我國水利政策變遷動(dòng)力研究

李金霞

摘? 要：我國水利政策從新中國成立以來經(jīng)歷了4個(gè)階段：政策的起始階段、政策的高原階段、政策的調(diào)整與變遷階段、政策的新格局階段，也相應(yīng)的呈現(xiàn)出了變遷的過程和規(guī)律。本文借助金登的多源流理論對(duì)水利政策的變遷動(dòng)力進(jìn)行了探索研究，研究可以發(fā)現(xiàn)水利政策變遷過程中有著自己的獨(dú)特形式，并沒有像金登說的“三源流是相互獨(dú)立的”，而是相互影響。

關(guān)鍵詞：多源流理論;中國水利政策;政策變遷動(dòng)力;政策發(fā)展階段

一、問題的提出

從新中國成立之初，為了抗擊三年的旱情就出臺(tái)了相關(guān)的水利政策，這時(shí)期的水利政策主要是以領(lǐng)導(dǎo)人的指示為主，這為我國第一個(gè)五年計(jì)劃大興水利打下了良好的基礎(chǔ);從建國到21世紀(jì)初期，這一階段我們的水利政策主要是鼓勵(lì)對(duì)水之源的開發(fā)利用，因?yàn)樗寝r(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而農(nóng)業(yè)又是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)于我們一個(gè)農(nóng)業(yè)大國來水利的重要性是毋庸置疑的。確實(shí)水利的開發(fā)利用為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展立下了汗馬功勞，但是也帶來了環(huán)境的污染，水土的流失，河流生態(tài)系統(tǒng)的失衡，以及可用水之源的枯竭等等問題，這都是過去粗放型開發(fā)的結(jié)果。之道第十個(gè)五年計(jì)劃以后，中央決定改變經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，由過去的粗放型改為靠科學(xué)技術(shù)和人力資源拉動(dòng)型，走的是人與自然和諧相處的道路，此時(shí)我們的水利政策才在宏觀政策的影響下參合了保護(hù)的成分。到了黨的十八大，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式又有了相應(yīng)的調(diào)整和變化，提倡以創(chuàng)新來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長，此時(shí)我們的水利政策進(jìn)入了新的局面，由此看來我們的水利政策的出臺(tái)一直守著我國宏觀政策的影響，特別是宏觀的經(jīng)濟(jì)政策。在接下來我們的社會(huì)進(jìn)入了大數(shù)據(jù)時(shí)代，人工智能與云計(jì)算的時(shí)代，他們有著精確地計(jì)算功能和預(yù)測功能，這勢必會(huì)改變或者增加我國的各種政策之窗的打開的作用力因素，過去我們的水利政策主要是受到宏觀的經(jīng)濟(jì)政策的影響，政治之窗的打開成為水利政策之窗打開最主要的動(dòng)力因素，想要預(yù)測將來必須知曉水利政策的來龍去脈以及變遷額規(guī)律。那么從建國以來我們的水利政策變遷的具體的動(dòng)力機(jī)制是怎么的呢？他的推動(dòng)因素又有哪些？對(duì)將來的水利政策有什么樣的啟發(fā)作用？是否和金登的三源流理論關(guān)于政策變遷的情況一樣？這些將構(gòu)成了本文章的研究問題。

二、政策的發(fā)起階段（1950年—1978年）

（一）政治之窗的打開

由于水利工程對(duì)于一個(gè)國家的發(fā)展和建設(shè)來說是十分的重要的，且我們領(lǐng)導(dǎo)人在新中國成立的時(shí)候就意到了這點(diǎn)，再加上之前的戰(zhàn)亂時(shí)期給我國的水利基礎(chǔ)設(shè)施造成了極大的迫害，以及建國初期的頭兩年就遇到了巨大的旱情。在第一個(gè)五年計(jì)劃的時(shí)期黨中央就倡導(dǎo)各地區(qū)因地制宜的修建小型水利，水土保持，抓好防旱抗旱工作等等，這種政治上的積極性為我國的水利管理和規(guī)劃以及相應(yīng)的政策出臺(tái)打開了機(jī)遇之窗。

（二）問題之窗的打開和政策企業(yè)家的活躍

問題之窗的打開問題源流發(fā)生了變化，諸如受到廣泛關(guān)注的指標(biāo)發(fā)生了變化，出現(xiàn)了惹人注目的焦點(diǎn)事件或者外部事件，現(xiàn)有運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的負(fù)面反饋等等。早在建國初期的三年間和1960年的大旱情，以及為了國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，抗旱防旱的各種水利事業(yè)的興起，進(jìn)而促進(jìn)了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政策企業(yè)家在大的政治環(huán)境和趨勢的面前也表現(xiàn)得很積極，但是此時(shí)主要的政策企業(yè)家就是我們國家當(dāng)時(shí)的最高領(lǐng)導(dǎo)人毛浙東。為了抗旱毛主席在1950年提出了“著泄兼籌”的思想;其在1951年指出：“一定把淮河修好”的思想，這為其它水利管制建設(shè)起到了極大多得推動(dòng)作用。

（三）政策形成

在宏觀政治環(huán)境的驅(qū)使下，日益嚴(yán)重的問題被重視以及反復(fù)出現(xiàn)的情形和政策企業(yè)家積極的推動(dòng)下，我國第一階段出臺(tái)了關(guān)于水利的政策，比如1952年12月19日出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)動(dòng)群眾繼續(xù)開展防旱抗旱和水土保持工作的指示》 ，這項(xiàng)政策旨在集中各地的河流優(yōu)勢，開展旱情政治和水土保護(hù)工作;1953年水利部發(fā)布了《關(guān)于發(fā)動(dòng)群眾性河流建設(shè)的通知》，旨在鼓勵(lì)各個(gè)地區(qū)因地制宜的建設(shè)小型水利;1959年中共中央發(fā)布了《關(guān)于今冬明春繼續(xù)開展大規(guī)模修水利和施肥運(yùn)動(dòng)的指示》，這促使我國河流額管理和開發(fā)利用達(dá)到了高潮。

我國第一階段關(guān)于河流政策出臺(tái)的過程中，政治源流和問題源流是相輔相成的，政策企業(yè)家在這過程中有積極的促進(jìn)作用，三者也是相互關(guān)聯(lián)的，并沒有像金登所說的三者是獨(dú)立運(yùn)行的。在分析我國早期河流政策形成的過程中，政治可以直接作用于政策的形成，或者說在三者中政治的影響權(quán)數(shù)比重是最大的，至少在建國初期是這樣的。首先是源于抗旱的問題和國情趨勢所需，問題之窗和政治之窗機(jī)會(huì)是同時(shí)打開的，再加上政策企業(yè)家積極的推動(dòng)作用，相應(yīng)的水利政策就得以出臺(tái)。

三、政策的高原階段（1978年—1999年）

此階段是我國改革開放和把工作重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上了的時(shí)期，這一時(shí)期的水利政策的出臺(tái)不僅僅得力于問題之窗和政治之窗的打開，政策企業(yè)家積極的推動(dòng)，同時(shí)也是也是經(jīng)濟(jì)高速多得發(fā)展倒閉水利建設(shè)的結(jié)果。

（一）宏觀政治的趨勢

由于我們國家經(jīng)歷了很曲折的一段道路才走向了改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大道上，此時(shí)期的重心是把一切工作做好以支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，然而不管是水利基礎(chǔ)設(shè)施還是其他方面的民生基礎(chǔ)都是十分的落后，同時(shí)水利是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，是國家發(fā)展的依托，這個(gè)是任何一個(gè)起步發(fā)展的國家都會(huì)意識(shí)到的大問題，于是黨中央提出了大力發(fā)開水資源，防止水患，支持國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的號(hào)召，這不光是經(jīng)濟(jì)建設(shè)驅(qū)動(dòng)需求，同時(shí)也是我國當(dāng)時(shí)宏觀的政治趨勢。

（二）問題源流方面的實(shí)踐

問題不光有正面問題源流，還有負(fù)面問題源流，這都是能打開政策之窗的因素。大力開發(fā)水力資源，為達(dá)到支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宏觀目標(biāo)，于是這一階段修建了農(nóng)田水利建設(shè)、城鄉(xiāng)供水建設(shè)、水電開發(fā)、水土保持建設(shè)以及防洪堤建設(shè)等水利基礎(chǔ)設(shè)施。總體來說，這期間對(duì)水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)達(dá)到了一定的小高潮，主要是得力于建國初期的經(jīng)驗(yàn)和政策上的支持以及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，我國在水資源利用與保護(hù)科技支撐方面也做了大量工作，特別是在改革開放思想的指引下，解放了思想，拓展了學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，出現(xiàn)欣欣向榮的局面。

（三）政策企業(yè)家的活躍實(shí)踐

1980年鄧小平視察了葛洲壩水利樞紐工程建設(shè)的基本情況，以及長江三峽，為三峽工程寫下重要一頁;1982年其在聽取國家計(jì)委關(guān)于修建三峽工程匯報(bào)時(shí)表示：“看準(zhǔn)了就下定決心，不要?jiǎng)訐u”，這對(duì)其它水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)起到了很大的鼓勵(lì)作用;20世紀(jì)90年代江澤民多次親監(jiān)水利建設(shè)和防汛抗洪一線;江澤民1991年在大范圍水利調(diào)研指出：水利是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，并在1998年提出水利建設(shè)應(yīng)遵循“加強(qiáng)水利建設(shè)，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，綜合治理的原則”。無疑政策企業(yè)家的積極活動(dòng)，對(duì)政策走進(jìn)政府議程有著極大的推動(dòng)作用。

這個(gè)階段和第一階段的政策形成有些相似，都是在宏觀的政策與政治至上而下的支持下，通過政策企業(yè)家的推動(dòng)而政策相繼出臺(tái)，但是這里不同的是，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不斷的提高的過程中倒閉上層去不斷的指引激發(fā)水利政策制定的，當(dāng)然三流源也是相互關(guān)聯(lián)的，而不是獨(dú)立運(yùn)行的。其動(dòng)力邏輯可以理解為：經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展要求決定頂層政治的方向—頂層政治方向指引政策走向—政策指導(dǎo)實(shí)踐的發(fā)展—實(shí)踐問題再反過來順應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢—政策企業(yè)家把頂層宏觀聯(lián)系實(shí)際建議—三條源流匯集，政策之窗打開，政策隨之走向議程。

四、政策的調(diào)整與變遷階段（2000年—2012年）

（一）問題的爆發(fā)和政策實(shí)施

改革開放以來，20多年的水利粗放型的開發(fā)利用，以及政策的鼓勵(lì)，有了可觀的成就，由于缺乏有效客觀科學(xué)的管理暴露出了不少的問題。同時(shí)1998年的長江和嫩江、松花江的特大洪水，讓政治高層意思到無限制的開發(fā)利用水資源是不可取的，必須轉(zhuǎn)變水利治理的方向。金登認(rèn)為現(xiàn)有的事件運(yùn)行的負(fù)面反饋是問題之窗打開的重要因素之一。針對(duì)上面的問題國家相應(yīng)的出臺(tái)了各種政策，以保證水利治理規(guī)劃的方式和指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變。如：2000年國家出臺(tái)了《水土保持規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，2001年頒布了關(guān)于印發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村水利現(xiàn)代化工作指導(dǎo)意見的通知等等。這些政策是在宏觀政治思想的指引下以解決問題為目標(biāo)而提出的。

（二）政策企業(yè)家的活動(dòng)

此階段的政策企業(yè)家的活動(dòng)也是考察和做出重要指示為主而推動(dòng)水利政策的出臺(tái)。這一階段初期的政策之窗的打開，是由于問題源流這一因素發(fā)揮了很大的作用，之前的水利建設(shè)出現(xiàn)了很多后遺癥，使得問題的負(fù)面反饋成為了機(jī)會(huì)之窗打開的重要因素，但是歸根到底還是宏觀政治思想的指引，才有一系列的調(diào)整的水利政策出臺(tái)。這階段水利政策變遷的邏輯是：問題源流使得政策之窗打開—政策企業(yè)家在宏觀思想的指導(dǎo)下抓住機(jī)會(huì)之窗—三源流匯集—政策被提上日程而出臺(tái)。

五、新格局的形成（2013年至今）

（一）宏觀政策與政治形勢的轉(zhuǎn)變

黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總布局，首次把美麗中國作為生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)，把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置?？梢哉f，從此以后的所有水工程規(guī)劃、建設(shè)和管理都要考慮生態(tài)的約束作用和保護(hù)需求，由前一階段的綜合治理和開發(fā)利用進(jìn)入以保護(hù)水生態(tài)、建設(shè)生態(tài)文明為目標(biāo)的水資源保護(hù)為主的階段，在宏觀政策與政治的指引之下也為政策的機(jī)會(huì)之窗的打開起到了極大的推動(dòng)作用。

（二）問題的突顯和政策企業(yè)家的活動(dòng)

在新的政策和政治轉(zhuǎn)變中，也出現(xiàn)了不少的水利環(huán)境問題，這對(duì)政策之窗的打開也起到了促進(jìn)作用。比如：2012年廣西龍江河鎘污染事件等，這是和宏觀的政策交織在一起的，所以機(jī)會(huì)之窗的打開是政治源流和問題源流雙管齊下的作用。政策企業(yè)家的活動(dòng)也和前一階段相差無幾，主要集中在領(lǐng)導(dǎo)人的巡查和重要講話、指示等。

（三）源流的整合以及具體政策的出臺(tái)

在前期宏觀政策和政治的大趨勢下，問題之窗和政治之窗同時(shí)打開，以及在政策企業(yè)家的積極推動(dòng)之下，三源流匯集，相應(yīng)的水利政策出臺(tái)。2014年，水利大事記再次揮毫潑墨。習(xí)近平總書記就保障國家水安全發(fā)表重要講話，精辟闡述治水興水重大意義，明確提出”節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針。2016年，《關(guān)于全面推行河長制的意見》 審議通過，掀起了加快構(gòu)建現(xiàn)代水治理體制機(jī)制的新熱潮。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村生態(tài)宜居、農(nóng)民生活富裕的基本條件和重要支撐，水利改革發(fā)展成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新動(dòng)能等等。

六、總結(jié)與展望

通過以上水利政策4個(gè)階段的分析，可以知曉在中國特別的環(huán)境下，水利政策的調(diào)整和更替有著自己的特性，不同于金登所說的那樣“三條源流相互獨(dú)立，有著自己的動(dòng)態(tài)性和運(yùn)行的規(guī)律，當(dāng)三條源流匯集時(shí)，那么相應(yīng)的政策就很有可能進(jìn)入議程而得到出臺(tái)”，而是三源流相互聯(lián)系，相互影響。國家宏觀的政策和政治思想在4個(gè)階段以來都影響著水利政策的大方向，問題源流有時(shí)是負(fù)面的，有時(shí)是正面的，負(fù)面的反饋有利于政策的調(diào)整，正面的問題有著促進(jìn)的作用;往往在這個(gè)過程中，問題之窗和政治之窗會(huì)同時(shí)打開，這對(duì)政策之窗的打開有著雙管齊下的作用;政策企業(yè)家在我們國家中主要是指國家的主要領(lǐng)導(dǎo)人，其視察和重要講話、指示等積極的活動(dòng)，對(duì)三源流的聚集和政策的出臺(tái)有著極大的推動(dòng)作用。

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貴州大學(xué)公共管理學(xué)院? 貴州? 貴陽? 550025