對黑龍江省糧食價格政策完善對策的思考

張澤群

摘 要：糧食收儲政策是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，而價格政策是調(diào)控糧食產(chǎn)業(yè)最有效的政策手段。黑龍江省作為全國糧食主產(chǎn)區(qū)，在糧食收儲中的作用舉足輕重。黑龍江省施行的價格政策充盈了糧食庫存，增加了糧農(nóng)收入，起到了穩(wěn)定糧食市場的托市作用。但也產(chǎn)生了一些負面影響，如政策與市場存在沖突、種植結(jié)構(gòu)失衡、地域發(fā)展不平衡等問題。為確保政策的執(zhí)行效果，黑龍江省應(yīng)該通過加強市場化導(dǎo)向作用、發(fā)揮價格與補貼相結(jié)合的政策作用、推進多樣化改革等方式來優(yōu)化糧食收儲價格政策。

關(guān)鍵詞：糧食收儲;價格政策;黑龍江省

一、黑龍江省糧食價格政策現(xiàn)狀分析

黨的十九大提出，“要確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手里?！奔Z食作為普通商品，應(yīng)遵循供求理論，其價格由市場決定。而國家糧食安全卻屬于公共產(chǎn)品范疇，當市場機制不能滿足國家對于糧食安全的需要時，政府要充分利用宏觀調(diào)控手段扶植糧食產(chǎn)業(yè)，實施價格保護政策，即糧食價格支持政策（簡稱價格政策），從而在保障糧農(nóng)收益的同時確保國家糧食安全。黑龍江省作為全國重要的糧食基地和糧食主產(chǎn)區(qū)，始終積極應(yīng)對國家糧食政策改革的變化。2004年國務(wù)院頒布的《糧食流通管理條例》中明確指出，黑龍江省作為全國糧食主產(chǎn)區(qū)，要針對重點短缺糧食品種實施最低收購價政策，并啟動稻谷最低收購預(yù)案。2007年黑龍江省實施臨儲玉米、大豆收儲政策。在價格政策的影響下，2015年黑龍江省主要糧食品種產(chǎn)量由2004年的3 135萬噸增長到7 615萬噸，增長率達到143%。其中，水稻由1 120萬噸增長到2 720萬噸，增長率為142%;玉米由1 050萬噸增長到4 280萬噸，增長率307%。不難看出，糧食價格政策在提高黑龍江省糧食產(chǎn)量方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，政策效果顯著。但隨著糧食產(chǎn)量的不斷增長，糧食收儲量也不斷增加，省內(nèi)糧食倉容存儲在2015年已基本達到飽和狀態(tài)，政府收購價格始終高于市場均衡價格導(dǎo)致財政壓力過大、糧食種植結(jié)構(gòu)扭曲等問題不斷凸顯。2016年財政部出臺《關(guān)于建立玉米生產(chǎn)者補貼制度的實施意見》中取消玉米收儲價格政策，建立玉米生產(chǎn)者補貼制度，實行“市場定價、價補分離”的新機制。同時在去庫存、調(diào)結(jié)構(gòu)的政策推進下，黑龍江省針對省內(nèi)糧食供需矛盾，積極主動優(yōu)化糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，調(diào)減玉米種植面積，2017年黑龍江省玉米產(chǎn)量相對2015年下降了13%。價格政策調(diào)整雖取得一定效果，但玉米產(chǎn)量、存儲量仍位居高位，黑龍江省糧食庫存仍然面臨一定壓力。

二、黑龍江省糧食價格政策存在的不足

（一）“轉(zhuǎn)型期”糧食價格政策與市場之間存在沖突

目前黑龍江省在糧食收儲方面呈現(xiàn)的問題，歸根結(jié)底要從糧食政策中查找原因。自1953年國家實施“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策以來，政府不斷進行糧食收儲政策優(yōu)化，尤其在2004年實施托市政策后，黑龍江省乃至全國均實現(xiàn)了糧食產(chǎn)量、收儲量連增的繁榮景象，在充盈了糧食庫存的同時也穩(wěn)定了糧農(nóng)收入。但在發(fā)展過程中，糧食價格政策逐漸與市場形成較大沖突。在2015年糧食庫存趨緊的狀態(tài)下，黑龍江省依舊按照前期收儲政策進行收購，糧農(nóng)也依舊按照習(xí)慣進行糧食品種種植，使糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展偏離最初規(guī)劃目標。傳統(tǒng)的糧食價格政策是在糧食市場呈現(xiàn)供給不足的情況下制定實施的，而當前省內(nèi)糧食庫存充盈，且在政策的影響下糧食生產(chǎn)更加注重以“量”為主，忽略了市場對“質(zhì)”的需求。但隨著消費結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，消費者對市場上流通的糧食質(zhì)量提出了更高的要求，消費者對糧食需求量逐漸減化，呈現(xiàn)出供過于求的發(fā)展困局。雖然2016年取消了臨儲政策，實行市場化發(fā)展模式，但對黑龍江省這樣庫存基數(shù)較大的省份來說，調(diào)整糧食結(jié)構(gòu)依舊任重而道遠。在2019年最新的最低購價啟動預(yù)案中可以看出，雖然在等級規(guī)定上有所改變，但針對稻谷的價格政策仍缺乏相應(yīng)的完善措施。

（二）價格政策制定缺乏系統(tǒng)性，糧食種植結(jié)構(gòu)失衡

2004—2015年間，在糧食收儲價格政策的影響下，黑龍江省主要糧食品種產(chǎn)量逐年增長，在2015年達到最高點7 615萬噸，可以說，糧食產(chǎn)量連增的成就是在密集的價格上調(diào)機制推動下實現(xiàn)的。連年的豐收并不代表可以忽視糧食問題，省內(nèi)糧食供求結(jié)構(gòu)問題依然存在，兩大主糧品種玉米、水稻呈現(xiàn)品種階段性過剩、種植結(jié)構(gòu)失衡的局面?；仡櫧鼛啄甑募Z食收儲，粳稻價格從2004年的1 500元/噸到2014年上升到3 100元/噸，2018年略有下降為2 600元/噸;而玉米、大豆在實行“市場化+補貼”政策后，仍主要以市場價為主導(dǎo)。這就導(dǎo)致糧食種植呈現(xiàn)兩個極端，一是更加偏重種植具有保障性收儲的政策品種，二是偏重種植市場所需糧食品種。結(jié)合黑龍江省現(xiàn)實狀況不難發(fā)現(xiàn)，由于市場具有一定的未知變動性，因此糧食種植偏向第一種的情況居多。一方面，從近幾年糧食產(chǎn)量及種植結(jié)構(gòu)來看，黑龍江糧食內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在玉米、稻谷與大豆結(jié)構(gòu)嚴重失衡的問題（如圖1）。盡管黑龍江省一直致力于玉米、大豆輪作的科學(xué)種植發(fā)展模式，但始終無法實現(xiàn)各品種之間糧食產(chǎn)量均衡。加之，糧農(nóng)對政策調(diào)整信號反應(yīng)意識薄弱，仍舊按照習(xí)慣及保收的心態(tài)種植。另一方面，從黑龍江省內(nèi)局部地區(qū)糧食產(chǎn)量及種植結(jié)構(gòu)來看，在價格政策的導(dǎo)向下，存在嚴重的區(qū)域種植結(jié)構(gòu)失衡等問題。例如，黑龍江省建三江轄區(qū)是我國“最早迎接太陽的墾區(qū)”，占整個黑龍江墾區(qū)面積的22%，截至2019年上半年其糧食收儲總量約為970萬噸，其中玉米儲量約為9萬噸，稻谷儲量約為960萬噸，結(jié)構(gòu)嚴重失衡，不利于地方可持續(xù)發(fā)展。

（三）價格政策“一刀切”，政策地域特點不顯著

現(xiàn)階段，黑龍江省糧食實行的價格政策均是按照國家統(tǒng)一定價的標準執(zhí)行，對于黑龍江本省的實際情況結(jié)合較少，體現(xiàn)不出地域性特點，在一定程度上又加大了區(qū)域糧食品種收儲壓力。以黑龍江省五常市為例，作為典型的農(nóng)業(yè)大市，五常市是國家重要的商品糧基地，也是全國水稻五強市之一，其水稻種植面積占全省的十分之一，有著“千年水稻，百年貢米”之譽，其種植的優(yōu)質(zhì)水稻品牌“稻花香”暢銷全國。同時，五常市也是收儲價格政策的執(zhí)行者，據(jù)2019年上半年糧食部門調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，五常轄區(qū)糧食收儲量總量約為112萬噸，其中玉米收儲量為83萬噸，稻谷收儲量為29萬噸，其收儲總量在黑龍江省排名靠后，且收儲按等級劃分與五常市盛產(chǎn)品種等級不符，造成其在收儲期收儲困難。另外，在收儲價格政策的影響下，黑龍江省糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益也存在比例失衡的現(xiàn)象，主產(chǎn)區(qū)以勞動生產(chǎn)為主，糧農(nóng)種植收益相對較低;而主銷區(qū)則完全相反，在得到相同補償?shù)耐瑫r也能更好地發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)更高的效益。由此可見，正是因為價格政策的“一刀切”，造成了省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡的局面。

三、黑龍江省糧食價格政策的完善策略

（一）加強糧食收儲價格市場化導(dǎo)向作用，完善糧食收儲政策

2018年，習(xí)近平到黑龍江七星農(nóng)場考察時提出，“中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食?！焙邶埥〖Z食收儲量約占全國的12%，國家對黑龍江省的糧食產(chǎn)業(yè)扶植力度也在不斷加強。國家在2014年提出東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實施大豆目標價格試點工作，2016年在東北三省推行“市場化+補貼”新收儲機制，這些均體現(xiàn)價格政策正逐漸走向市場化的發(fā)展趨勢。尤其是2016年取消了臨儲玉米收購政策，基本扭轉(zhuǎn)了自2008年政策實施以來產(chǎn)量連年逐增的局面，在一定程度上緩解了庫存壓力。但也要清醒的意識到，黑龍江省糧食庫存基數(shù)大，僅僅實施針對玉米的收儲改革無法實現(xiàn)全省糧食收儲工作的健康發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2019年上半年，黑龍江轄區(qū)稻谷收儲量為8 180萬噸，玉米收儲量為4 474萬噸，稻谷的庫存壓力遠遠高于玉米。2019年黑龍江省實施最低收購預(yù)案，貫徹了農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求，但政策的調(diào)整力度較小，政策效果不顯著。因此，黑龍江省要在深化玉米收儲制度改革的同時，加快對稻谷價格政策市場化改革的步伐，加強對糧農(nóng)政策宣傳力度，確保在政策改革下及時調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，提升糧食收儲質(zhì)量，實現(xiàn)黑龍江省糧食產(chǎn)業(yè)整體上一個臺階[1]。

（二）充分發(fā)揮價格與補貼相結(jié)合的政策作用，平衡相關(guān)利益

黑龍江省始終處于價格政策引領(lǐng)糧農(nóng)種植結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)糧食市場流通的現(xiàn)狀，具有一定的局限性，忽視了市場需求的調(diào)控作用。為此，黑龍江省應(yīng)該抓住當前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有利時機[2]，一方面，要充分對省內(nèi)糧食種植區(qū)域進行合理劃分，提前向糧農(nóng)釋放政策信號，并加以專業(yè)的隊伍進行科學(xué)指導(dǎo);另一方面，針對黑龍江省因收儲價格政策產(chǎn)生糧食種植結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀，形成一套以價格政策為核心、以補貼政策為輔助的收儲政策體系，確保糧農(nóng)在品種種植選擇時更具多樣性。大豆振興戰(zhàn)略使黑龍江省大豆種植面積和種植產(chǎn)量有增長趨勢，2018年黑龍江大豆面積增加1 068萬畝，占全國增長量的77%，這得益于政策加大對大豆補貼的實施力度，其中包括種植者補貼和輪訓(xùn)補貼雙重補貼金額。這不但增加了糧農(nóng)的種植積極性，同時也提高了大豆種植面積，有效緩解了省內(nèi)糧食種植結(jié)構(gòu)嚴重失衡的問題?？梢?，相對糧食價格政策而言，補貼政策更具靈活性，可根據(jù)當年實際情況出臺更具針對性的補貼標準，讓糧農(nóng)在耕種前就能預(yù)期到可得收益，使種植風(fēng)險相對降低。相比之下，價格政策則是在糧農(nóng)收割賣流通后所實現(xiàn)的收益，具有一定的滯后性，因此糧農(nóng)種植積極性不高。為此要充分利用補貼政策，不斷完善價格政策，最終形成一套有效的糧食收儲價格政策。

（三）推進糧食收儲價格多樣化改革，走因地制宜發(fā)展道路

我國糧食價格政策雖然在全國按地域、品種、等級進行劃分，但針對各省市來說，政策具有一定的同質(zhì)性。黑龍江省要充分考慮到本省內(nèi)各產(chǎn)區(qū)的實際情況，對省內(nèi)土地資源優(yōu)勢和生態(tài)種植環(huán)境進行科學(xué)分析，發(fā)展一條適合省內(nèi)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的收儲價格政策。針對糧食主糧食生產(chǎn)區(qū)，以提高糧食收儲質(zhì)量為主，摒棄以收儲數(shù)量為主的舊觀念。例如2019年最低收購價格預(yù)案中對等級有所提高，優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)、優(yōu)化收儲。針對轄區(qū)范圍較小的區(qū)域，先進行實地考察，在充分結(jié)合當?shù)靥厣偷赜蛱攸c后因地制宜的進行收儲規(guī)劃，做相應(yīng)的價格政策調(diào)整，確保省內(nèi)收儲多樣化，從而平衡省內(nèi)各區(qū)域糧食產(chǎn)業(yè)健康課持續(xù)發(fā)展;針對糧食品種優(yōu)質(zhì)地區(qū)，應(yīng)出臺相應(yīng)的優(yōu)質(zhì)價格政策，在收購期實現(xiàn)本地收購，在確保省內(nèi)糧食收儲安全的前提下避免跨省移庫等費用支出，在糧食出庫時也能保證其水分和質(zhì)量，使下游產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)選擇更加多樣化，從而激發(fā)市場活力。

參考文獻：

[1]? 蔣和平.糧食政策實施及其效應(yīng)波及：2013—2017年[J].改革，2018，（2）：65-73.

[2]? 顧莉麗，郭慶海.玉米收儲政策改革及其效應(yīng)分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2017，（7）：72-79.