可量控指標(biāo)作出了明確約定，大大提高了涉河建設(shè)項(xiàng)目審查指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，并確保了審查指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性。

另外，與《原規(guī)范》相比，《新規(guī)范》增加了9個(gè)附錄，分別為施工組織方案編制要求、防治與補(bǔ)救措施方案編制要求、涉河建設(shè)項(xiàng)目水行政許可審批提交資料要求、廣州市涉河建設(shè)項(xiàng)目防洪評(píng)價(jià)表、涉河建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)審查要求、度汛方案編制要求、堤防管理協(xié)議書(shū)編制要求及樣本、涉河建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收鑒定書(shū)和涉河建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收流程圖，提供了涉河建設(shè)項(xiàng)目審批所需要的技術(shù)模板和信息。

5) 開(kāi)創(chuàng)性

《新規(guī)范》創(chuàng)新性地提出了防洪評(píng)價(jià)表的規(guī)定，對(duì)于涉及3級(jí)及以下堤防的涉河建設(shè)項(xiàng)目，符合以下條件之一的可編制防洪評(píng)價(jià)表：①跨河建筑物一跨跨越河涌，無(wú)橋墩落在堤身設(shè)計(jì)斷面及河道中；②穿河建筑物埋深滿足規(guī)范要求；③兩岸堤防等級(jí)在4級(jí)(含4級(jí))以下，不影響堤圍穩(wěn)定的；④水行政主管部門認(rèn)為可以簡(jiǎn)化的其他情況(如護(hù)岸工程等)。并提供了防洪評(píng)價(jià)表的編制模板，大大簡(jiǎn)化了部分簡(jiǎn)單涉河項(xiàng)目的審批手續(xù)，豐富并完善了審批制度，極大提高了行政辦事效率。

3 主要技術(shù)要求條款修訂

3.1 跨河建設(shè)項(xiàng)目

跨河建設(shè)項(xiàng)目以橋梁為代表，《原規(guī)范》僅對(duì)立交橋梁提出了技術(shù)要求，《新規(guī)范》對(duì)平交橋梁的技術(shù)要求進(jìn)行了補(bǔ)充。

《新規(guī)范》明確了橋梁的梁底超高，規(guī)定橋梁跨河部分的梁底高程應(yīng)不低于設(shè)計(jì)洪水位加超高0.5 m。對(duì)于橋墩不應(yīng)布置在堤身的要求，限定于架空跨越堤防的橋梁工程，平交橋橋臺(tái)可與兩岸堤防一體合建，但需做好與上下游堤段的銜接工作，并確保防洪通道的暢通。

對(duì)于位于河床沖刷線以上的承臺(tái)，明確要求承臺(tái)宜順河道主流方向布設(shè)。

對(duì)于橋面排水，《原規(guī)范》約定“橋面排水應(yīng)做好消能防沖措施，避開(kāi)堤身(岸)就近排入河涌或外江河道”，該條款已不符合現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)河道水環(huán)境、水生態(tài)要求，故《新規(guī)范》調(diào)整為“橋面排水應(yīng)集中收集處理后達(dá)標(biāo)排放，不得沖刷堤身?！?/p>

由于隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，涉河橋梁越來(lái)越多，單位河長(zhǎng)的橋梁密度也越來(lái)越大，相鄰橋梁的壅水存在累積疊加影響。為此，《新規(guī)范》增加了相鄰橋梁的綜合阻水比約定，要求新建跨河橋梁上、下游各50 m范圍內(nèi)有已建橋梁，其橋梁組群的綜合阻水比不得超過(guò)規(guī)范中約定的單橋阻水比的相應(yīng)百分比，以確保河道的行洪安全，尊重河流自然演變規(guī)律，協(xié)調(diào)河流上、下游及其干、支流關(guān)系。

對(duì)于擴(kuò)建橋梁，《原規(guī)范》規(guī)定“對(duì)于橋梁擴(kuò)建工程，如果原橋設(shè)計(jì)符合相關(guān)規(guī)定，只是橋面寬度不能滿足通行要求時(shí)，可與舊橋?qū)撞贾眠M(jìn)行擴(kuò)建；否則，應(yīng)拆除重建。”規(guī)范要求舊橋拆除重建不符合現(xiàn)行法律精神，故《新規(guī)范》僅對(duì)擴(kuò)建橋梁提出技術(shù)要求，如原橋設(shè)計(jì)不符合本規(guī)范技術(shù)要求的，新橋應(yīng)按《新規(guī)范》技術(shù)要求進(jìn)行擴(kuò)建。

3.2 穿河穿堤建設(shè)項(xiàng)目

穿河穿堤建設(shè)項(xiàng)目主要是管線類項(xiàng)目，《原規(guī)范》要求“穿河、穿堤建設(shè)項(xiàng)目與上下游相鄰的港口、碼頭、水下建設(shè)項(xiàng)目或引水建設(shè)項(xiàng)目等之間的距離不宜小于200 m?！庇捎诎毒€資源珍貴，管線類項(xiàng)目一般難以滿足該條款要求，且管線一般在河床底部穿越，故《新規(guī)范》中刪除對(duì)距離的約束條件，由已建工程依自身的管理和保護(hù)范圍根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求自行確定。

對(duì)于穿堤類管道，《新規(guī)范》明確了跨堤或爬堤布設(shè)的管道類型為壓力管道、熱力管道、輸送易燃、易爆流體的各類管道?！对?guī)范》僅要求壓力管道和各類熱力管道應(yīng)在設(shè)計(jì)洪水位以上通過(guò)，未指明是管頂、管底還是管道中心線，在實(shí)際操作中存在一定爭(zhēng)議。《新規(guī)范》進(jìn)一步明確“管底高程應(yīng)高于設(shè)計(jì)洪水位，并應(yīng)進(jìn)行專門論證?！泵鞔_了審查標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于開(kāi)挖法穿越管段的最小埋深，則根據(jù)修訂的《油氣輸送管道穿越工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50423—2013)進(jìn)行調(diào)整(見(jiàn)表1)，可見(jiàn)，《新規(guī)范》對(duì)開(kāi)挖法的埋深要求更為嚴(yán)格。

表1 不同版本規(guī)范開(kāi)挖法穿越管段的最小埋深 m

對(duì)于定向鉆敷設(shè)穿越管段管頂最小埋深，《原規(guī)范》要求“管頂應(yīng)埋置在河流最大沖刷線2.5 m以下，且穿越管段管頂?shù)胶哟驳撞康淖钚【嚯x不應(yīng)小于6 m?！薄缎乱?guī)范》對(duì)此進(jìn)行合并，統(tǒng)一要求“管頂最小埋深不宜小于河流設(shè)計(jì)洪水沖刷線和規(guī)劃疏浚線以下6 m”，避免河流河床持續(xù)沖刷時(shí)，原來(lái)埋設(shè)在河床下的管道裸露懸空，水流沖刷導(dǎo)致管線斷裂，以確保管道自身的安全，同時(shí)避免對(duì)河道行洪造成不利影響；又不致由于埋深過(guò)大，增加工程造價(jià)。

《新規(guī)范》對(duì)定向鉆入土點(diǎn)、出土點(diǎn)及隧道豎井邊緣與堤防坡腳距離提出了明確要求，宜大于50 m，以確保堤身結(jié)構(gòu)安全。對(duì)于入、出土點(diǎn)截?cái)嚅y室的設(shè)置，《原規(guī)范》對(duì)工程規(guī)模未做相關(guān)規(guī)定，《新規(guī)范》僅要求大型穿越應(yīng)布設(shè)，中小型穿越只需做止水封閉，技術(shù)要求更為明確、合理。

3.3 臨河攔河建設(shè)項(xiàng)目

臨河建筑項(xiàng)目主要有碼頭、船塢、渡口、跨堤取水口、丁壩、護(hù)岸、臨河道路及景觀等工程；攔河建設(shè)項(xiàng)目主要包括攔河閘壩、橡膠壩、水陂、潛壩等工程。

《新規(guī)范》增加了取水泵房的布置要求，應(yīng)布置在河道背水坡一側(cè)，并與背水坡坡腳保持一定的安全距離。這樣只有取水口頭部位于河道行洪斷面內(nèi)，大大減小了工程的礙洪面積。

《原規(guī)范》要求“碼頭或者棧橋樁墩一般不宜布置在堤身設(shè)計(jì)斷面內(nèi)”，《新規(guī)范》要求“臨河建筑物主體樁墩不得布置在堤身設(shè)計(jì)斷面內(nèi)”。《原規(guī)范》要求“所有樁墩都不宜布置在堤身設(shè)計(jì)斷面內(nèi)，”；《新規(guī)范》要求“主體樁墩不得布置在堤身設(shè)計(jì)斷面內(nèi)，”其他樁墩則可以，貌似放寬了要求，但針對(duì)性更強(qiáng)，要求更為明確，也提高了可操作性。

對(duì)于碼頭的梁底標(biāo)高，《新規(guī)范》要求應(yīng)高于所在河段50年一遇設(shè)計(jì)洪水位，不再要求高于相應(yīng)洪潮水位，符合廣州市河道受南海潮汐影響的實(shí)際。

《新規(guī)范》對(duì)占用堤后護(hù)堤地作堆場(chǎng)和倉(cāng)庫(kù)的情況提出了明確的要求，相關(guān)設(shè)施與堤防背水坡坡腳之間應(yīng)保留不小于10 m的安全通道空間，同時(shí)明確“河道灘地上嚴(yán)禁設(shè)置永久堆場(chǎng)及倉(cāng)庫(kù)?！睂?duì)碼頭交通閘閘寬提出了要求，“應(yīng)以滿足單車道通行為宜”，提高了規(guī)范的可操作性。

3.4 其他

對(duì)于護(hù)堤地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，《原規(guī)范》要求“護(hù)堤地內(nèi)的沿堤道路與堤腳相隔的最小距離一般應(yīng)不小于10 m”，《新規(guī)范》要求“護(hù)堤地內(nèi)的沿堤道路與堤腳的最小距離應(yīng)不小于GB 50286—2013表13.2.2 規(guī)定的相應(yīng)級(jí)別堤防護(hù)堤地寬度”(見(jiàn)表2)。《新規(guī)范》根據(jù)不同工程級(jí)別要求限定護(hù)堤地的寬度更為合理。

表2 護(hù)堤地寬度 m

《新規(guī)范》對(duì)術(shù)語(yǔ)也進(jìn)行了增刪修改，使術(shù)語(yǔ)表述更為準(zhǔn)確和全面?！缎乱?guī)范》明確了“禁止進(jìn)行房地產(chǎn)以及其他商業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”。對(duì)一般規(guī)定的部分條款也進(jìn)行了修訂，提高了條款的針對(duì)性和操作性，使規(guī)范更為全面、完整和系統(tǒng)化。

4 結(jié)語(yǔ)

本文主要?dú)w納總結(jié)了《涉河建設(shè)項(xiàng)目河道管理技術(shù)規(guī)范》DB4401/T 19—2019的特點(diǎn)并詳細(xì)比對(duì)了新、舊規(guī)范各類涉河建設(shè)項(xiàng)目的修訂條款。

1) 《新規(guī)范》涵蓋了所能涉及的涉河建設(shè)項(xiàng)目全部類型，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋；涵蓋了涉河建設(shè)項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)行整個(gè)流程，實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程監(jiān)管；針對(duì)不同的項(xiàng)目類別，分別設(shè)定相應(yīng)技術(shù)控制指標(biāo)和審查重點(diǎn)，確保審查指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的一致性，提高了涉河建設(shè)項(xiàng)目審查工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化水平；對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目的技術(shù)管理要求進(jìn)一步明確了量化指標(biāo)并增加了9個(gè)附錄，大大提高了涉河建設(shè)項(xiàng)目審查的可操作性；創(chuàng)新性的提出了防洪評(píng)價(jià)表的規(guī)定，簡(jiǎn)化了部分簡(jiǎn)單涉河項(xiàng)目的審批手續(xù)，豐富并完善了審批制度。

2) 《新規(guī)范》中跨河建設(shè)項(xiàng)目主要針對(duì)橋梁梁底標(biāo)高、橋墩承臺(tái)、橋面排水、橋梁擴(kuò)建的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，并補(bǔ)充了平交橋梁和綜合阻水比規(guī)定；穿河穿堤建設(shè)項(xiàng)目主要針對(duì)管理范圍、管頂高程、管線埋深、出入土點(diǎn)和止水封閉等條款進(jìn)行修訂；臨河建設(shè)項(xiàng)目主要針對(duì)樁墩布設(shè)、梁底標(biāo)高、護(hù)堤地的相關(guān)條款進(jìn)行修訂，并增加了取水泵房的布置要求；護(hù)堤地寬度則根據(jù)不同工程級(jí)別要求進(jìn)行限定。

3) 《新規(guī)范》增加了審批管理、批后監(jiān)管和專項(xiàng)驗(yàn)收等方面的內(nèi)容，明確了審批流程，簡(jiǎn)化了審批手續(xù)，其技術(shù)要求更為規(guī)范、嚴(yán)格、全面、完整和系統(tǒng)化，確保了審查的規(guī)范化和科學(xué)性，提高了條款的針對(duì)性和可操作性，可為涉河建設(shè)項(xiàng)目行政許可和保障河道防洪安全提供更強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。