司法改革背景下法官職業(yè)保障機制探析及重構(gòu)

關(guān)鍵詞 司法改革 法官 職業(yè)保障

作者簡介：沈旻潔，上海市金山區(qū)人民法院。

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.161

近年來，司法改革正在全國各地如火如荼的進行著，隨著各路媒體的深入報道，體制的運行情況乃至法院的具體改革情形逐漸被廣大群眾所知悉，然而民眾最在乎的司法公平正義問題不僅僅需要體制上的改革，更需要將行動落實到各個在職法官的身上。法官必須擁有相應(yīng)的職業(yè)保障機制，故在這一大背景下，法官職業(yè)保障不可避免的成為了當(dāng)前一項重要任務(wù)。

一、法官職業(yè)保障機制現(xiàn)狀

所謂法官職業(yè)保障，就是指一系列保障法官職業(yè)化建設(shè)能夠順利進行而建立的制度體系。我國雖對法官職業(yè)保障有相應(yīng)的法律規(guī)定，但是總體條文數(shù)量還是較少，以《關(guān)于加強法官隊伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》為例，全文共三十九條條文，其中涉及職業(yè)保障制度的僅為一條，其余均是對法官職業(yè)建設(shè)的其他要求。且從條文內(nèi)容來看，也僅是概括性內(nèi)容，并沒有涉及具體實施方面，從而導(dǎo)致了目前為止有些職業(yè)權(quán)力并沒有落實到位，這就導(dǎo)致了我國法官職業(yè)保障存在以下幾處缺陷：

（一）法官審判權(quán)力行使受限

獨立審判權(quán)是法律賦予法官最基本、最重要的權(quán)力。然而在實際審判過程中，獨立審判權(quán)的行使很容易受到阻礙。一是院內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)能夠依行政管理權(quán)限，合理干預(yù)承辦法官對案件的判決，以審判委員會制度為例，有人認為審委會可以充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)層的集體智慧，可以使判決取得良好的法律效果和社會效果，另有人認為，審委會成員并不能了解案件實際情況，只能做粗略判斷，可能導(dǎo)致獨立審判權(quán)受限的情況發(fā)生 ;二是上級法院能夠通過有關(guān)程序干涉下級法院的審判。從我國法官內(nèi)部考核機制上來看，通常會將結(jié)案率、上訴率、發(fā)回重審率等內(nèi)容作為考核法官審判案件的量化指標(biāo)，雖然這些考核指標(biāo)系客觀真實，但是并不利于法官獨立審判的思考，為避免改判率的提高，過于重視上級法院的審判意見，導(dǎo)致法官的獨立審判權(quán)受到無形的限制;三是其他地方行政部門可通過隱形途徑影響法官案件審理。法官的選拔不僅受《法官法》的限制，還要受其他地方組織部門相關(guān)文件制約，在招錄初任法官多數(shù)情形，需要報考參加組織人事部門的統(tǒng)一招錄考試，這必然導(dǎo)致法官的組織人事關(guān)系受到其他行政部門的隱形制約 。

（二）薪資待遇與工作職責(zé)不匹配

雖然《法官法》對法官的工資制度以及薪資標(biāo)準(zhǔn)做了有關(guān)規(guī)定，但實踐中法官收入具體執(zhí)行與一般性公務(wù)人員無異，相較于西方發(fā)達國家推行的法官高薪制度，我國法官的薪資收入遠遠不及。同時與其他行業(yè)相比，目前我國法官職業(yè)的吸引力遠也低于律師。法官的薪資與其工作的不匹配，進而導(dǎo)致基層法院人才流失問題的突出。以北京為例，縱觀北京市三級法院近年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，北京市17個基層法院的法官承擔(dān)著超過80%的案件審理工作，多數(shù)基層法官長期處于超負荷工作狀態(tài)，與此同時，北京法院系統(tǒng)在過去五年中有500人辭職離開，而且這一數(shù)字仍在持續(xù)增長中 。司法改革雖然已經(jīng)意識到需要把提高法官收入提上改革的議程上來，但是目前并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，而且各地的標(biāo)準(zhǔn)也并未統(tǒng)一，不確定性和不穩(wěn)定性因素尚且存在。

（三）人身安全受威脅

近年來，法官受當(dāng)事人傷害的事件時有發(fā)生。雖然我國刑法規(guī)定了拒不執(zhí)行法院判決裁定罪、妨礙公務(wù)罪等罪名，但是只能處理已經(jīng)構(gòu)成刑事犯罪的案件，對于其他當(dāng)事人辱罵、威脅等行為并不能加以處理，也沒有專門的機構(gòu)負責(zé)保護法官的人身安全問題，當(dāng)遇到上述情形，由于涉及到舉證困難等因素，法官也只能無能為力。

二、法官職業(yè)保障癥結(jié)理論分析

筆者認為，造成目前我國法官職業(yè)保障不足之處的主要原因有兩大原因：一是目前我國有關(guān)法律落實不到位;二是法院管理的長期行政化。

（一） 法律落實不到位

目前我國對于法官職業(yè)保障的有關(guān)法律制定過于籠統(tǒng)，且實踐過程中執(zhí)行起來也存在方向模糊的問題。就有關(guān)立法而言，雖然立法初衷是為了保護法官職業(yè)權(quán)力，但多數(shù)條文僅做出了概括性規(guī)定，在司法實際中并未有具體條例指示操作，從而導(dǎo)致了法官職業(yè)保障的實質(zhì)性缺失?，F(xiàn)有制度下，其實對于法官的薪資以及地位保障，均是按照公務(wù)員法的管理來落實的。職業(yè)發(fā)展進階、獎懲考核、地位待遇等也都是跟普通公務(wù)員相一致，參照同級公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)。 正因為立法的不到位從而導(dǎo)致了執(zhí)行不能，故長期而言就形成了我國雖有法律規(guī)定但是法官職業(yè)依舊無法保障的窘境。

（二）長期管理行政化

對于法官隊伍的管理制度長期偏向于行政化管理，司法和行政糾纏不清，是難以構(gòu)建獨立的法官職業(yè)保障制度的一大原因之一。

長期管理行政的干預(yù)可分為兩大方面，一為內(nèi)部干預(yù)，即法院內(nèi)部體系中的干預(yù);二為外部干預(yù)，即其他行政部門的管理干預(yù)。內(nèi)部干預(yù)主要體現(xiàn)在上級法院對下級法院的指導(dǎo)性答復(fù)與指示中，由于各類案件指標(biāo)直接影響了法官評級情況，針對上級法院對于具體案件進行的批復(fù)，下級法院通常將其作為審理案件時重要的參考依據(jù)，從而削弱了法官行使審判權(quán)的獨立性。而同一法院上級領(lǐng)導(dǎo)對于案件的參考性意見，也或多或少的影響著法官獨立行使審判權(quán)力。外部干預(yù)主要在于法院人事編制方面，雖然在當(dāng)前的司法改革推進中已經(jīng)意識到法官職業(yè)的專業(yè)性，減少了政府將一些非法律專業(yè)人員調(diào)動到法院工作的情形，但是對于因為某些工作原因，將法院內(nèi)部人員借用到其他政府部門的情況依然存在。另外，法官在審理案件的同時，時常還需要和其他行政部門的工作人員一樣需要參加一些政治性活動，政府部門在進行此類活動時習(xí)慣性的將員額分配至包括法院在內(nèi)的各部門，而法院也習(xí)慣性的聽從地方政府的各項指示。法院長期的管理行政化已經(jīng)逐漸形成了定性思維，從而導(dǎo)致法官職業(yè)保障制度的履行不能。

三、法官職業(yè)保障機制重構(gòu)路徑探索

結(jié)合司法改革的推進，我國法官職業(yè)保障的完善需要從完善法律規(guī)定、管理去行政化、獨立法官薪酬制度、健全法官地位和人身安全的保障這幾大方面同時入手。

（一）完善立法，制定專門保障法律規(guī)定

首先應(yīng)當(dāng)明確，立法是保障法官職業(yè)權(quán)力不受侵害的根本?？梢栽谖諊鈨?yōu)良的制度理念的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合我國基本國情，從而制定出符合我國法官職業(yè)保障機制的有關(guān)法律規(guī)定。目前而言，我國已經(jīng)有專門制定的法律即《法官法》來規(guī)定法官的工作行為準(zhǔn)則以及維護法官權(quán)益，無需再像美國等西方國家一樣專門制定法案。所以對于我國而言，立法的關(guān)鍵在于完善而并非重制，我國需要逐步完善以《法官法》為主，以其他有關(guān)司法解釋為輔的法官職業(yè)保障體系制度。

在完善立法時，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于完善對于執(zhí)行的詳細性法律規(guī)定，建立起有關(guān)制度體系后，同時應(yīng)當(dāng)成立由立法者、各級法官等有關(guān)人員所組成的情況反饋小組，定時進行回訪，對有關(guān)立法后的執(zhí)行情況作出反饋，確保立法的完善性以及執(zhí)法的可行性。

（二）去行政化，建立法院垂直管理系統(tǒng)

司法改革的目的在于司法獨立，所以必須摒棄先前長期管理行政化的惡習(xí)，重新建立起法院機構(gòu)垂直管理系統(tǒng)。一要做到統(tǒng)一人事管理，將法官職業(yè)與一般性公務(wù)員相區(qū)別，對于法官以及法官助理應(yīng)該削弱其行政級別，按照審判業(yè)務(wù)級別進行劃分及管理，但是對于包括行政人員在內(nèi)的任何類型的法院人員而言都應(yīng)該由法院系統(tǒng)統(tǒng)一管理，而不能由其他政府部門插手。二要建立起人員的內(nèi)部流動和晉升機制，調(diào)度優(yōu)秀法律人才在法院內(nèi)部機構(gòu)的流動性，鼓勵雙向調(diào)動，保持法院內(nèi)部活力，拓寬法官的晉升渠道。三要司法經(jīng)費獨立于地方財政，從根本上保障了法官獨立審判權(quán)的行使，為建立法院垂直管理系統(tǒng)提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。

建立垂直管理系統(tǒng)還應(yīng)該把握上、下級法院管理的適度性，避免干涉法官獨立辦案。可以考慮取消將改判率、調(diào)解率，僅保留瑕疵改判率以及發(fā)回重審率作為考核法官工作的指標(biāo)，減少法官在審理案件時的顧慮。

（三）多管齊下，提高法官薪酬制度

提高法官薪酬制度可以分為以下幾點：實行法官高薪、提高法官退休金發(fā)放、保障其他物質(zhì)利益。

實行法官高薪并不意味著法官的薪資與律師等職業(yè)齊平，這是不切實際的，但是應(yīng)該要確保法官的收入要與其審判工作量和法官地位相當(dāng)。雖然在此次司法改革中，已將提高法官工資收入納入考慮范圍，但就目前情況而言并未有大幅度的提高，甚至因為稅收等其他因素，有小幅度減少的情形發(fā)生。筆者認為，對于此種情形可以參考其他國家的做法，以立法形式規(guī)定法官的薪資不得隨意減少，以確保法官薪資的穩(wěn)定性。

目前我國法官的退休金是按照在職工資的一定比例發(fā)放，并且與行政級別掛鉤。在去行政化的大條件下，法官退休金發(fā)放應(yīng)該逐漸脫離起行政級別，并按照審判級別發(fā)放，審判級別越高的法官，其享受的退休金比例應(yīng)當(dāng)越高。而對于其他津貼，也可以酌情考慮予以發(fā)放，以此最大程度上保障退休法官的生活水平。

其他物質(zhì)利益是指法官的醫(yī)療報銷、帶薪年休假以及子女教育費用等。在醫(yī)療報銷方面法院可以給予便利，統(tǒng)一由院內(nèi)財務(wù)人員為其處理;在帶薪年休假方面，為防止年輕人才的流失可以適當(dāng)增加天數(shù)或者減少對工作年限的規(guī)定;在子女教育費用方面可以給予適度的減免等。

（四）健全根本，保障法官地位及人身安全

健全法官地位保障，首先，嚴格規(guī)定法官職位非經(jīng)法定程序，非因法定事由，任何人都無權(quán)對其進行處分。對于法官的調(diào)動或者免職，應(yīng)該告知法官本人并給予其申訴權(quán)，從而保持法官地位的穩(wěn)定性。其次，可以考慮增加返聘制度，目前我國法官退休年齡偏小，在相同年齡下，西方國家的法官可能正值事業(yè)高峰期，而我國法官已經(jīng)面臨退休。增加返聘制度可以讓經(jīng)驗豐富的法官發(fā)揮其余熱作用，目前學(xué)術(shù)界認為可以推遲法官的退休年齡來達到這一效果，但筆者認為增加返聘制度更為妥當(dāng)，推遲退休年齡可能會導(dǎo)致法官員額的緊張，使年輕優(yōu)秀的法律人才無法進入法官職業(yè)，而增加返聘制度，可以讓審判經(jīng)驗豐富的法官以教學(xué)形式在法院中教導(dǎo)年輕法官，也能使年輕法官吸收其經(jīng)驗，更快投身于審判事業(yè)。

健全法官人身安全保障制度應(yīng)當(dāng)加大對法官自身安全保障的培訓(xùn)，法院可以聘請專業(yè)人士對法官進行有關(guān)人身防衛(wèi)技能等的培訓(xùn)，使法官自身提高安全防范能力，在危機時刻能夠自我防衛(wèi)。其次，法院可以建立專門機構(gòu)，一是安保機構(gòu)，增加法警的定時巡邏人員，尤其是在當(dāng)事人密集之處。二是申訴機構(gòu)，受理法官的投訴并及時對此進行處理。三是心理輔導(dǎo)機構(gòu)，聘請專業(yè)心理輔導(dǎo)人員幫助法官疏導(dǎo)心理壓力。

四、結(jié)語

司法改革正在推進，加強法官職業(yè)保障勢在必行。筆者才疏學(xué)淺，通過分析我國目前的現(xiàn)狀以及背后原因，提出自己的一些淺薄看法，希望能為司法改革事業(yè)盡自己一份綿薄之力。

注釋：

魏勝強.法律方法視域下的人民法院改革[M].法律出版社，2016年版，第82頁.

朱旭光.關(guān)于當(dāng)前法官權(quán)益保障情況的調(diào)查報告[J].山東審判，2007（2），第11頁.

商磊.需要與尊榮：基層法官職業(yè)保障制度之重構(gòu)[J].政法論壇，2017，35（5），第177頁.

王亞新.司法成本與司法效率——中國法院的財政保障與法官激勵[J].法學(xué)家，2010（4），第132頁.