既有建筑與新建建筑建設(shè)活動(dòng)管理的差異亟待解決

文 / 鄒云龍

（作者系常州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局黨委副書(shū)記、副局長(zhǎng)、總工程師）

2020 年3 月7 日，福建省泉州市欣佳酒店發(fā)生坍塌事故，共造成29 人死亡。2020 年3 月12 日，國(guó)務(wù)院成立福建泉州欣佳酒店“3·7”坍塌事故調(diào)查組，初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目未履行基本建設(shè)程序，無(wú)規(guī)劃和施工許可，存在非法建設(shè)、違規(guī)改造等嚴(yán)重問(wèn)題。

該酒店屬于既有建筑改建工程，目前國(guó)內(nèi)有很多類(lèi)似工程，國(guó)家也鼓勵(lì)既有建筑改造再利用。但如果擅自改變既有建筑原有使用功能或拆改建筑結(jié)構(gòu)而未經(jīng)監(jiān)管審批，那帶來(lái)的安全性問(wèn)題不容忽視。作為改建工程設(shè)計(jì)、施工的重要依據(jù)，檢測(cè)鑒定結(jié)果是否準(zhǔn)確、合理，也直接關(guān)系到改建建筑的安全。目前，網(wǎng)絡(luò)上流傳一份由福建省建筑工程質(zhì)量檢測(cè)中心有限公司出具的欣佳酒店《檢驗(yàn)報(bào)告》，根據(jù)該報(bào)告，欣佳酒店僅進(jìn)行了“結(jié)構(gòu)正常使用性鑒定”，而沒(méi)有進(jìn)行“結(jié)構(gòu)安全性鑒定”。并且，該報(bào)告援引原建設(shè)部1999 年頒布的《民用建筑可靠性鑒定標(biāo)準(zhǔn)》（GB50292-1999）作為鑒定依據(jù)，但2018 年進(jìn)行鑒定時(shí)，上述標(biāo)準(zhǔn)已廢止，被2015 年版的《民用建筑可靠性鑒定標(biāo)準(zhǔn)》所取代。

欣佳酒店這類(lèi)既有建筑改建工程在建設(shè)程序、責(zé)任主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管要求等方面，相較于一般新建工程，還存在著部分差異，加之產(chǎn)權(quán)人或使用人擅自拆改建筑結(jié)構(gòu)或私自改變建筑使用功能等不安全因素，既有建筑安全事故發(fā)生的概率將大大增加。如何做到改建工程的有效監(jiān)管，是擺在行業(yè)管理者面前的一道難題。

一、既有建筑和新建建筑在建設(shè)管理過(guò)程中的差異分析

本文重點(diǎn)從以下六個(gè)方面對(duì)既有建筑改建工程和新建建筑建設(shè)工程進(jìn)行對(duì)比分析。

一是法律體系依據(jù)上的差異。從上位法《建筑法》開(kāi)始，到《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》，再到《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》等法規(guī)，新建工程在建設(shè)程序、責(zé)任主體、監(jiān)管要求等方面都有著明確的規(guī)定。而既有建筑改建工程，雖然法律法規(guī)都有其適應(yīng)范圍的規(guī)定，但改建工程的界定不夠清晰，具體到建設(shè)程序、責(zé)任主體、監(jiān)管要求等方面，還存在著相關(guān)配套文件不全、監(jiān)管程序不明確、有關(guān)部門(mén)執(zhí)行不到位等問(wèn)題。例如，針對(duì)危房管理，各地房管部門(mén)依據(jù)2004 年的《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》（建設(shè)部令第129 號(hào)），成立了房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，針對(duì)既有建筑改建工程，特別是檢測(cè)、鑒定方面，還沒(méi)有出臺(tái)或修訂相關(guān)法規(guī)文件。

二是程序?qū)彶樯系牟町?。按照相關(guān)法律條例，建設(shè)工程（含新建、改建、擴(kuò)建）明確按照先勘察、后設(shè)計(jì)、再施工的基本建設(shè)程序執(zhí)行。對(duì)違反建設(shè)程序的工程建設(shè)活動(dòng)，建設(shè)行政主管部門(mén)要進(jìn)行相應(yīng)處罰。實(shí)際操作過(guò)程中，新建工程都能夠按照基本建設(shè)程序完成審批。而既有建筑改建工程，在審批程序上還比較模糊，特別是前期檢測(cè)、鑒定以及檢測(cè)鑒定結(jié)果的審查等方面還不是很明確。例如，按照《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》，城市危險(xiǎn)房屋由房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)依據(jù)《危險(xiǎn)房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行檢測(cè)、鑒定并進(jìn)行監(jiān)督管理；而其他有關(guān)機(jī)構(gòu)依據(jù)《民用建筑可靠性鑒定標(biāo)準(zhǔn)》出具的鑒定報(bào)告（復(fù)核計(jì)算結(jié)果）是否還需報(bào)有關(guān)部門(mén)審查，具體報(bào)安鑒中心還是圖審中心審查，均不明確。

三是責(zé)任主體上的差異。建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位以及監(jiān)理單位作為建設(shè)工程的五方責(zé)任主體，依法對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。各責(zé)任主體都實(shí)行了嚴(yán)格的資質(zhì)管理制度，在其相應(yīng)資質(zhì)范圍內(nèi)才能進(jìn)行相關(guān)建設(shè)活動(dòng)，并且具備比較完善的誠(chéng)信體系。而既有建筑改建工程的部分責(zé)任主體還不夠明確，特別是鑒定（計(jì)算復(fù)核）機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)范圍不是很明確，還存在著比較大的爭(zhēng)議。例如，具有中國(guó)合格評(píng)定國(guó)家認(rèn)可委員會(huì)核發(fā)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)認(rèn)可證書(shū)（CNAS 證書(shū)）的機(jī)構(gòu)，是否認(rèn)可其復(fù)核計(jì)算能力，不是很明確。而按照《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》（建設(shè)部令第141 號(hào)），檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行涉及結(jié)構(gòu)安全項(xiàng)目的抽樣檢測(cè)，但不涉及計(jì)算復(fù)核。

四是質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)上的差異。以對(duì)建設(shè)活動(dòng)前期的質(zhì)量監(jiān)管環(huán)節(jié)為例，新建工程施工圖設(shè)計(jì)文件的質(zhì)量，由施工圖審查機(jī)構(gòu)按要求進(jìn)行審查、監(jiān)管。而審圖機(jī)構(gòu)本身設(shè)立的條件就比較嚴(yán)格、要求高，例如，一類(lèi)施工圖審查機(jī)構(gòu)其審查人員須有15 年以上的工作年限、5 個(gè)大型項(xiàng)目經(jīng)歷以及一級(jí)注冊(cè)等要求。而既有建筑改建工程涉及的房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)，其人員配備無(wú)論從工作經(jīng)歷還是注冊(cè)要求等條件上，沒(méi)有明確規(guī)定。同時(shí)，建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)施工圖審查機(jī)構(gòu)依法定期進(jìn)行質(zhì)量抽查，而對(duì)房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)的考核目前也缺乏明確規(guī)定。

五是技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)上的差異。新建工程從國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)再到地方標(biāo)準(zhǔn)，均有全面、系統(tǒng)、細(xì)致的規(guī)定，并且宣貫工作較為深入，設(shè)計(jì)、審圖、施工等各方對(duì)規(guī)范的理解也比較成熟。而既有建筑改建工程相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)比較少，主要集中在檢測(cè)鑒定這一領(lǐng)域，有《民用建筑可靠性鑒定標(biāo)準(zhǔn)》《危險(xiǎn)房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》和《建筑抗震鑒定標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)各方對(duì)規(guī)范的理解不一，執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)也不一，很容易產(chǎn)生分歧。如既有建筑改建工程是執(zhí)行新規(guī)范，還是執(zhí)行老規(guī)范，都不明確。

六是過(guò)程管理上的差異。新建工程建設(shè)完成后，按照驗(yàn)收程序完成質(zhì)量驗(yàn)收、規(guī)劃核實(shí)和土地核驗(yàn)等工作，以保證新建建筑按照審批要求完成建造。而交付使用后的既有建筑，建筑結(jié)構(gòu)、設(shè)備設(shè)施因使用年限增加而逐漸老化，極易產(chǎn)生安全隱患。同時(shí)，在既有建筑使用過(guò)程中，因產(chǎn)權(quán)人或使用人擅自拆改建筑結(jié)構(gòu)或私自改變?cè)ㄖδ?、布局而缺乏有效監(jiān)管時(shí)，極易造成建筑主體結(jié)構(gòu)受到破壞或超負(fù)荷使用，導(dǎo)致建筑使用安全事故屢有發(fā)生，福建泉州欣佳酒店坍塌事故就是典型之一。

二、加強(qiáng)既有建筑改建工程管理工作的意見(jiàn)建議

為避免欣佳酒店坍塌這類(lèi)既有建筑改造工程事故，針對(duì)上述差異和問(wèn)題，建議盡快研究出臺(tái)相應(yīng)的配套政策和措施。

一是進(jìn)一步完善既有建筑改建的法律法規(guī)。建議國(guó)家、省有關(guān)部門(mén)及時(shí)修改完善既有建筑改造工程的相關(guān)法律法規(guī)，明確改建工程的邊界，盡快出臺(tái)或修訂有關(guān)檢測(cè)、鑒定等方面的法律法規(guī)。

二是進(jìn)一步完善落實(shí)審批程序要求。對(duì)依法納入基本建設(shè)程序管理的既有建筑改建工程，嚴(yán)格落實(shí)立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、施工許可、竣工驗(yàn)收和不動(dòng)產(chǎn)登記等審批程序，補(bǔ)充并明確檢測(cè)鑒定的審批程序。

三是進(jìn)一步明確市場(chǎng)主體管理要求。完善行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，針對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)，出臺(tái)類(lèi)似資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，實(shí)行統(tǒng)一管理。加大對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)市場(chǎng)行為和質(zhì)量行為的監(jiān)管，定期對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)、從業(yè)人員進(jìn)行抽查，逐步建立起鑒定機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信管理體系。

四是進(jìn)一步完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。建議對(duì)于既有建筑改建工程，無(wú)法滿足現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，加快制定有針對(duì)性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，既能滿足工程實(shí)際情況，又能滿足改建安全要求。

五是加大既有建筑全過(guò)程管理工作。加強(qiáng)既有建筑從交付使用到報(bào)廢拆除的“全壽命周期”的安全管理工作，定期開(kāi)展既有房屋安全排查和解危工作，特別是針對(duì)改變建筑用途、超過(guò)設(shè)計(jì)使用年限的既有建筑，統(tǒng)一制定房屋安全排查工作要求和標(biāo)準(zhǔn)，明確解危工作要求。