淺析新《森林法》的修改

常曉勇 尹建華 楊維雄

摘 要：新的《中華人民共和國森林法》已通過修訂，將于2020年7月1日起施行。相比較舊版《森林法》，新版有了較大的修改和完善。該文對新《森林法》中的原則和新修改、增加的部分進行了探討，旨在為廣大林業(yè)工作者更好地理解新《森林法》提供參考。

關鍵詞：新《森林法》;林業(yè)現(xiàn)代化;生態(tài)文明建設

中圖分類號 D922.6 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2020）07-0064-03

《中華人民共和國森林法》自1984年頒布至今，先后于1998年、2009年、2019年進行了3次修改，內容從1984年的七章四十二條增加到九章八十四條，每次修改都是為了不斷適應和完善新形勢下林產業(yè)發(fā)展的需求。目前，生態(tài)安全已成為了國家總體安全的重要組成部分，新的《中華人民共和國森林法》（以下簡稱新法）也是圍繞和健全生態(tài)保護和修復制度、實現(xiàn)林產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展去修訂的，并堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、保育結合、可持續(xù)發(fā)展的基本原則。本文現(xiàn)就新《森林法》的原則及修改內容進行簡要的探討，以供交流學習。

1 基本原則

1.1 生態(tài)優(yōu)先 所謂生態(tài)優(yōu)先，就是要求我們在發(fā)展過程中更多的考慮森林的生態(tài)價值，轉變以往的觀念。過去森林法以經濟發(fā)展服務為指導思想，在制度上主要圍繞如何實現(xiàn)森林的經濟價值而設計，更多的是關注林產品的產量和經濟利益。隨著時代的進步，特別是改革開放40年來取得的輝煌成就，我國林業(yè)發(fā)展已從最初的木材采伐為主轉變到以生態(tài)建設為主[1-2]。在環(huán)境認識上，從最初的環(huán)境保護觀到可持續(xù)發(fā)展觀，再到生態(tài)文明建設觀，這些新理論和新觀念的落實，使得森林的價值從最初的物質產品提供逐步轉向為社會提供優(yōu)質的生態(tài)產品、滿足社會經濟、人文、生態(tài)等多方面的需求。

1.2 保護優(yōu)先 保護優(yōu)先就是完善對已有林地的保護。新法指出：國家實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林的采伐，加強天然林管護能力建設，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態(tài)功能。林業(yè)主管部門通過開展森林核查等工作，做到對天然林、公益林等林地總量明晰，確保不減少。建立科學的森林火災宣傳、預防、撲救體系，避免因火災造成的森林面積減少。建立科學有效的有害生物監(jiān)測、檢疫和防治制度，避免大范圍的蟲害、病害。開展古樹名木、珍貴樹種的管護和保育工作[3-4]，摸清資源現(xiàn)狀，形成保護對策，在成片區(qū)的地方開發(fā)古樹景觀特色和文化價值[5]。

1.3 保育結合 保育結合就是在保護已有森林的同時，也要開展營造林、林木選育工作。我國幅員遼闊，單靠政府營造林是很難建成綠水青山的，因此，要充分發(fā)動群眾參與進來，這也是改革開放40年來我國森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積不斷增長，居全球首位的原因[6-7]。新法明確規(guī)定了每年的3月12日為植樹節(jié)，這將推動全國上下，各行各業(yè)積極參與植樹活動，共建美好家園的良好氣氛，增強廣大人民群眾的愛林護林意識，同時強化了各級人民政府及有關部門、企事業(yè)單位以及城鄉(xiāng)居民造林綠化自覺性。相信各級政府會積極組織和宣傳造林綠化義務，結合當?shù)貙嶋H情況，科學規(guī)劃、因地制宜，優(yōu)化樹種及結構，使用林木良種及鄉(xiāng)土樹種、營造混交林，提高造林綠化質量。同時，新法對公益林的保育提出了具體規(guī)定。新法指出公益林是要嚴格保護，但并不是將林區(qū)封鎖后，不動一草一木，而是在林業(yè)主管部門批準后，可以進行科學合理的撫育和更新性采伐，同時因科研或者實驗、防治林業(yè)有害生物、建設護林防火設施、營造生物防火隔離帶、遭受自然災害等采伐也是可以依法依規(guī)進行的，讓其充分發(fā)揮維護和改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護生物多樣性等滿足人類社會的生態(tài)、社會需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能。

1.4 可持續(xù)發(fā)展 可持續(xù)發(fā)展就是要求林產業(yè)發(fā)展既滿足當下社會發(fā)展各方面的合理需求，有所增長，又有所保留，滿足今后的需求發(fā)展。嚴格執(zhí)行森林分類經營，伐種結合，同時充分認識到我國各地生態(tài)環(huán)境差異大，森林分布存在著巨大差異[8]。新法在充分保護生態(tài)脆弱區(qū)，水源涵養(yǎng)區(qū)，野生動物重要棲息區(qū)等重要生態(tài)區(qū)位的同時指出公益林也是可以經營的，在嚴格遵守國家規(guī)定，不影響公益林生態(tài)區(qū)位保護要求和不影響公益林生態(tài)功能的前提下，經科學論證，合理利用林地資源和森林景觀資源，發(fā)展非木質資源利用產業(yè)，如森林旅游、古樹景觀特色和文化旅游[9]、山特產資源開發(fā)[10]、生態(tài)養(yǎng)殖等。地方政府在做好保護宣傳的同時，引導林區(qū)群眾積極參與到林區(qū)生產建設中[11]，增加林區(qū)居民收入[12]，加大城鄉(xiāng)人文交流，帶動綠色產業(yè)發(fā)展，滿足城鎮(zhèn)居民對綠色空間的需求，從而提高人民生活的幸福感。

2 主要修改內容

2.1 森林分類經營 新法修訂在總則中首次明確寫入對公益林和商品林實行分類經營管理，這是對多年林業(yè)工作分類經營改革成功的經驗的肯定。同時，根據(jù)森林的生態(tài)區(qū)位和主導功能，明確將重要江河源頭匯水區(qū)域、重要江河干流及支流兩岸和飲用水水源地保護區(qū)、重要濕地和重要水庫周圍、森林和陸生野生動物類型的自然保護區(qū)、荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)的防風固沙林基干林帶、沿海防護林基干林帶、未開發(fā)利用的原始林地區(qū)以及需要劃定的其他區(qū)域等8種區(qū)域劃歸為公益林。明確森林分類經營管理后，公益林實行嚴格保護，商品林則由林業(yè)經營者依法自主經營。讓二類林各自發(fā)揮其優(yōu)勢功能，從而整體上實現(xiàn)和發(fā)揮好森林的多種功能。在商品林經營方面，國家鼓勵發(fā)展商品林，由林業(yè)經營者依法自主經營。明確未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林，在不破壞生態(tài)的前提下可以采取集約化的經營措施、激活和解放林地生產力，提高經濟效益，促進林業(yè)又快又好的發(fā)展。同時指出，商品林采伐應當根據(jù)不同情況，采取不同采伐方式，嚴格控制皆伐面積，伐育同步規(guī)劃實施。

2.2 森林權屬 新法新增了“森林權屬”章節(jié)，明確森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外，加強產權保護，明確森林資源的所有權，使用權或承包權、經營權主體，理清這些權利主體的權利邊界、權利實現(xiàn)方式和條件。從森林權屬的登記制度、森林資源所有權的行使、完善集體林地承包經營制度、健全林業(yè)經營者權益保護制度。通過明確森林權屬之間的關系，進一步深化林權制度的改革，將人與林、人與地之間的關系轉化到所有者與使用者、所有者與政府的關系上來，逐步建立林權管理服務體系，林業(yè)投融資服務體系，將林業(yè)資源、資本、股權、財富逐步帶入林產業(yè)，壯大林業(yè)長期發(fā)展的基礎，保持并激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，將以往的“死資源”轉化為“活資源”，逐步實現(xiàn)綠水青山和林農增收的雙贏目標[13]。

在國有森林資源所有權行使過程中，過去我們通過無償劃撥國有森林資源方式，賦予國有林場、國有林管理局享有經營使用的權利。在新法中，明確國家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法確定給林業(yè)經營者使用。林業(yè)經營者依法取得的國有林地和林地上的森林、林木的使用權，經批準可以轉讓、出租、作價出資等。這說明今后除了無償劃撥，還可以允許采取有償出讓、授權經營、出租等方式使用國有森林資源，使用權主體也不應局限于國有林場、國有林管理局。具體辦法將由國務院制定，明確流轉的方式、條件、程序和批準主體。

2.3 “放管服”改革 新法保留了森林采伐限額和采伐許可證制度，取消了木材運輸許可制度，并從以下幾方面對舊的采伐制度進行了修改：一是下放采伐審批權，采伐限額經征求國務院林業(yè)主管部門意見，報省級人民政府批準后公布實施，并報國務院備案。二是調整采伐許可證核發(fā)范圍，新法規(guī)定本次修訂規(guī)定采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，自然保護區(qū)以外的竹林不需要申請。非林地上的林木，城鄉(xiāng)四旁地及防護林不需要采伐證，但應當按照有關規(guī)定進行管理。三是完善采伐證許可審批程序。針對采伐證辦理過程中“辦證難，來回跑”的難題，新法完善了采伐證的核發(fā)程序，設定蓄積基準量、標準化林木采伐技術規(guī)程，精簡了不必要的申請材料，提高辦事效率，爭取“一步到位”。四是新增對林木采伐中的特殊情況作了明確規(guī)定。近年來，隨著花卉盆藝愛好者人群的增多，一些不法分子為牟取暴利，肆意采挖野生大樹、破壞植被、毀壞林地，給當?shù)厝罕娚罴吧鷳B(tài)環(huán)境帶來負面影響，因此新法規(guī)定“采挖移植林木按照采伐林木管理”，以此加強野生資源的保護。

2.4 扶持制度 新法將森林生態(tài)效益補償制度寫入了法律條文，明確規(guī)定了公益林補償制度、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付制度、對森林生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)效益補償?shù)?。加大對公益林的保護支持、完善重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付、指導地區(qū)間橫向生態(tài)效益補償。完善了林業(yè)發(fā)展融資保障機制，實踐中林業(yè)投融資政策保證不足，新法修訂明確了林業(yè)投融資保障機制，規(guī)定國家對林業(yè)信貸業(yè)務、林權收儲機構以及森林保險提供支持，進一步調動廣大林業(yè)經營者的積極性，為林業(yè)發(fā)展注入了新的動力。

2.5 目標責任 新法明確規(guī)定國家實行地方人民政府森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度，強化森林資源保護的監(jiān)督檢查體系，加大對林業(yè)改革發(fā)展的支持，明確森林資源損害賠償訴訟的規(guī)定。新法中增加了森林資源保護發(fā)展目標責任和考核評價制度，明確提出縣級以上人民政府應當將森林資源保護和林業(yè)發(fā)展納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)地方林業(yè)實際發(fā)展情況，合理布局規(guī)劃，制定包括森林覆蓋率、森林蓄積、林產業(yè)在內的森林資源保護發(fā)展目標，結合森林防火和有害生物防治，根據(jù)發(fā)展目標制定相應的專項規(guī)劃，確保森林資源保護發(fā)展目標的實現(xiàn)。

2.6 監(jiān)督保障制度 對森林資源的保護、修復、利用、更新等進行監(jiān)督檢查是森林法賦予林業(yè)主管部門的主要職責之一。為確保林業(yè)主管部門依法行政，新法增加“監(jiān)督檢查”一章，對監(jiān)督檢查制度進行了充實細化，明確了林業(yè)主管部門監(jiān)督檢查職責，增加了查封、扣押等行政強制措施。在林業(yè)行政執(zhí)法實踐中，需要對涉案場所、木材等進行查封、扣押。原森林法中未規(guī)定查封和扣押等行政強制措施，只是在《森林法實施條例》中規(guī)定執(zhí)法人員可以暫扣無證運輸?shù)哪静摹?/p>

3 展望

新法通過對基本原則的闡述，為生態(tài)文明建設提供了法治保障，促進森林發(fā)展，滿足人民群眾對物質、文化、生態(tài)等多方面美好生活的需要。同時，新法對“森林分類經營”、“森林權屬”、“推進‘放管服改革”、“完善扶持制度”、“強化目標責任”、“完善監(jiān)督保障制度”6個方面做了修改完善。本次森林法修訂以生態(tài)文明建設作為方向，對踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，落實和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生，構建林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

新的森林法實施，可從以下3個方面促進林產業(yè)發(fā)展、林農積極性、林業(yè)生態(tài)的多樣性：一是林產業(yè)的發(fā)展要實現(xiàn)林業(yè)產業(yè)化、現(xiàn)代化、生態(tài)化，從而推進林業(yè)產業(yè)規(guī)?；洜I;二是實現(xiàn)林農生活美滿，要充分保證林農的權利，調動林農的積極性，盤活林地的生產屬性;三是實現(xiàn)生態(tài)（森林）良好，提高森林覆蓋率，改善森林質量，確保森林資源的可持續(xù)利用，維護森林生態(tài)平衡和生物多樣性。同時，在有條件的地方發(fā)展森林旅游業(yè)，滿足城鎮(zhèn)居民對于綠色空間的需求，提高人民生活的幸福感。

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（責編：張宏民）