社會(huì)資本參與市政項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)存在問(wèn)題與解決思路研究

楊蓓

伴隨著投融資體制改革的深入推進(jìn)、供給側(cè)改革的力度加大，如今，不少由政府財(cái)力承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、區(qū)域開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的市政建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目引入了社會(huì)資本。通過(guò)建設(shè)運(yùn)營(yíng)合作，不僅有利于補(bǔ)齊短板，還可實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的降本增效;但同時(shí)，項(xiàng)目主體身份變化也給此類(lèi)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段的政府管理帶來(lái)了新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

一、主要合作領(lǐng)域

傳統(tǒng)政府財(cái)力承擔(dān)的項(xiàng)目主要為社會(huì)影響重大但經(jīng)濟(jì)效益一般或較低的項(xiàng)目。根據(jù)政府債務(wù)管理等相關(guān)要求，社會(huì)資本參與市政項(xiàng)目，應(yīng)具備企業(yè)自籌資金、自主經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化付費(fèi)等條件。因此絕大多數(shù)合作項(xiàng)目為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性。企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，提供項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)、管理等服務(wù)內(nèi)容。

經(jīng)梳理，選擇社會(huì)資本參與度比較活躍的若干領(lǐng)域并進(jìn)行比較。

（一）城市基礎(chǔ)設(shè)施

主要行業(yè)：軌道交通、能源保障、生態(tài)環(huán)保、5G等

引入社會(huì)資本的主要目的：提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平

合作模式：此類(lèi)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，服務(wù)期穩(wěn)定安全運(yùn)營(yíng)要求高。項(xiàng)目有經(jīng)營(yíng)收入，收費(fèi)方式主要為使用者付費(fèi)，且需求穩(wěn)定。存在缺口部分主要采用財(cái)政補(bǔ)貼的方式予以解決。政府和企業(yè)一般采用特許經(jīng)營(yíng)、PPP模式等進(jìn)行合作。

（二）存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)

主要行業(yè)：舊區(qū)改造、城中村改造、城市更新、人才公寓等

引入社會(huì)資本的主要目的：解決資金籌措問(wèn)題

合作模式：與城市基礎(chǔ)設(shè)施不同，此類(lèi)項(xiàng)目的難點(diǎn)在于前期資金需求較大，且收益存在不確定性。一般在特定領(lǐng)域，可采用合作開(kāi)發(fā)的模式，解決動(dòng)遷的資金來(lái)源。收益方面，采用定向出讓經(jīng)營(yíng)性用地的方式予以平衡。政府和企業(yè)一般采用股權(quán)合作等方式實(shí)施開(kāi)發(fā)。

（三）社會(huì)事業(yè)

主要行業(yè)：教育、養(yǎng)老、大健康、大數(shù)據(jù)等

引入社會(huì)資本的主要目的：降低運(yùn)營(yíng)成本、提供多樣化的服務(wù)

合作模式：此類(lèi)項(xiàng)目在傳統(tǒng)模式下以“保基本”的服務(wù)內(nèi)容為主。通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本，可進(jìn)一步放寬服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并嫁接相關(guān)主體的市場(chǎng)資源，滿(mǎn)足不同人群的服務(wù)需要。政府和企業(yè)一般以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、公建民營(yíng)、民建民營(yíng)等方式進(jìn)行合作。

二、現(xiàn)狀問(wèn)題

（一）籌備建設(shè)階段：項(xiàng)目主體變更，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議

由政府部門(mén)作為項(xiàng)目主體，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本可參考市級(jí)或區(qū)級(jí)政府投資項(xiàng)目管理相關(guān)要求，有明確的規(guī)范指引。引入社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng)的市政項(xiàng)目后，政企雙方對(duì)于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)維管養(yǎng)等成本的認(rèn)定存在較大差異。一方面，政府對(duì)企業(yè)提供的服務(wù)內(nèi)容有比較明確的期望和要求，然而考慮到政府承擔(dān)一部分的付費(fèi)責(zé)任，對(duì)項(xiàng)目投資和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍實(shí)施管控;另一方面，企業(yè)出于市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目融資的需要，渴望得到合理的收益。因此，若僅按照“?；尽被颉柏?cái)力建設(shè)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)，企業(yè)參與的意愿較低。若放寬建設(shè)或運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目成本超預(yù)期，有可能導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期財(cái)政付費(fèi)壓力增加。

（二）運(yùn)營(yíng)服務(wù)階段：收入不穩(wěn)定，付費(fèi)條件復(fù)雜，存在虧損風(fēng)險(xiǎn)

軌道交通、生態(tài)環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期達(dá)數(shù)十年以上。為了保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)安全可靠，通常要求采用技術(shù)較先進(jìn)、穩(wěn)定性強(qiáng)的設(shè)施設(shè)備，前期投資巨大。同時(shí)，項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期的物料損耗和設(shè)備檢修等剛性成本也較高。從全生命周期來(lái)看，項(xiàng)目資金需求較多。

但作為民生保障類(lèi)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的付費(fèi)來(lái)源較多元，且運(yùn)營(yíng)期的服務(wù)量變動(dòng)較大，導(dǎo)致項(xiàng)目的付費(fèi)條件復(fù)雜。例如，污泥/建筑垃圾處置資費(fèi)應(yīng)當(dāng)由污水廠/拆房公司支付，但實(shí)質(zhì)上價(jià)款仍主要來(lái)自財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付，涉及到政府預(yù)算安排或政府負(fù)債;垃圾焚燒可獲得發(fā)電收入，沖抵部分項(xiàng)目成本，但垃圾的成分和數(shù)量對(duì)于發(fā)電量有很大影響，難以精確預(yù)測(cè)，收入無(wú)法得到保證;軌道交通收費(fèi)為滿(mǎn)足公交化運(yùn)營(yíng)的要求，發(fā)車(chē)密度較高但票價(jià)水平受到政府嚴(yán)格監(jiān)管和控制，部分郊區(qū)站點(diǎn)上座率達(dá)不到預(yù)期，虧損嚴(yán)重。

（三）績(jī)效考核：資源導(dǎo)入及運(yùn)營(yíng)平衡難度大，競(jìng)爭(zhēng)和淘汰機(jī)制有待優(yōu)化

在教育、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)事領(lǐng)域，政府通過(guò)引入社會(huì)資本，或增加了服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性、或降低了運(yùn)營(yíng)成本。在片區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，社會(huì)資本的招商和招租能力，可提升區(qū)域就業(yè)、稅收，為原權(quán)益人持續(xù)收入。

社會(huì)資本在提供服務(wù)階段，由于成本控制的考量，可能存在資源導(dǎo)入未達(dá)預(yù)期的現(xiàn)象。例如某街鎮(zhèn)的基本公共養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，據(jù)管理部門(mén)反映，引入的社會(huì)資本雖然具有較強(qiáng)的技術(shù)和人才儲(chǔ)備，但在該項(xiàng)目中，除了提供基本護(hù)理服務(wù)外，醫(yī)療、康復(fù)、信息化服務(wù)方面投入不足;又比如，由于本市整體房地產(chǎn)市場(chǎng)商業(yè)商辦過(guò)量，某地政府引入的地產(chǎn)合作單位在重建產(chǎn)業(yè)空間過(guò)程中，面臨區(qū)域產(chǎn)業(yè)空心化的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的招商、招租、就業(yè)承諾可能無(wú)法達(dá)到。

因此，如何鼓勵(lì)社會(huì)資本導(dǎo)入合適的資源、但同時(shí)避免過(guò)度商業(yè)化給運(yùn)營(yíng)帶來(lái)高成本和財(cái)政資源浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，是此類(lèi)項(xiàng)目面臨的一大難題。

（四）試點(diǎn)領(lǐng)域：配套細(xì)則未出，部分領(lǐng)域社會(huì)資本仍在觀望

部分合作領(lǐng)域由于政策模糊，采取“一事一議”的方式推進(jìn)，進(jìn)展相對(duì)緩慢。例如本市在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房等領(lǐng)域，由于配套明細(xì)政策尚未出臺(tái)，社會(huì)資本仍參與程度有限。

2017年8月國(guó)土資源部出臺(tái)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕100號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“100號(hào)文”）對(duì)相關(guān)項(xiàng)目用地規(guī)劃、供需匹配等方面給予了原則性的指導(dǎo)意見(jiàn)，但對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體、土地所有權(quán)人之間的關(guān)系及利益分配等并未明確。本市松江區(qū)作為列入100號(hào)文的試點(diǎn)地區(qū)，由于操作細(xì)則未出，目前的入市項(xiàng)目較少，進(jìn)入土地供應(yīng)階段的項(xiàng)目只有5個(gè)。其中3個(gè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)主體為本鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，市場(chǎng)主體參與的僅2家，開(kāi)發(fā)量?jī)H占所有項(xiàng)目的30%。

三、解決思路

（一）探索社會(huì)主體地位的授權(quán)機(jī)制

市政建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目引入社會(huì)資本參與，更強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體發(fā)揮除建設(shè)以外的運(yùn)營(yíng)和管理能力。因此社會(huì)資本在參與過(guò)程中可享受的自由程度、主體地位需要加以明確。從北京、深圳、汕頭等地經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可以通過(guò)政府性決策文件（政策細(xì)則、特區(qū)立法、人大決議）等方式，確立社會(huì)資本作為政府委托實(shí)施項(xiàng)目的權(quán)利地位、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)于政府管理能力較強(qiáng)、地區(qū)發(fā)展較為均衡的地方，可采用頒布文件的形式，明確社會(huì)資本的參與方式、開(kāi)發(fā)責(zé)任和權(quán)利義務(wù)。對(duì)于地區(qū)情況較復(fù)雜的地方，可以采用更為靈活的人大決議方式，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行授權(quán)。如汕頭市在人大常委會(huì)議上，審議表決通過(guò)了關(guān)于濱海新城PPP模式開(kāi)發(fā)的實(shí)施意見(jiàn)。

（二）厘清風(fēng)險(xiǎn)收益的分配機(jī)制

結(jié)合不同地方政府的財(cái)政實(shí)力、服務(wù)需求、管理水平、資源稟賦等，對(duì)社會(huì)資本的合作條件和引入資源的要求通過(guò)績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲激勵(lì)予以明晰、固化。對(duì)于合作過(guò)程中，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，形成相互匹配的合作條件。

一些服務(wù)期限較長(zhǎng)的項(xiàng)目，政策法律、土地規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)需求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等因素都可能引起項(xiàng)目收益和預(yù)期發(fā)生偏離，合作雙方應(yīng)當(dāng)尋求合適的“隔離帶”，即政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目民生保障和社會(huì)穩(wěn)定這一底線(xiàn)，以保證項(xiàng)目的公共服務(wù)屬性，維護(hù)公眾利益和公共安全。社會(huì)主體應(yīng)當(dāng)在政府授權(quán)范圍內(nèi)，盡可能通過(guò)運(yùn)營(yíng)效率的提升，提高服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量，獲得增量收益。

（三）建立健全試點(diǎn)領(lǐng)域的容錯(cuò)機(jī)制

本市在市政建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域有多年的政企合作探索經(jīng)驗(yàn)。主要經(jīng)歷了三大階段。第一階段是二十世紀(jì)九十年代到2010年，上海在道路橋梁、隧道、能源供應(yīng)、污水處理、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，開(kāi)展了大量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)踐活動(dòng)。第二階段是2011年至2014年，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化改革，上海制定一系列規(guī)范，如2010年底公布的《上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，但受到固定收益清理、地方政府融資平臺(tái)等政策影響，這一階段的合作項(xiàng)目較少。第三階段是2014年國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)PPP規(guī)范性文件以來(lái)，上海在污水處理、道路建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域開(kāi)展PPP模式的探索。截至2020年3月，財(cái)政部PPP信息平臺(tái)管理庫(kù)共有9459個(gè)項(xiàng)目、總投資143923億元。上海僅5個(gè)項(xiàng)目、總投資23億元，占比分別僅為0.05%、0.016%。

相比本市，其他地區(qū)在部分試點(diǎn)領(lǐng)域出臺(tái)了更為明確的地方政策，且通過(guò)政策的完善和細(xì)化，使項(xiàng)目具備了操作性和合規(guī)性。以集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房為例，北京市先后出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)利用北京市集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施意見(jiàn)的通知》（京國(guó)土耕〔2014〕467號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見(jiàn)》（市規(guī)國(guó)土發(fā)〔2017〕376號(hào)）。后者對(duì)項(xiàng)目主體形式、權(quán)益分配、融資方式等進(jìn)行了更為明確的約定。同時(shí)，該文件對(duì)住房租賃期限和租金水平做了規(guī)定：集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)的方式與國(guó)有企業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)的，集體經(jīng)濟(jì)組織在新成立的企業(yè)持股比例不得低于51%，且應(yīng)有保底分紅。截至2019年9月，北京市全市共確定68個(gè)集體土地租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目，已開(kāi)工21個(gè)，可提供房源約2.7萬(wàn)套。

四、結(jié)語(yǔ)

建議通過(guò)適度放權(quán)、完善容錯(cuò)機(jī)制，激發(fā)更多民間資本參與合作，讓本市更多市政項(xiàng)目可以嫁接社會(huì)資源。采取試行、試點(diǎn)、績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲結(jié)合等方式，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的彈性。對(duì)于涉及公眾安全和公共利益事項(xiàng)，政府在保證安全底線(xiàn)上，合規(guī)合理管控，激勵(lì)企業(yè)通過(guò)降本增效，增加民生保障和城市運(yùn)營(yíng)類(lèi)的服務(wù)的有效供給，提高各類(lèi)資金資源的使用效率。（作者單位：上海投資咨詢(xún)公司）