釣魚(yú)執(zhí)法的合理性與合法性分析

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷發(fā)展，法律在社會(huì)中的地位不斷提高，在社會(huì)管理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的執(zhí)法方式受到越來(lái)越多人的關(guān)注。一些執(zhí)法機(jī)關(guān)為了通過(guò)執(zhí)法來(lái)增加單位和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，使得我國(guó)社會(huì)上出現(xiàn)了一些“釣魚(yú)執(zhí)法”的現(xiàn)象，而這種現(xiàn)象正呈現(xiàn)出一種擴(kuò)展的趨勢(shì)。文章對(duì)“釣魚(yú)執(zhí)法”的合理性、合法性以及存在的一些問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)合理化建議來(lái)防范“釣魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法;釣魚(yú)執(zhí)法;合理性;合法性

“上海釣魚(yú)事件”就是一個(gè)典型的“釣魚(yú)執(zhí)法”案例。該事件中，當(dāng)事人孫某出于善意，幫助路人，卻遭到行政機(jī)關(guān)“釣魚(yú)式執(zhí)法”，從而被認(rèn)定為“非法運(yùn)營(yíng)”，孫某為了證明清白自斷手指。最終，此事件在社會(huì)上引起了廣泛的關(guān)注，媒體也將該事件稱之為“釣魚(yú)式”執(zhí)法。

一、“釣魚(yú)執(zhí)法”的概念及其表現(xiàn)形式

（一）”釣魚(yú)執(zhí)法”的概念

“釣魚(yú)執(zhí)法”出自英美法系，是其中的一個(gè)專(zhuān)門(mén)概念，也被稱作執(zhí)法圈套?！搬烎~(yú)執(zhí)法”是當(dāng)事人無(wú)罪免責(zé)的理由，這點(diǎn)與正當(dāng)防衛(wèi)一樣。另外，行政執(zhí)法中的“釣魚(yú)執(zhí)法”就相當(dāng)于刑事偵查中的“誘惑取證”，兩者較為相類(lèi)似。

從法理學(xué)的角度來(lái)看，“釣魚(yú)執(zhí)法”中當(dāng)事人起初并無(wú)違法的意圖，而是在執(zhí)法機(jī)關(guān)故意為其提供了違法活動(dòng)實(shí)施的特定條件和環(huán)境，再加上引誘的因素之下，才從事了違法活動(dòng)。

（二）“釣魚(yú)執(zhí)法”的表現(xiàn)形式

從表現(xiàn)形式上來(lái)看，可以將其分為三種：第一種被稱作為“顯露式釣魚(yú)執(zhí)法”，當(dāng)事人一開(kāi)始就有了違法的意圖，但當(dāng)事人并未將其意圖顯露出來(lái)，而是通過(guò)執(zhí)法人員的引誘，使之轉(zhuǎn)化為了具體的行為;第二種是當(dāng)事人從未有過(guò)違法犯罪的意圖，而執(zhí)法人員故意勾引當(dāng)事人產(chǎn)生違法犯罪的意圖，最后當(dāng)事人做出了違法犯罪的行為，這種被稱之為“勾引式釣魚(yú)執(zhí)法”;第三種是“陷害式釣魚(yú)執(zhí)法”，當(dāng)事人無(wú)任何違法犯罪的意圖，執(zhí)法人員卻故意設(shè)計(jì)來(lái)陷害當(dāng)事人，使當(dāng)事人形成違法犯罪的事實(shí)。

二、“釣魚(yú)執(zhí)法”產(chǎn)生的主要原因

第一， 經(jīng)濟(jì)利益的誘惑是“釣魚(yú)執(zhí)法”產(chǎn)生的最主要原因。當(dāng)前，執(zhí)法經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象十分盛行，很多執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中會(huì)更多地考慮自身利益。個(gè)別執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員甚至想盡辦法擴(kuò)充執(zhí)法力量，從社會(huì)上招聘了大量的“鉤子”。有了這些“鉤子”，執(zhí)法人員與其暗中勾結(jié)，想方設(shè)法地誘使原本守法的公民產(chǎn)生違法犯罪的意圖，進(jìn)而產(chǎn)生違法犯罪的事實(shí)，最終落入執(zhí)法人員事先設(shè)好的圈套之中，行政機(jī)關(guān)再對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行相關(guān)處罰。這些執(zhí)法人員表面上看似合理合法地進(jìn)行了執(zhí)法獲取了利益，但使得當(dāng)事人卻有苦說(shuō)不出，甚至想向有關(guān)部門(mén)求助卻因?yàn)樽C據(jù)不足而無(wú)法維護(hù)自身的合法利益。在“上海釣魚(yú)事件中”一個(gè)“釣頭”就向媒體透露過(guò)執(zhí)法部門(mén)事先與“釣頭”商量好價(jià)格，抓一輛黑車(chē)可得到五百元，“釣頭”得兩百元，“釣鉤”得兩百元，剩余一百元給執(zhí)法人員。每次執(zhí)法前，執(zhí)法人員會(huì)與這些“釣頭”聯(lián)系好，約定好時(shí)間地點(diǎn)，從而進(jìn)行“釣魚(yú)”。這樣一來(lái)法律的公正性、嚴(yán)肅性也因?yàn)椤搬烎~(yú)執(zhí)法”而受到極大的破壞，同時(shí)也造成了一種不良的社會(huì)風(fēng)氣，社會(huì)成員間的信任感逐漸喪失。另外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第46條“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離”。但是有些地方還沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離的規(guī)定，執(zhí)法單位的收入以及個(gè)人的收入與所罰款數(shù)目直接掛鉤，這些地方的財(cái)政部門(mén)會(huì)將罰款的部分金額返還給行政執(zhí)法部門(mén)，行政執(zhí)法部門(mén)再將這部分款項(xiàng)下發(fā)給下屬機(jī)構(gòu)和個(gè)人。正因?yàn)橛羞@些經(jīng)濟(jì)利益的存在，“釣魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象也普遍出現(xiàn)。

第二，行政權(quán)的擴(kuò)大和行政權(quán)受監(jiān)督制約的難度不斷增大也是“釣魚(yú)執(zhí)法”產(chǎn)生的一方面原因。在現(xiàn)代社會(huì)，立法的原則性、綱要性等特點(diǎn)體現(xiàn)得越來(lái)越明顯，越來(lái)越重要。而立法機(jī)關(guān)所做的工作又是有限的，它不能為所有的行政行為都制定出相關(guān)法律依據(jù)，往往很多具體問(wèn)題都是由行政機(jī)關(guān)自己去制定相關(guān)適用的細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)。如今的“行政”不再是傳統(tǒng)的行政，除了執(zhí)行之外，更多的時(shí)候，“行政”被賜予了“立法”和決策的職能。[1]這使得行政權(quán)成為了公權(quán)力中最主要的部分，行政權(quán)的主動(dòng)性和擴(kuò)張性也日漸明顯。與此同時(shí)，導(dǎo)致的結(jié)果便是行政權(quán)的受監(jiān)督難度不斷增大，“釣魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。

第三，執(zhí)法人員的法律意識(shí)不高也導(dǎo)致了“釣魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象的出現(xiàn)。法治國(guó)家、法治政府的基本原則是依法執(zhí)政原則，因此對(duì)于執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)更要做到依法辦事。但是“釣魚(yú)執(zhí)法”通過(guò)引誘、陷害的方式使得當(dāng)事人陷入到執(zhí)法人員的圈套中，從而使執(zhí)法人員獲得證據(jù)，這種執(zhí)法方式顯然與合法合理的要求背道而馳。而這些現(xiàn)象之所以能夠產(chǎn)生甚至呈現(xiàn)出擴(kuò)展的趨勢(shì)，歸根結(jié)底還是執(zhí)法人員的法律意識(shí)淡薄，忽視了社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)中法律的重要性，未曾做到有法必依如另外，很多行政機(jī)關(guān)的非在編協(xié)管員他們的法律意識(shí)通常都不高，業(yè)務(wù)水平不專(zhuān)業(yè)。這些原因也足以導(dǎo)致“釣魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象進(jìn)一步的加劇。

三、“釣魚(yú)執(zhí)法”存在的問(wèn)題

（一）“釣魚(yú)執(zhí)法”不符合合法行政原則

現(xiàn)代法治國(guó)家行政活動(dòng)中最基本原則就是依法行政原則。行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依照法定的權(quán)限、程序和法治精神進(jìn)行行政管理，而要做到依法行政首先必須要做到合法行政，依法行政的首要前提就是合法行政。國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的具體內(nèi)容要符合法律的規(guī)定，必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動(dòng)?！搬烎~(yú)執(zhí)法”卻與合法行政原則相沖突，這種執(zhí)法方式?jīng)]有任何的法律依據(jù)。如“上海釣魚(yú)事件”中行政執(zhí)法的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第64條。但是這條規(guī)定主要是針對(duì)“未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的”這一類(lèi)相對(duì)人，而該事件中的相對(duì)人單純是出于善意，并非是為了從事黑車(chē)盈利業(yè)務(wù)，因此行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行處罰并不具有實(shí)體的法律依據(jù)。另外，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的程序必須合法，要嚴(yán)格遵守法定的步驟、方式、順序和時(shí)限執(zhí)法。而“釣魚(yú)執(zhí)法”這種行政方式?jīng)]有遵守相關(guān)程序規(guī)定，因而不具有合法性。

（二）“釣魚(yú)執(zhí)法”不符合合理行政原則

行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中，必須做到適當(dāng)、合理、公正，也就是要符合法的基本精神、立法目的，且具有客觀、充分的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，與社會(huì)生活常理相一致。執(zhí)法主體要平等公正地對(duì)待當(dāng)事人，以法的精神為指導(dǎo)，盡最大可能地、合情合理地、公平公正地照顧到各方利益。而“釣魚(yú)執(zhí)法”的目的往往是為了獲得非法利益謀取私利，其對(duì)于個(gè)人的實(shí)際損害已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)行政利益?！搬烎~(yú)執(zhí)法”甚至采用違反道德的手段來(lái)誘使行為人采取行動(dòng)以達(dá)到其目的。這種執(zhí)法方式顯然不符合合理行政的原則。

（三）“釣魚(yú)執(zhí)法”所收集的證據(jù)違法

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第57條規(guī)定“嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料”“以偷拍、偷錄、竊取等手段獲取侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料”“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當(dāng)手段獲取的證據(jù)材料”不能作為定案證據(jù)。在“釣魚(yú)執(zhí)法”事件中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)勾引、陷害的方式使行政相對(duì)人陷入其設(shè)好的圈套之中，從而獲得所謂的“證據(jù)”，再利用這些虛假證據(jù)處罰當(dāng)事人。按照以上規(guī)定“釣魚(yú)執(zhí)法”通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄潍@得的證據(jù)都具有非法性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第36條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查和收集證據(jù)。”因此，行政機(jī)關(guān)必須以合理合法的方式收集證據(jù)。

（四）“釣魚(yú)執(zhí)法”不符合正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)法律程序原則要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中必須遵循法定的步驟、方式、形式、順序和時(shí)限，執(zhí)法要程序公正，不在事先未通知和聽(tīng)取相對(duì)人申辯意見(jiàn)的情況下作出對(duì)相對(duì)人不利的處理?！搬烎~(yú)執(zhí)法”事件中，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人作出處罰前并沒(méi)有事先通知當(dāng)事人處罰的依據(jù)以及事實(shí)原由，事后也沒(méi)有聽(tīng)取當(dāng)事人的申辯意見(jiàn)，而是直接對(duì)其進(jìn)行處罰。這不僅沒(méi)有考慮到相對(duì)人的合法權(quán)益，而且完全不符合正當(dāng)法律程序原則。

四、防范“釣魚(yú)執(zhí)法”的合理化建議

（一）完善行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法

在我國(guó)公權(quán)力機(jī)關(guān)中行政機(jī)關(guān)處于特殊地位，行政權(quán)是公權(quán)力中最主要的部分，如今的“行政”，除了執(zhí)行之外，更多的時(shí)候，被賜予了“立法”和決策的職能，其主動(dòng)性和廣泛性的特點(diǎn)也表現(xiàn)得更加明顯。因此，行政機(jī)關(guān)必須依法行政，才能有效地防止“釣魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象的出現(xiàn)。而要做到依法行政首先必須要做到有法可依，不斷完善行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法。與行政執(zhí)法最具相關(guān)性的法律是行政處罰法，而該法當(dāng)中并未明確規(guī)定對(duì)非法證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，雖然對(duì)非法證據(jù)的認(rèn)定在其他相關(guān)司法解釋中有規(guī)定，但也只有對(duì)行政訴訟這一階段才具有約束力，對(duì)行政處罰行為則缺乏直接的效力，因此在該法當(dāng)中應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)規(guī)定，其他行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律也應(yīng)當(dāng)同步修改完善。最重要的就是要制定出統(tǒng)一行政程序法典，這樣才能保障國(guó)家行政程序法制的統(tǒng)一，使行政程序法制系統(tǒng)化，節(jié)約立法成本。另外，制定統(tǒng)一的行政程序法典還可以提高國(guó)人的法律意識(shí)，特別是國(guó)家公職人員的行政程序法意識(shí)，最終達(dá)到建設(shè)法治國(guó)家的目的。

（二）嚴(yán)厲打擊“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象

當(dāng)前個(gè)別部門(mén)片面地為了追求經(jīng)濟(jì)效益，利用手中的權(quán)利違法執(zhí)法，將公權(quán)私有化，從而達(dá)到增加個(gè)人執(zhí)法業(yè)績(jī)，提高個(gè)人收入的目的?！搬烎~(yú)執(zhí)法”也是如此。只有將“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”扼殺在萌芽階段，才能有效地杜絕“釣魚(yú)執(zhí)法”。要嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)在社會(huì)上招聘“協(xié)防員”，國(guó)家法律明確規(guī)定國(guó)家公務(wù)員必須要參加考試才能入職，公務(wù)員在執(zhí)法過(guò)程中業(yè)務(wù)水平更加專(zhuān)業(yè)。此外，各地要嚴(yán)格按照法律執(zhí)行罰繳分離的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的利益和執(zhí)法人員個(gè)人的收入不得與罰款數(shù)目相掛鉤，行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人所做的罰款不得返還給執(zhí)法單位和個(gè)人。

（三）強(qiáng)化行政執(zhí)法人員素質(zhì)

行政執(zhí)法人員素質(zhì)的高低直接關(guān)系到執(zhí)法的效果。素質(zhì)良好的執(zhí)法人員則會(huì)依法執(zhí)政，然而素質(zhì)較低的執(zhí)法人員則會(huì)忽視法律的重要性，他們往往濫用職權(quán)，從而導(dǎo)致“釣魚(yú)執(zhí)法”現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，必須強(qiáng)化他們的個(gè)人素質(zhì)，對(duì)他們進(jìn)行相關(guān)法律方面的思想教育，提高其法律意識(shí)。執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)奉行法治精神，嚴(yán)格執(zhí)法。另外，對(duì)于“協(xié)防員”等編外人員也要加強(qiáng)教育，因?yàn)檫@一類(lèi)執(zhí)法人員往往是奮斗在“釣魚(yú)執(zhí)法”的前線，因而更有必要提高他們的業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)他們的法律意識(shí)，使其嚴(yán)格遵守法定程序執(zhí)法。

（四）防止公權(quán)力的腐敗，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督

腐敗與領(lǐng)導(dǎo)班子的個(gè)人專(zhuān)斷有著密不可分的聯(lián)系，當(dāng)一個(gè)部門(mén)的一把手能夠?qū)φ麄€(gè)部門(mén)的所有事項(xiàng)一個(gè)人說(shuō)了算的時(shí)候，他想不腐敗都難。為此，各地方、部門(mén)要按照法律規(guī)定的集體決策程序?qū)χ卮髥?wèn)題進(jìn)行討論，最后再作出決定。通過(guò)這種方式可以有效避免領(lǐng)導(dǎo)班子的個(gè)人專(zhuān)斷，以及腐敗的滋生和公權(quán)力的濫用，進(jìn)而防止“釣魚(yú)執(zhí)法”。此外，公眾參與程序和公開(kāi)透明程序也都可以有效地防止公權(quán)力的腐敗，促進(jìn)政務(wù)透明公開(kāi)。對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督而言，首先，行政機(jī)構(gòu)要對(duì)其內(nèi)部進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。其次，國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，社會(huì)公民也應(yīng)當(dāng)積極參與對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，防止其對(duì)公權(quán)力的濫用，唯有內(nèi)外兼顧方能有效監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

[1] 姜明安.行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2016.

[2] 吳昊天.行政非公開(kāi)取證相關(guān)問(wèn)題研究[D].華東政法大學(xué)，2014.

[3] 陳靜.從依法行政角度分析“釣魚(yú)執(zhí)法”行為[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2012.

[4] 馬宏俊.法律文書(shū)寫(xiě)作與訓(xùn)練[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

[5] 姚天宇，王勇.“釣魚(yú)執(zhí)法”的行政違法性及其規(guī)制[J].政治與法律，2012（06）.

[6] 宋兆源.我國(guó)行政程序法典化研究[D].中國(guó)海洋大學(xué)，2013.

作者簡(jiǎn)介：徐杰（1998- ），男，江蘇南通人，本科，南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與審計(jì)專(zhuān)業(yè)。