對我國“十四五”規(guī)劃若干領域發(fā)展的初步認識

“十四五”規(guī)劃將是推進我國發(fā)展的全面深刻轉型重任中的關鍵期。若能處理好各方面的關系，進入高質量發(fā)展即良性發(fā)展的道路，越過“陷阱”，我國將順利進入現代化強國的行列。

國家發(fā)展全面深刻轉型進入關鍵期

2013年以來，我國發(fā)展進入了全面深刻的大轉型新時期。國家對發(fā)展與環(huán)境之間的關系進行了重大調整，大力推進生態(tài)文明建設，大力推進國民經濟的結構性調整，實現了國民經濟新常態(tài)。

我國環(huán)境狀況開始改善，落后產能較大幅度減少，出口競爭力提高，中國經濟的國際信用等級正在提高。但現階段出現的問題也是相當嚴峻的。

地區(qū)經濟增長乏力，債務負擔重，體制性問題突出，在發(fā)展與環(huán)境之間、經濟增長與社會穩(wěn)定之間、不同部門之間、不同所有制行業(yè)與企業(yè)之間，以及國內與國際之間，各種利益相互糾結，以致做出抉擇往往進退兩難。

“十四五”規(guī)劃將是推進我國發(fā)展的全面深刻轉型重任中的關鍵期。若能處理好各方面的關系，進入高質量發(fā)展即良性發(fā)展的道路，越過“陷阱”，我國將順利進入現代化強國的行列。

黨的十九大報告中提到國家要實踐的“戰(zhàn)略”一詞共出現42處，表明國家對戰(zhàn)略問題的重視與決心是空前的。深入實施這些戰(zhàn)略，將高質量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理一步步深入推進，是“十四五”時期最基本的任務。

關于對經濟增長速度的預期

發(fā)達國家中，美國、加拿大、英國、法國、德國、瑞士、荷蘭7個國家，在達到我國目前人均國內生產總值（GDP）水平之前的10余年甚至更長的時間里，發(fā)展速度都不高；在達到我國目前人均GDP水平之后的30年發(fā)展中，經濟增長率都基本維持在中、低速的發(fā)展態(tài)勢。

從低端產品生產、投資拉動模式轉型到創(chuàng)新驅動發(fā)展，提高競爭力很難在高速增長中實現。因此，建議長江經濟帶不搞大開發(fā)，當然全國也不搞大開發(fā)，而是下決心將“開發(fā)”變?yōu)椤鞍l(fā)展”。

需要將經濟增長速度調整到合理與可能的區(qū)間，對于大部分地區(qū)需要逐步緩下來，這既是高質量發(fā)展的要求，也是尊重經濟規(guī)律與自然規(guī)律的要求。但同時，要強調國家優(yōu)先發(fā)展的大城市群與大城市區(qū)及其所帶動的部分合作區(qū)的整體競爭力，盡快實現這些地區(qū)的轉型發(fā)展，將較高的增長速度保持下去。

通過產業(yè)競爭力的提高，緩解中國在國際上遇到的地緣政治壓力，緩解乃至排除國內的資源、環(huán)境、生態(tài)壓力，有利于實現全國各地區(qū)較為平衡發(fā)展的長期目標?？傊@是走強國之路的要求。

全面節(jié)約資源， 創(chuàng)建生態(tài)文明， 實現可持續(xù)發(fā)展

節(jié)約資源，是中國國情基礎中的基礎，也是建設生態(tài)文明的源頭，是中華民族子子孫孫持續(xù)生存發(fā)展的根本。

新時代的空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設、國民消費、“美麗中國”“生態(tài)城市”及大量的具體政策與措施的實施，重大工程的建設，相關技術的推廣應用，都要大力節(jié)約、集約利用資源，推動資源利用方式的根本轉變，大幅降低能源、礦產資源以及淡水、土地等資源的消耗強度。

要通過提高資源利用效益而達到高質量增長。這是實現高質量發(fā)展的重要切入點、關鍵點。

要持續(xù)不斷地宣傳我國人均自然資源少甚至緊缺的特殊國情，加強地理國情教育。在中國，要逐步建立起資源節(jié)約型與適度消費型的社會，宣傳工作與相應的基礎教育需要跟上。

中國區(qū)域經濟的宏觀大格局具有穩(wěn)定性

我國經過20多年實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，形成了現階段較為穩(wěn)定的大格局。未來較長的時期內，宏觀格局不宜進行大調整。

以三大自然區(qū)與地勢三大階梯為標志的功能區(qū)為基礎，進行空間發(fā)展規(guī)劃與經濟布局，是尊重自然規(guī)律的重要理念。

進入新時代，我國發(fā)展轉變到提升競爭力階段，工業(yè)將不僅需要增加，也需要“做減法”；對于城市發(fā)展，大規(guī)模開拓建成區(qū)的做法也不能持續(xù)。各種類型的區(qū)域之間與區(qū)域內部的和諧及國家整體競爭力的提高，是新時代區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要內涵，包括6個方面：

⒈城鄉(xiāng)之間的融合協(xié)調發(fā)展，是最根本的區(qū)域協(xié)調發(fā)展目標；⒉促進部分西部地區(qū)與部分革命老區(qū)的發(fā)展；⒊各省、自治區(qū)、直轄市內部的區(qū)域發(fā)展不平衡問題；⒋長江經濟帶的治理與發(fā)展；⒌東北地區(qū)的全面振興；⒍造就中國經濟的“樞紐區(qū)”，以及世界級的大城市群（大城市區(qū)）。

上述6個方面的區(qū)域發(fā)展任務又可分為3種類型：⒈全國性的鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這是基本實現現代化繞不開的大領域；⒉基礎雄厚的東北振興與長江經濟帶發(fā)展，這是深化結構調整的內容，以期發(fā)揮其巨大潛力及優(yōu)勢；⒊代表中國在國際大舞臺展現競爭力、國力的大戰(zhàn)略，帶動全國經濟增長的三大樞紐區(qū)，這是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的“重中之重”。

結合上述區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮各部分、各區(qū)域的各自優(yōu)勢，形成全國巨大的整體優(yōu)勢。并在此過程中，調整重大的生產力布局，使二者相互結合、相互支撐，各類區(qū)域都變強起來，整個國家的空間組織效能大幅提高。這就改變了幾十年來那種區(qū)域戰(zhàn)略轉移的基本思路，轉變?yōu)閰f(xié)同發(fā)展與整體競爭力提高的思路。

城鎮(zhèn)化、新區(qū)新城及都市圈的規(guī)劃

2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議召開，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平和中共中央政治局常委、國務院總理李克強分別作了重要報告。我國開始了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展時期，中心是人的城鎮(zhèn)化，標志著我國城鎮(zhèn)化實現了重大轉型。

同時，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，使新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二者融為一體。我認為，這實際上避免了在我國出現類似于拉丁美洲那種陷阱式的城鎮(zhèn)化。

今后，在“都市圈”、城市群、新區(qū)新城建設中，不能搞脫離國情的“高大上”，不能搞大圈地。在“都市圈”規(guī)劃中要認真避免又搞一批新的“新城”“新區(qū)”，而要認真構建已有的新城、新區(qū)的區(qū)域性創(chuàng)新體系，苦練“內功”。

部分省會城市呼吁成為“國家中心城市”，以自己為主構建大“都市圈”。2019年年初，國家有關部門發(fā)出了全國“都市圈”發(fā)展的指導意見，但有些大城市做的規(guī)劃還是“大開發(fā)”的規(guī)劃，功能與目標過于宏大；產業(yè)發(fā)展主觀臆斷，不切實際；空間結構大擴張，地域開發(fā)處處皆重點；攀比之風開始盛行。因此，建議要特別注重“尊重規(guī)律，順勢而為”。地方政府須踏踏實實地實施國家發(fā)展的全面深刻轉型。

能源發(fā)展戰(zhàn)略及其頂層設計問題

我國的能源戰(zhàn)略如何制訂與實施，現在面臨嚴峻難題?！笆濉敝衅陂_始，我國實行了能源戰(zhàn)略的大幅度調整。近年來，我國能源需求發(fā)生巨大變化，電力需求嚴重不足。

風電、光伏電領域出現大量棄風限電、棄光限電（達到40%左右， 甚至50%），火電年發(fā)電小時也大幅下降到4000～5000小時?？梢姰敃r的規(guī)劃已不適應當前國民經濟與社會發(fā)展對電力的需求。

能源戰(zhàn)略制訂中，也應考慮地理距離帶來的問題。例如，長距離輸送火電、風電與光伏發(fā)電的合理性問題。而且，為保障風電與光伏發(fā)電輸電的穩(wěn)定，還要在電網中額外增加2～3倍的火電裝機，這更導致了電網的供需失衡。

這些現狀敦促我們在“十四五”時期，對國家能源戰(zhàn)略進行適時調整，使其與我國社會經濟發(fā)展的大背景相適應，充分考慮到我國國情，以國家利益為重，審視其可行性與合理性。建議核電規(guī)劃重新制訂時，實行總量控制乃至逐步減少的方針，“做核電強國，而不只做核電大國”。

分布式光伏發(fā)電可以著力推廣，但要因地制宜，積累經驗與條件，逐步擴大。此外，過去20多年，特別是近10年來，我國煤炭開采、運輸、儲存、加工轉化以及大型火電廠建設、運行，在環(huán)境污染方面，已經實現了很大的進步，這也是“十四五”規(guī)劃中能源戰(zhàn)略重新考慮的重要基礎之一。

關于基礎設施規(guī)劃建設

改革開放以來的每一階段，國家在基礎設施建設方面都花了“大錢”。成就輝煌，但可提升空間也不小。

要首先在我國的交通能力與規(guī)模、多種運輸方式的結構、供需大格局、主要客貨流方向上的能力與需求、國內運輸與全球性運輸，以及安全、技術、管理等方面深入調研，了解清楚我國已經達到怎樣的水平，并據此制訂未來發(fā)展的目標。建設交通強國，一定要以中國國情作為最基本“元素”，且在任何時候、任何階段都應該強調經濟原則。

建設科學合理的區(qū)域性一體化管理的高效綜合運輸體系，是我國未來長時期的重大目標。

對“十四五”規(guī)劃工作的一些具體建議

新中國成立70年以來，創(chuàng)造了人類歷史上經濟發(fā)展的奇跡，我們的成果經驗之一是編制好中長期規(guī)劃，且規(guī)劃理念和方法與時俱進。

對于“十四五”規(guī)劃工作，本文提出 5條具體建議：

1. 明確經濟增長速度的確定因素，使經濟增長速度與資源環(huán)境承載力相適宜。

2. 在規(guī)劃工作中，不搞建設項目的“批量化生產”，改變過去在中長期規(guī)劃中成批列出大項目的規(guī)劃模式。

3. 最上層的國家級國土空間規(guī)劃重點在于指導思想與基本理念，微觀上逐漸過渡到對地域空間中環(huán)境、生態(tài)、水、土的管理；在市縣一級將區(qū)域規(guī)劃與土地利用、城市規(guī)劃、區(qū)域性的功能政策等置于一個管理系統(tǒng)內，提高地方政府的規(guī)劃與管理權限；中層政府機構與規(guī)劃機構應該逐步減少。

4. 進一步改革中央與地方的關系。逐步改善有些地方以往地方政府對中央政府依賴性的單向關系，逐漸轉變?yōu)橄嗷ブС峙c相互依賴的關系。

5. 建立自然科學與社會科學交流合作的平臺。

（本文轉載自《中國科學院院刊》）

專家簡介

陸大道，1940年10月出生于安徽桐城，經濟地理學家，中國科學院院士，中國科學院地理科學與資源研究所研究員。曾任中國科學院地理研究所所長、中國地理學會理事長等職務。長期從事經濟地理學和國土開發(fā)、區(qū)域發(fā)展問題研究，尤其是工業(yè)布局影響因素的評價，初步建立了中國工業(yè)地理學的理論體系，曾參與組織了多項國家級及地區(qū)級規(guī)劃和戰(zhàn)略的制訂。近年來，對我國區(qū)域發(fā)展、地區(qū)差距和大區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進行了大量實證性和理論性研究。