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    我國非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀

    2020-05-26 10:02:10郁琰
    青年生活 2020年9期
    關(guān)鍵詞:非政府組織困境政府

    郁琰

    摘要:20世紀(jì)80年代之后,非政府組織在全球得到飛速發(fā)展,已經(jīng)成為現(xiàn)代社會中一支非常重要的組織力量。我國的非政府組織從改革開放之后也逐漸發(fā)展起來,在推動和諧社會的建設(shè)和促進社會穩(wěn)定方面都發(fā)揮了獨特的作用。隨著我國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展尤其是市場經(jīng)濟體制的逐步建立和政治體制改革的進行,非政府組織在我國經(jīng)濟社會中扮演著越來越重要的角色。盡管我國非政府組織在發(fā)展上取得了一定的成績,但是其發(fā)展的規(guī)模和發(fā)揮的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國非政府組織的發(fā)展收到了一定的限制,出現(xiàn)了失靈現(xiàn)象,制約我國非政府組織發(fā)展的因素主要包括法制環(huán)境、管理體制和社會監(jiān)督三個方面。

    關(guān)鍵詞:非政府組織;政府;困境;對策

    非政府組織是西方社會市場失靈、政府失靈之后尋找到的稱之為“第三種機制”的資源配置方式。通俗來講,非政府組織是除政府和企業(yè)以外的,由個人或者是團體形成的,在管理上具有自主性,同時為非營利性質(zhì)的,為了維護社會和諧發(fā)展以及個人互益而成立的組織。其具有的主要特征如下:一是具有非政府性,非政府組織不屬于政府的管轄范圍之內(nèi),具有獨立性,同時也可以與政府寫通知里社會,與政府處于平等地位;二是具有非營利性質(zhì),非政府組織的產(chǎn)生不是以盈利為目的的,其核心是“服務(wù)”。三是具有志愿性,非政府組織的參加或者退出都是由成員自己決定的,組織不具有強制性。

    習(xí)總書記指出,要激發(fā)社會組織活力,正確處理政府和社會關(guān)系,加快實施政社分開,推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。由此我們不難看出我國正在著手從多方面推動社會組織進一步發(fā)展,基于此情形,對非政府組織展開研究是十分有必要的。當(dāng)今社會正在飛速發(fā)展,作為社會組織重要組成部分的非政府組織,在推動和諧社會的建設(shè)和促進社會穩(wěn)定方面都發(fā)揮了獨特的作用。但是不可否認(rèn),非政府組織的發(fā)展仍存在著許多問題,只有解決這些問題,非政府組織與社會的關(guān)系才會更加緊密,更能滿足日益復(fù)雜的公共需求。

    一、我國非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀

    隨著改革開放以來我國的政策環(huán)境逐漸寬松,國際化水平不斷提高,原來的“全能國家”體制被打破,社會多元力量不斷生成并開始推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。在這樣的大背景下,中國的非政府組織不斷涌現(xiàn),隨著時代發(fā)展,我國城市非政府組織的功用逐漸顯現(xiàn),例如:提供多元的城市公共服務(wù);表達(dá)和綜合社會組織和群體利益訴求,促進政策制定民主化、非政府組織為公民參與提供一個廣闊的平臺;參與城市社區(qū)建設(shè);促進城市反貧工作推進等等。在內(nèi)部管理上也逐漸規(guī)范,建立了會員代表大會制度,有一套完善的選舉程序;扁平化的組織結(jié)構(gòu),組織成員都有機會參與決策;許多非政府組織都成立有理事會,確保組織決策、項目的執(zhí)行。同時,我國城市NGO活動領(lǐng)域廣,包括教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、公益、慈善等生活各個方面,趨向全面發(fā)展。

    這些非政府組織取得如此發(fā)展,與自身的努力有著極大的關(guān)系,但是它們的成功也離不開政府的支持。此外,社會力量的重視也是非政府組織飛速發(fā)展的重要原因,甚至可以說這是非政府組織發(fā)展的根本原因。一方面,社會公眾的認(rèn)識程度提高,為非政府組織開展活動提供了良好的社會環(huán)境,便于非政府組織真正開展切實有效的活動;另一方面,非政府組織募集資金和招收志愿者更加方便。

    二、我國非政府組織發(fā)展中面臨的困境及原因分析

    當(dāng)前中國正處在社會轉(zhuǎn)型期,伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展,社會各類矛盾交織在一起。盡管國內(nèi)的非政府組織在發(fā)展上取得了一定的成績,但是其發(fā)展的規(guī)模和發(fā)揮的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。制約我國非政府組織發(fā)展的因素主要包括法制環(huán)境、管理體制和社會監(jiān)督三個方面。

    (一)法治體系不完善

    我國非政府組織的發(fā)展要想迅速成熟起來,必須要有較為完善的法律法規(guī)體系。而我國在非政府組織領(lǐng)域的相關(guān)政策并不完善,部分法規(guī)之間還存在沖突。除此之外,我國現(xiàn)在已頒布的非政府組織法律法規(guī)在立法之初由于缺乏深入實踐的調(diào)查,法律條文的原則性太強,沒有實際操作細(xì)則,有些條款的可實施性極小。對行業(yè)協(xié)會、商會等一些類型的非政府組織沒有相應(yīng)的立法,行業(yè)協(xié)會與商會的法律地位沒有明確的規(guī)定,職能管理沒有可操作性法規(guī)體系,造成行業(yè)協(xié)會或商會在社會體系中沒有法律地位,這給這些組織的管理造成很大的不順。另一方面,涉外社會團體基層社會團體等組織,其發(fā)起成立職能管理機構(gòu)法律責(zé)任等方面均缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定,造成政府部門管理“無法可依”。

    (二)管理體制滯后

    管理體制是指管理部門的體系和制度,包括管理機構(gòu)之間相互關(guān)系體系和規(guī)范、相關(guān)制度建設(shè)以及內(nèi)在的管理目標(biāo)、管理理念等一系列因素形成的體系。管理機構(gòu)和制度是管理體制存在的載體。非政府組織的發(fā)展過程中,一套完善的管理體制是必不可少的。

    我國非政府組織管理體制已基本形成,但由于我國非政府組織采用的是以“雙重管理體制”為特征的舊體制,已無法適應(yīng)新時期下我國非政府組織的發(fā)展對管理體制的要求?!半p重管理體制”不僅限制非政府組織數(shù)量上的發(fā)展,還弱化了社會組織的發(fā)展動力和競爭意識使得非政府組織提供社會服務(wù)的能力受到限制。同時,由于我國對非政府組織的定位和認(rèn)識還不夠準(zhǔn)確,政府和非政府組織之間的關(guān)系較為模糊,不利于非政府組織發(fā)展。

    而隨著時代發(fā)展,以公民意識為基礎(chǔ)的非政府組織逐步滲入到國家社會生活的各個領(lǐng)域,成為公民參與社會活動的基本載體。針對我國非政府組織管理體制滯后產(chǎn)生的諸多問題,無論是理論還是實踐方面,近年來都在呼吁改革創(chuàng)新。許多地方政府通過出臺政府文件頒布地方性的行政法規(guī)等,積極探索取消雙重管理體制。在行業(yè)協(xié)會農(nóng)村專業(yè)協(xié)會城市社區(qū)基層組織等相關(guān)領(lǐng)域,關(guān)于突破雙重管理體制的的探索已經(jīng)取得廣泛共識并在實踐中有所突破,但從整體的制度改革上看,現(xiàn)階段還很難全面突破雙重管理體制的束縛。

    (三)社會監(jiān)督缺失

    國務(wù)院于2004年頒布了《基金會管理條例》,首次將對非政府組織的監(jiān)管問題提上法規(guī)議程,在對基金會運作和監(jiān)管的事務(wù)方面,確定了較為科學(xué)的社會監(jiān)督原則和相應(yīng)的規(guī)章制度,如:規(guī)定公幵透明的原則、明確基金會理事會的構(gòu)成比例、組織成員限額和基本社會職責(zé)等。然而,對于我國數(shù)量龐大的非政府組織,要想得到良好的社會監(jiān)督還有很多工作需待完成。針對保護公益財產(chǎn)的公眾舉報制度也尚未建立,所以公眾除了通過媒體間接介入之外,沒有其他途徑直接參與到社會監(jiān)督的過程。

    由于缺乏良好的社會監(jiān)督和行政監(jiān)管,我國一些非政府組織逐漸發(fā)展成以“營利”為目的,一些本來應(yīng)以提供社會服務(wù)為其活動宗旨的民辦學(xué)校、民辦醫(yī)療單位、民辦文化設(shè)施等炮制出各種面向富人階層的高端服務(wù)項目,以賺取高額利潤,有些甚至成了社會經(jīng)濟增長中的中高盈利的增長點;一些基金會打著公益的旗號四處聚斂錢財,敗壞了公益事業(yè)在公眾中的聲譽。如此次新冠肺炎疫情中的武漢紅十字會,正是由于社會監(jiān)督和行政監(jiān)管的缺失,才出現(xiàn)了捐贈物資分配等問題,在網(wǎng)絡(luò)上引起人們熱議。這些行為導(dǎo)致人們對于非政府組織的公信力越來越低,對我國非政府組織的發(fā)展起到了制衡作用。

    三、我國非政府組織面臨的困境的對策分析

    (一)完善有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)

    任何一個領(lǐng)域的健康發(fā)展都離不開健全完善的法律體系,非政府組織也不例外。只有具備良好的法治環(huán)境才能使非政府組織得以進一步發(fā)展。我國正在倡導(dǎo)建立社會主義法治國家,因此非政府組織立法的發(fā)展也應(yīng)適應(yīng)時代發(fā)展要求,確保有法可依,有法必依。具體來說,可以釆取三個措施來強化完善法律體系。一是針對我國非政府組織的不同類型細(xì)化非政府組織的立法,針對不同領(lǐng)域的非政府組織有與之相對應(yīng)的法律法規(guī);二是修改完善原有的法律法規(guī)。非政府組織是在內(nèi)部和外部環(huán)境的不斷變化中發(fā)展的,在原有的計劃經(jīng)濟體制下制定的法律已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前非政府組織的發(fā)展,必須適應(yīng)時代發(fā)展的要求加以修訂;三是制定一部普遍適用的非政府組織管理法。立法要兼顧各類非政府組織的共性,既有利于非政府組織發(fā)揮其職能,又有利于外部監(jiān)管體系的建立。

    (二)完善管理體制,正確處理政府和非政府組織的關(guān)系

    我國必須進一步完善非政府組織管理體制。首先是加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代非政府組織體制,對商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)四大類非政府組織實行民政部門直接登記;其次要建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的非政府組織管理體制。民政部門會同有關(guān)部門加強登記審查和依法監(jiān)管,確立切實可行的職能轉(zhuǎn)變方案,并將這些改革措施切實落實到非政府組織的管理中來。

    除此之外,非政府組織還應(yīng)加強自身自律機制,要求政府培育和增強非政府組織的自我控制能力,健全組織內(nèi)部人事和財務(wù)等制度,建立多渠道籌款機制,爭取群眾廣泛參與,使非政府組織逐步走上自主、自立的良性發(fā)展軌道。完善非政府組織績效評估機制,提升組織成員的公民意識和政治素養(yǎng)。在管理機制層面,要完善民主決策機制,杜絕非政府組織成為家族、私人掌控的情況,真正做到“權(quán)為民所用,利為民所求”。

    同時,政府還應(yīng)將一些事務(wù)性的管理職能和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給非政府組織,這樣既有利于提高政府的行政效能,也有利于非政府組織職能發(fā)揮上有著更廣闊的市場空間。同時,政府要從承擔(dān)興辦社會公共事業(yè)的角色中退出來,轉(zhuǎn)而承擔(dān)好管理社會公共事務(wù)的責(zé)任,把原本就該由非政府組織承擔(dān)的興辦社會事業(yè)的責(zé)轉(zhuǎn)移給非政府組織,通過實施一系列有利于非政府組織健康發(fā)展的政策推動和培育非政府組織成長,加大和增強非政府組織提供社會公共服務(wù)的能力。構(gòu)建適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的“小政府大社會”的治理模式,讓非政府組織在構(gòu)建社會主義和諧社會中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

    (三)建立和完善監(jiān)督管理制度,構(gòu)建綜合監(jiān)管體系

    雙重管理體制改革對政府的監(jiān)管能力和綜合水平將會是一個非常大的考驗。在著手廢除雙重管理制度的同時,必須同步建立和完善監(jiān)督管理制度,構(gòu)建一個有效的綜合監(jiān)管體系。一個全方位的綜合監(jiān)管體系主要包括政府各部門的協(xié)同監(jiān)管、登記主管部門監(jiān)管、社會公眾監(jiān)督和非政府組織行業(yè)自律。除了從法律角度建立相對完善的管理體系之外,政府還可以從以下方面進行監(jiān)督:

    第一,政府建立新的單獨的專業(yè)監(jiān)管部門。除了對非政府組織內(nèi)部監(jiān)管之外,還嚴(yán)格要從公正角度出發(fā),對非政府組織從業(yè)人員進行監(jiān)督,可以考慮建立組織和個人信用檔案,以確立非政府組織及其成員的危機感,規(guī)范組織從業(yè)資格。

    第二,建立規(guī)范的外部監(jiān)督體制。改變以往的只從入口監(jiān)管的管理模式,降低準(zhǔn)入門檻,由復(fù)雜化的繁冗管理線簡單化的業(yè)務(wù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)變,使一切有公益之心的社會成員加入到非政府組織的隊伍中來,增加非政府組織的數(shù)量。政府要準(zhǔn)確定位自身角色不在是業(yè)務(wù)直接提供和管理者,而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)和宏觀調(diào)控監(jiān)管者。

    對于所有的非政府組織,尤其是利用政府財政資源和捐贈資源生存和運作的非政府組織,必須進行信息公開和接受社會監(jiān)督,更好的利用和發(fā)揮社會監(jiān)督在非政府組織監(jiān)管中的作用。完善的監(jiān)督管理制度是建立在政府有效監(jiān)管社會廣泛監(jiān)督和行業(yè)充分自律的基礎(chǔ)之上的,幾種監(jiān)管力量的合力共同形成有效的監(jiān)管體系。

    四、結(jié)語

    非政府組織的出現(xiàn)彌補了政府和市場在提供社會公共服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的不足。當(dāng)今社會,非政府組織越來越成為社會發(fā)展不可缺少的同盟軍,并成為當(dāng)代社會公共治理和提供各種服務(wù)的重要力量,其發(fā)揮的作用也是得到公眾認(rèn)可的:構(gòu)筑了政府與民眾之間的橋梁,完善了社會保障,緩解了社會矛盾,提供了公共服務(wù),解決了群眾日常生活的困難等。

    當(dāng)前,我國都已經(jīng)充分認(rèn)識到非政府組織發(fā)展的重要意義。處于轉(zhuǎn)型時期的我國面臨著各種復(fù)雜的社會問題,這些問題的解決需要政府、非政府組織等社會主體的共同努力、相互配合。盡管當(dāng)前我國非政府組織還存在著許多弊端,無法高速發(fā)展,但通過政府和非政府組織的共同努力,相信在未來社會的舞臺上,非政府組織將會更大地發(fā)揮其協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、救助、服務(wù)等優(yōu)勢,滲入到國家社會生活的各方面,填補好政府推出市場的空白,為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù),成為政府、社會、民眾都樂于接受并支持擁護的社會組織。

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