構(gòu)建扶貧濟(jì)困長效機(jī)制 實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有效銜接

張捷

摘? 要：2020年3月5日，內(nèi)蒙古自治區(qū)宣布所有貧困旗縣脫貧摘帽，成為全國第10個實現(xiàn)貧困旗縣脫貧摘帽的省區(qū)，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了巨大勝利。絕對貧困雖已消除，但扶貧濟(jì)困長效機(jī)制仍不完善，相對貧困將長期存在。3月6日，習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上強調(diào)：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點，要接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接?！?據(jù)此，本刊特別策劃了一組文章，在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，為內(nèi)蒙古探索建立扶貧濟(jì)困長效機(jī)制，實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接提供智力支持。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅 長效機(jī)制 鄉(xiāng)村振興 有效銜接

當(dāng)前，內(nèi)蒙古正處在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的交匯期，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是脫貧攻堅的鞏固和提升。專家們一致認(rèn)為，要接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制。

一、構(gòu)建扶貧長效機(jī)制與有效銜接鄉(xiāng)村振興的必要性

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興是當(dāng)前中國社會的兩大國家戰(zhàn)略，接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，更是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興交匯和過渡時期的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)，圓滿完成這一任務(wù)，必須準(zhǔn)確理解長效機(jī)制和有效銜接的豐富內(nèi)涵，科學(xué)設(shè)置接續(xù)和銜接過渡期，把有效銜接與平穩(wěn)轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合起來，推動形成制度化、常態(tài)化的長效機(jī)制。內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心主任楊臣華認(rèn)為，接續(xù)推進(jìn)全面脫貧，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是內(nèi)蒙古扎實做好“三農(nóng)三牧”工作的重中之重。內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧辦政策法規(guī)處高鳳義、李殿龍認(rèn)為，鞏固擴(kuò)大脫貧成果是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必由之路，其中脫貧攻堅取得的重大成果是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有力保障，脫貧攻堅形成的體制機(jī)制是農(nóng)村現(xiàn)代治理模式的重要抓手，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)。內(nèi)蒙古研究室李健、畢國棟認(rèn)為，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接是實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)在要求，兩者目標(biāo)相連，依次推進(jìn)，都是對社會主義本質(zhì)要求的具體實踐過程，鄉(xiāng)村振興有必要、有可能借鑒和接續(xù)脫貧攻堅的政策機(jī)制，鞏固脫貧成果向縱深發(fā)展，最終朝著農(nóng)村牧區(qū)富強民主文明和諧美麗的方向穩(wěn)步邁進(jìn)。內(nèi)蒙古黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部副教授沙詠梅認(rèn)為，正確看待脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間的關(guān)系，探索全面鞏固脫貧攻堅成果與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效銜接的途徑，是現(xiàn)階段急需解決的關(guān)鍵性問題。要從時間上的連續(xù)性、目標(biāo)上的一致性、內(nèi)容上的聯(lián)動性、減貧戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)型四個方面推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接。

二、存在的主要問題

（一）自然條件處于劣勢，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境脆弱、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、人口老齡化等劣勢天然存在，相對貧困完全消除還面臨著較大挑戰(zhàn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)政協(xié)民族和宗教委員會主任高志明認(rèn)為，內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高、施工難度大，社會基本公共服務(wù)覆蓋不夠，社會發(fā)育滯后、文明程度較低，脫貧內(nèi)生動力嚴(yán)重不足，自然地理、經(jīng)濟(jì)社會、民族宗教、國防安全等因素疊加，穩(wěn)定脫貧的不確定性因素較多，脫貧攻堅難度加大。內(nèi)蒙古師范大學(xué)旅游學(xué)院郭愛平等認(rèn)為，內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一定滯后性，自身地理自然條件給鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶來較大阻力。內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院雙寶、武振國認(rèn)為，內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村人口老齡化程度存續(xù)加深，開始向深度老齡化社會邁進(jìn)，同時新生代知識技能型人口保持凈流出，人口結(jié)構(gòu)變動將約束持續(xù)激發(fā)脫貧致富內(nèi)生動力。

（二）區(qū)域發(fā)展不均衡，整體支撐能力欠佳

內(nèi)蒙古區(qū)域發(fā)展不均衡問題長期存在，尤其表現(xiàn)在縣域經(jīng)濟(jì)以及東西部地區(qū)發(fā)展方面，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)對整體支撐能力失衡。楊臣華認(rèn)為，內(nèi)蒙古縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分，貧困旗縣基本上都是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分的地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、發(fā)展方式粗放、財政收入不多、居民收入不高、基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)欠缺。同時內(nèi)蒙古東部與西部地區(qū)發(fā)展差距較大，東部發(fā)展整體情況仍處在較低水平，區(qū)域整體支撐經(jīng)濟(jì)增長的動力和潛力不平衡不充分。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不暢

內(nèi)蒙古存在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展緩慢、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不暢等問題，阻礙了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接。高志明認(rèn)為，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以煤炭、電力、化工、有色金屬、裝備制造為主，產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低，富民產(chǎn)業(yè)薄弱，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)對脫貧致富的帶動性較差。郭愛平等認(rèn)為，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不通暢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在“故步自封”現(xiàn)象，龍頭企業(yè)數(shù)量少且?guī)幼饔貌幻黠@，產(chǎn)業(yè)融合技術(shù)較為落后，農(nóng)牧業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率低，農(nóng)業(yè)科技推廣力度不夠，農(nóng)牧業(yè)科技貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)低于全國平均水平。

（四）保障機(jī)制有待完善，內(nèi)生發(fā)展動力不足

基層治理能力低下、長效增收機(jī)制不完善、人才機(jī)制短板、監(jiān)管執(zhí)行不到位是脫貧攻堅長效機(jī)制不完善的重要方面。楊臣華認(rèn)為，內(nèi)蒙古深度貧困區(qū)貧困人口謀發(fā)展的內(nèi)生動力不足，深度貧困區(qū)無業(yè)可扶、無力脫貧，且缺乏技能、孤寡殘病等貧困人口占比較大是普遍現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)扶貧短板較多，長效增收機(jī)制尚未完善。高志明認(rèn)為，內(nèi)蒙古一些基層組織薄弱、基層社會治理能力低下，一些基層干部觀念陳舊、作風(fēng)不實，一部分貧困嘎查村沒有形成有效的鄉(xiāng)村治理體系，村民參與村級事務(wù)的熱情不高，行政執(zhí)法沒有打通“最后一公里”。郭愛平等認(rèn)為，內(nèi)蒙古存在大量過度墾荒、泛濫畜牧、違規(guī)占用草原、農(nóng)牧產(chǎn)品加工的工廠廢水處理不當(dāng)?shù)拳h(huán)境破壞行為。同時內(nèi)蒙古新型農(nóng)村人才匱乏且流失嚴(yán)重，農(nóng)牧專業(yè)人才匱乏、人才保障機(jī)制不完善、人才培養(yǎng)體系與機(jī)制落后。李健、畢國棟認(rèn)為，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接不暢主要表現(xiàn)在規(guī)劃銜接不夠、思想銜接不夠、政策銜接不夠、體制機(jī)制銜接不夠四個方面。雙寶、武振國認(rèn)為，返貧致貧風(fēng)險將增加完成剩余脫貧任務(wù)和鞏固脫貧成果的難度，同時生態(tài)與脫貧“雙贏”的艱巨性將加劇牧區(qū)推進(jìn)“有效銜接”的困難。

（五）新冠肺炎疫情沖擊嚴(yán)重，減貧速度有所放緩

新冠肺炎疫情在推動全面脫貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中帶來影響。雙寶、武振國認(rèn)為，突如其來的疫情對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來前所未有的沖擊，對鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅出了一道加試題。在疫情影響下，經(jīng)濟(jì)增長放緩帶動減貧的速度減慢，公共財政支持減貧的能力受到削弱，整體上將減弱經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動減貧致富的效能。

三、構(gòu)建完善扶貧濟(jì)困長效機(jī)制，接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接

（一）平順企穩(wěn)，確保政策延續(xù)過渡

保證政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性，是推動政策有效銜接的關(guān)鍵舉措。李健、畢國棟認(rèn)為，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的關(guān)鍵在于政策的承接和延續(xù)，要認(rèn)真梳理，把好的政策延續(xù)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中。沙詠梅認(rèn)為，在政策銜接上，要把脫貧攻堅戰(zhàn)的特惠性幫扶工作與普惠性民生工程有機(jī)結(jié)合起來，促使其向常規(guī)性、長期性政策轉(zhuǎn)變。雙寶、武振國認(rèn)為，要保持現(xiàn)行政策和工作體系的總體連續(xù)和穩(wěn)定過渡。

（二）精準(zhǔn)會意，做好規(guī)劃上下銜接

嚴(yán)格依照上級精神，做好“十四五”規(guī)劃，進(jìn)一步推動 “多規(guī)合一”，推動規(guī)劃上下銜接。李健、畢國棟認(rèn)為，要對照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃相關(guān)文件精神，細(xì)化專項實施方案，保持規(guī)劃的一致性、連續(xù)性和可持續(xù)性。沙詠梅認(rèn)為，規(guī)劃銜接上，要將全面鞏固脫貧成果和相對貧困治理戰(zhàn)略納入到自治區(qū)“十四五”規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段性規(guī)劃中，做好時間和內(nèi)容上的銜接。雙寶、武振國認(rèn)為，將鞏固脫貧成果和新減貧戰(zhàn)略納入“十四五”規(guī)劃，做好時序和內(nèi)容銜接。

（三）多點支撐，助力產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

以多元為模式，以龍頭為支撐，以融合發(fā)展為路徑，建立農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)減貧助興的長效機(jī)制。楊臣華認(rèn)為，要鞏固提高產(chǎn)業(yè)扶貧減貧質(zhì)量，通過多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展和多元支撐，實現(xiàn)從“輸血”到“造血”過程。高鳳義、李殿龍認(rèn)為，要加大自治區(qū)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧20條政策措施宣傳和執(zhí)行力度，引導(dǎo)和推動更多農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目落戶貧困地區(qū)，帶動貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。高志明認(rèn)為，要把做強支柱產(chǎn)業(yè)與扶持富民產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。郭愛平認(rèn)為，要把握產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新趨勢，推廣農(nóng)牧業(yè)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用，大力開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，大力發(fā)展高新技術(shù)推動產(chǎn)業(yè)融合。李健、畢國棟認(rèn)為，要促進(jìn)農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售全產(chǎn)業(yè)鏈緊密銜接，推進(jìn)一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展，建立起產(chǎn)業(yè)助力鄉(xiāng)村振興的長效機(jī)制。

（四）統(tǒng)籌謀劃，加快農(nóng)村牧區(qū)基建步伐

加強軟硬共建，著眼“新基建”，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。高志明認(rèn)為，要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與市場主體培育系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。郭愛平認(rèn)為，要加快農(nóng)村“新基建”步伐，加大5G基站建設(shè)、特高壓、城際高速公路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心和人工智能等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，積極打造互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)村生態(tài)鏈，提速智慧農(nóng)村、智慧農(nóng)業(yè)建設(shè)。

（五）綠色優(yōu)先，實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)共贏

堅持綠色發(fā)展理念，推動綠色生態(tài)有效銜接，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)“雙贏”。楊臣華認(rèn)為，加大綠色發(fā)展力度，關(guān)鍵在于繼續(xù)堅持深化綠色減貧和綠色發(fā)展的理念，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。高鳳義、李殿龍認(rèn)為，要創(chuàng)新完善生態(tài)扶貧機(jī)制，支持社會力量投身防沙治沙，支持貧困地區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)場、生態(tài)牧場、鄉(xiāng)村旅游等多種形式的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，加強農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境綜合治理。高志明認(rèn)為，要把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。郭愛平等認(rèn)為，應(yīng)該打造可持續(xù)環(huán)境保護(hù)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。

（六）加強保障，完善基本公共服務(wù)

完善保障體系，提升發(fā)展能力，提高基本公共服務(wù)質(zhì)量。高鳳義、李殿龍認(rèn)為，繼續(xù)實施以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的防貧政策，推動基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建普惠性社會保障體系，對貧困人口幫扶從生存型救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變。雙寶、武振國認(rèn)為，要圍繞完善覆蓋全民的社會保障體系，擴(kuò)大社會保障覆蓋面和提高保障水平，增強常態(tài)化減貧的貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展能力。

（七）多管齊下，加強人才隊伍建設(shè)

從人才的培養(yǎng)、引進(jìn)、挽留、派遣等多方面入手，加強對農(nóng)村牧區(qū)的智力支撐，做好人才隊伍建設(shè)。楊臣華認(rèn)為，在與鄉(xiāng)村振興銜接過程中，要高度重視人才問題，培養(yǎng)新時代的鄉(xiāng)土人才，引進(jìn)現(xiàn)代化人才，為鄉(xiāng)村振興注入新的活力和動力。高鳳義、李殿龍認(rèn)為，要加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)，簡化本科及以上學(xué)歷畢業(yè)生招聘程序，放寬限制條件，建立一支懂扶貧、會幫扶、作風(fēng)硬的扶貧干部隊伍，建立“下得去、留得住、干得好、流得動”的長效機(jī)制。郭愛平等認(rèn)為，要注重農(nóng)村新型人才的培養(yǎng)與挽留，為農(nóng)業(yè)人才建設(shè)輔助性服務(wù)設(shè)施與體系，完善人才培養(yǎng)體制，穩(wěn)定人才流動促進(jìn)人才引進(jìn)與人才交流。李健、畢國棟認(rèn)為，要創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才工作體制機(jī)制，鼓勵外出農(nóng)牧民工、高校畢業(yè)生、退伍軍人、城市各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，大力開展農(nóng)牧民職業(yè)教育，造就一支懂農(nóng)牧業(yè)、愛農(nóng)村牧區(qū)、愛農(nóng)牧民的人才隊伍。

（八）聚焦重點，做好返貧風(fēng)險防控

多管齊下，不留死角，聚焦重點領(lǐng)域和區(qū)域的風(fēng)險隱患，做好風(fēng)險防控。高鳳義、李殿龍認(rèn)為，堅持問題導(dǎo)向，聚焦“兩不愁三保障”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確重點領(lǐng)域、重點區(qū)域潛在風(fēng)險隱患，健全扶貧領(lǐng)域風(fēng)險防范機(jī)制。雙寶、武振國認(rèn)為，針對存在返貧風(fēng)險人群實施針對性措施，建立城鄉(xiāng)居民家庭收入數(shù)據(jù)平臺和數(shù)據(jù)共享機(jī)制，推進(jìn)各級政府減貧治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全方位做好返貧風(fēng)險的預(yù)防和控制。

（九）擔(dān)當(dāng)實干，加強基層組織建設(shè)

向高處立意，向低處實干，加強基層組織建設(shè)，完善脫貧攻堅體制機(jī)制。高志明認(rèn)為，要把加強基層組織建設(shè)與增強貧困群眾內(nèi)生動力系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。楊臣華認(rèn)為，要增強組織銜接高度，不僅要撲下身子加苦干，真抓實干加擔(dān)當(dāng)作為，還要在打造良好的市場化法制化國際化營商環(huán)境上下足功夫，弘揚好“蒙古馬精神”，在人的主觀能動性等方面得到綜合提升。高鳳義、李殿龍認(rèn)為，完善抓黨建促脫貧攻堅體制機(jī)制，選優(yōu)配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，加大從創(chuàng)業(yè)致富帶頭人中培養(yǎng)選拔農(nóng)村黨組織帶頭人、在青年農(nóng)牧民中發(fā)展黨員力度。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉